周邊外交方針指引下瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心的建設與展望

□曲炳旭,趙 宇

(中國人民公安大學,北京 100038)

中國將周邊置于外交全局的首要位置。在強調中國對外工作六個重點時習近平總書記指出:建立穩固健康的大國關系從周邊開始,加深與發展中國家的團結合作從周邊展開,促進多邊外交和推動國際機構及全球治理體系改革也要從周邊起步。[1]在百年未有之大變局背景下,習近平總書記以戰略眼光審視周邊外交大局,提出了以親誠惠容為核心的周邊外交理念,是我國周邊工作的根本遵循和行動指南。新時代中國外交秉持親誠惠容的周邊外交理念,堅持與鄰為善、以鄰為伴的方針,堅持睦鄰、安鄰、富鄰的政策,突出中國與周邊共同發展的核心內涵,倡導構建周邊命運共同體。[2]在實踐中,中國周邊外交重視新安全觀與區域安全合作,強調通過強化周邊國家人文交流,為周邊命運共同體的構建打下堅實基礎。瀾湄綜合執法安全合作中心(The Lancang-Mekong Integrated Law Enforcement and Security Cooperation Center,英文縮寫:LM-LECC,以下簡稱“瀾湄執法中心”),是我國首個倡導建立的區域性執法合作機制,也是當前我國合作水平最高的區域合作組織,如何在新時代周邊外交方針指引下找準自身定位,找到適合的發展方向,更好地配合周邊外交大局,是值得探討的現實課題。

一、瀾湄執法中心成立的時代背景

(一)我國西南周邊地區總體形勢

我國西南地區周邊局勢總體穩定,睦鄰友好、互利合作是周邊對華關系的主流。西南周邊國家與我國經貿往來密切,但隨著美國推進重返亞太戰略,拉緊軍事同盟,加強軍事部署,導致周邊國家對我國心態不一,政治信任程度不足,成為影響我國西南地區穩定的最大外部因素。對中國由“地區強國”向“世界強國”的戰略調整而言,夯實西南周邊地區的戰略基礎尤為關鍵,如何減小瀾湄流域各國對我國發展成就的心理落差,提高各國的“客觀安全感”及“主觀安全感”,是下一步周邊外交的重點目標。[3]

(二)我國西南周邊地區面臨的現實風險

1.地緣政治博弈充滿壓力

隨著亞太地區戰略地位提升,中國周邊地區在全球戰略格局中的地位水漲船高。因周邊戰略地位的不斷上升,眾大國對亞太地帶的關切不斷增加,使得在亞太范圍內的競爭愈加白熱化,美國加大在中國周邊推行“重返亞太”戰略的力度,采取多種手段破壞周邊各國與我國的合作信心,對沖我國開展國際執法安全合作的成效,周邊區域已逐漸演化為大國競爭的主場地。而中國和一些周邊國家之間存在著領土和主權問題爭議,這些爭議一直難以得到妥善解決,給地區的和平穩定帶來不利影響。因此,中國周邊地區的復雜性有所增加,周邊國家對我國政治信任不足,周邊外交的機遇與挑戰同步增加。[4]

2.周邊安全形勢復雜多變

周邊國家正在經歷深刻的政治社會轉型,成為向外輸出不穩定安全因素的“安全洼地”,各種非傳統性安全問題日益突出,給我國穩定帶來嚴峻挑戰。個別國家國內局勢動蕩外溢波及我國,其中影響最嚴重的莫過于緬北戰亂。自2009年果敢危機爆發和2011年克欽邦戰火重燃以來,緬甸中央政府與毗鄰云南邊境的若干緬甸“民地武”勢力沖突不斷,對我國西南方向外交大局、對緬甸及周邊國家國際合作、西南邊疆地區社會安全穩定均造成嚴重影響。此外,與云南毗鄰的老撾北部,老撾、緬甸、泰國三國交界的“金三角”等地區,當地政府治理能力較弱,各方勢力犬牙交錯,局勢動蕩不安,同樣是我國邊境管控、邊境地區社會治理以及對外開展國際合作的難點和“死角”所在。[5]

3.周邊國家對國際合作存有疑慮

中國的發展帶動了區域政治版圖變化,導致周邊國家對我國心態變化。周邊的緬甸、老撾、泰國、越南等國一方面希望搭上我國經濟高速發展的便車,并借助我國力量解決各國共同關心的影響區域安全穩定的諸多問題,但另一方面也出于歷史和現實原因對與我國開展合作存有疑慮。如緬甸在反恐、禁毒、追逃、邊境管控等合作領域比較積極,但由于其毗鄰我國的邊境地區多由“民地武”勢力控制,在合作中對主權問題相對敏感,同時又不具備對“民地武”控制區的現實影響力,從而給中方造成嚴重困擾;老撾雖然在近年來的各方面合作中態度最為積極,成效也最為顯著,但該國政府,特別是軍隊等強力部門長期以來受到越南的強勢影響,不能不對中老合作造成一定掣肘。越南在反恐、禁毒等領域與中方合作情況良好,但由于其在南海等問題上與我國存在糾紛,在某些領域態度強硬,且由于越南國內政策要求越南公安部門的作法在短期內將非法出境人員注銷戶口,使得我國在“三非”外國人身份識別及遣返等問題上存在較大障礙;泰國作為該區域經濟實力最強,同時又傳統親美西方的國家,在合作中特別注重維護其獨立性,在雙方共同感興趣的掃毒、打擊跨國犯罪等領域外合作態度比較冷淡。除此之外,這些國家在瀾滄江-湄公河流域合作等機制下開展對華合作的同時,還涉及到在東盟-中國關系框架下彼此協調立場的問題,從而使形勢更加復雜。

我國周邊環境正經歷著顯著的變革,中美圍繞中國周邊地區的戰略競爭將越發激烈,但和平與合作仍然是主旋律。中國需要通過積極參與國際合作和地區對話,以建設性的姿態推動地區事務的和平解決,減輕戰略競爭張力。

二、瀾湄執法中心的主要建設

(一)合作機制

自古以來,中國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南等湄公河沿岸國家就建立了深厚的友誼和互助合作關系。面對域內傳統跨國犯罪與新型跨國犯罪相互交織,區域發展和經貿合作面臨安全威脅的挑戰,各國存在共同的合作意愿。中國于第17次中國—東盟領導人會議上首次提出瀾滄江—湄公河對話合作機制(以下簡稱瀾湄機制)。[6]2016年春天,瀾湄國家在三亞舉行首次領導人會議,全面啟動瀾湄合作進程。2018年1月10日,瀾滄江-湄公河合作第二次領導人會議在柬埔寨首都金邊召開,李克強總理在會中指出:“兩年來,瀾湄合作從倡議變成現實,首次領導人會議確定的早期項目絕大部分已完成,形成了“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局,創造了“天天有進展、月月有成果、年年上臺階”的瀾湄速度,培育了“平等相待、真誠互助、親如一家”的瀾湄文化?！盵7]在執法安全合作共同需求下,中老緬泰四國通過創新合作方式和平臺,不斷提升執法安全合作層次,共同努力在案情交流、信息交換、大案協作、聯合培訓等方面取得積極成果,成為瀾湄合作機制的一大亮點。[8]推動瀾湄合作機制是構建亞洲命運共同體的務實舉措,彰顯了六國間合作的牢固基礎和高度期望,更是我國作為負責任大國的表現,為促進次區域發展與繁榮貢獻了中國智慧。[9]

(二)成立歷程

21世紀以來,全球治理面臨著前所未有的機遇和挑戰:一方面,國際組織作為重要的全球治理主體之一,扮演著無法替代的全球治理角色;另一方面,包括國際組織在內的各治理主體正面臨新舊參與者的復雜博弈和各種治理“赤字”。作為當今世界最大的新興經濟體、安理會常任理事國中唯一來自發展中世界的大國,中國需要在完善與發展以國際組織為主體的全球治理方面做出更大貢獻。瀾湄執法中心作為我國倡導和主要參與的區域國際組織,梳理其成立過程,對于總結我國參與國際組織經驗,推動全球安全治理具有意義。

四國在湄公河流域執法合作由來已久,中老緬泰四國于2011年12月在云南西雙版納關累港碼頭成立湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部,正式開始聯合巡邏執法活動;2015年在北京舉辦湄公河流域執法安全合作部長級會議提議成立瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心;2016年3月瀾湄合作首次領導人會議正式將瀾滄江-湄公河綜合執法安全合作中心建設納入《三亞宣言》。在此后的數次磋商會議和紀念活動中,各國代表就中心的建設規劃、諒解備忘錄等達成協議,為中心的正式開啟奠定了堅實基礎。2017年12月,瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心啟動儀式在云南省昆明市舉行,中心正式開始運行?；仡櫈戜貓谭ㄖ行淖哌^的路徑,從最初建立瀾湄對話機制,再到因共同安全需求建立聯合巡邏機制,最后基于共識成立瀾湄執法合作中心,可以總結出實踐先行—理念引領—共識累積—協定形成—機制固定的內在發展邏輯,為我國推動次區域國際組織發展積累了寶貴經驗。

(三)組織架構

瀾湄執法中心是瀾湄流域第一個綜合性的執法安全合作類政府間國際組織。其決策機構為瀾滄江-湄公河流域執法安全合作部長級會議;會議每兩年舉行一次或視情況召開年度會議;會議內容為決定執法中心活動的總體政策,審議近期工作、計劃實施進度和人員任免等重要事項。其組織架構由秘書長、副秘書長、秘書處成員組成。秘書長和副秘書長由瀾滄江-湄公河流域執法安全合作部長級會議任命。秘書長負責中心的日常運作,并對瀾滄江-湄公河流域執法安全合作部長級會議負責,任期為3年。副秘書長由各成員國各自指定,負責協助秘書長工作,溝通本國執法力量,任期為4年。秘書處工作成員由各成員國執法部門派遣,派駐部門、人數和輪換時間由各方協商決定。[10]

(四)合作成果

瀾湄執法中心共有培訓交流、聯合巡邏、聯合行動、犯罪信息數據庫、信息共享與協查五項安全合作內容。截至2023年11月,中老緬泰四國共計開展134次全線聯合巡邏執法勤務,有效提升了聯巡實戰效果,震懾和遏制了流域內各類犯罪活動。瀾湄執法中心通過執法安全能力交流培訓、構建犯罪信息數據庫、建立信息共享與協查機制等措施,有效促進了各方持續參與合作,各方聯合執法能力和水平得到顯著提高。在中老緬泰湄公河聯合巡邏執法機制成立十周年總結會上,參會代表充分認可瀾湄執法合作中心工作成果,認為湄公河流域治安形勢明顯好轉并總體保持穩定。[11]

(五)成立意義

瀾湄執法中心的成立為我國公安機關與流域各國內政警察部門的溝通交流提供了良好渠道。首先,通過聯合巡邏與聯合行動,有力地維護了瀾湄流域的安全穩定,遏制了跨國制毒販毒等各類犯罪活動。在由中方承辦的2017年7-9月“平安航道”掃毒工作中,參戰各國共破獲毒品案件10244起,抓獲犯罪嫌疑人15397人,繳獲各類毒品8.4噸,冰毒片劑8854萬余片。其間,中國公安機關充分利用瀾湄執法中心信息共享機制,與越、老、緬、泰等鄰國軍警部門在禁毒信息、案件偵查等方面開展務實合作,共開展聯合執法23次,破獲百千克以上毒品案件2起。其次,在瀾湄合作框架下,各國執法合作內容不斷拓展,中方與各國開展執法能力培訓,為各國提供先進的安保理念、警務裝備,提高了各國軍警部門維護本國治安秩序的能力。

瀾湄執法合作中心的成立和正式運營是我國推動該區域國際執法安全合作發展的開創性舉措,不僅是我國倡導的安全促發展理念的實際成果,是對我國提出的《全球安全倡議》的具體踐行,也是建設中國特色執法安全合作體系的西南戰略支點。中心的誕生曲折復雜,來之不易,必須精心呵護和培育。我國公安機關,尤其是西南邊境省份的公安機關應充分思考利用這一重要合作平臺的途徑和方式,在中心目前運作的多國聯合巡邏、平安航道掃毒、協調打擊流域跨國犯罪等現有合作內容的基礎上不斷充實拓展,依托其政府間合作的高層引領優勢和國際組織的中立性特點,服務于我公安機關的國際合作需求,為區域各國發展提供安全保障。[12]

三、瀾湄執法中心的定位與戰略思考

習近平總書記曾經說過,傳統文化是我們獨特的戰略資源。[13]借助中國傳統文化中“道、法、術、器、勢”的思維,可以去思考在新時代周邊外交方針指引下瀾湄執法中心運作的戰略定位。

“道”作為價值觀層面的理念,將對中心的發展起到旗幟和引領作用。中國提出的親誠惠容理念、義利兼顧思想、共商共建共贏全球治理原則以及人類命運共同體愿景既有崇高的道義價值和深邃的長遠考慮,也有具體的實踐指導意義。命運共同體核心理念為強調各成員國因共同面臨的挑戰、相互之間的理解和緊密感情聯系而形成緊密合作關系。命運共同體的關鍵競爭優勢在于成員國對整體認同的程度,以及在此基礎上培養的強烈歸屬感。同時,在以往合作實踐中培育形成的同舟共濟、守望相助、包容并蓄、平等互利的“湄公河精神”也應成為共同的價值觀。[14]

“法”關注實現價值觀的最根本的戰略、方法、指導方針和思路。中心應借鑒其他國際組織成功運行的經驗,逐步完善法律基礎,將以往合作的成功做法與經驗以法律形式固定,從制度層面上設計中心運作的基礎框架和運行原則,并且將統籌協調、交流融合作為加強合作的基本要求。

“術”是指具體的戰術、技術、手段和策略等。如今,瀾湄區域的執法安全合作已從單一的聯合巡邏發展到聯合掃毒、聯合搜救等多元化合作模式,從傳統安全領域合作拓展到非法出入境、網絡犯罪等非傳統安全合作領域。[15]未來應當進一步豐富瀾湄安全合作內涵,將執法合作從水上延伸到陸地,探索建立以“安全促發展”為主題的多邊論壇,積極打造“平安瀾湄”安全走廊,在具體聯合行動中增強信任,為推動構建瀾湄安全命運共同體,促進區域穩定發展作出更大貢獻。

“器”指工具,其作用是提高效率,把復雜問題簡單化。目前,各成員國一致認為,攜手推動瀾湄執法中心不斷發展,將對整個流域的和平與繁榮發揮重要的穩定作用。各成員國都表示要在政策、人才和資金等方面給予瀾湄執法中心更多的支持,共同努力使瀾湄執法中心成為地區發展的“穩定器”。從“工具”層面考察,瀾湄合作執法中心的主要任務是整合和交流情報信息、實施專項整治聯合行動,提升各方執法能力,并與各成員國執法機構實現多途徑溝通,協助各國執法機構更有效地履行職責,提升執法水平和質量。[14]

“勢”指時空運動趨勢。瀾湄執法中心的建立在流域執法安全合作領域具有里程碑式意義,隨著執法中心的發展,已成為各國政府應對地區安全隱患和風險挑戰的首選。安全促發展,發展保安全的共識逐漸得到認同和深化。面對本地區經濟社會發展的需要以及安全形勢的要求,瀾湄執法中心致力于統籌協調本地區預防、打擊跨國違法犯罪,共同參與全球安全治理是大勢所趨。

四、瀾湄執法中心的發展與設想未來

合則共贏,合則共榮。構建新型國際關系、維護地區共同安全,合作共贏始終是應當推崇的相處之道。事實證明,基于湄公河特殊的地理位置,沿岸各國只有秉持合作理念,協力同心、患難與共,才能真正實現流域的安全穩定,實現共贏共榮。[16]

(一)近年來中國周邊外交的成果和經驗是中心未來發展的良好基礎

近年來,中國周邊外交取得了多方面的顯性成果,也有真正價值需要經過時間積淀的隱性成果。中國周邊外交取得的成果和經驗主要體現在以下幾個方面:

第一,主動作為,掌握戰略主動性。周邊外交積極進取,改變了“美國出牌、中國應對”的應激反應式態勢,加強了統籌規劃,有力地維護了我國安全與發展利益。

第二,發揮綜合作用,豐富周邊外交手段。中國安全領域外交成果顯著,應對安全威脅的能力明顯增強。經濟手段在周邊外交中的基礎性作用突出,與周邊國家的經濟合作不斷深入,合作局面得到鞏固,較好地維護了競爭與合作關系的平衡。

第三,推動周邊命運共同體建設。中國在地區合作理念方面的突破體現在中國創新地提出了周邊命運共同體的構想,并積極推動其實踐。周邊命運共同體概念有助于建立一種基于共同利益和精神價值的緊密聯系,超越單純的經濟合作關系,進一步推動中國與周邊國家之間的合作與交流,促進人文交流和民心相通,共同維護地區的和平穩定。[17]

(二)周邊外交未來優化方向為瀾湄執法中心路徑規劃

第一,發揮經濟手段推動秩序轉型的積極作用,提升中國影響力。通過充分發揮經濟手段和中國獨特的區域優勢,提升雙方間的政治關系和互信,塑造健康有序的地區格局和秩序。

第二,提升在周邊安全事務中的引導力、影響力、塑造力。保持與周邊國家在安全領域的均衡預期,遏制熱點問題升級。在此基礎上,加強安全領域合作,穩固總體安全環境。積極推進實質性的安全合作,改善經濟合作的安全基礎,對周邊潛在熱點問題進行有效管控,引導地區安全問題的解決方向,推動相應議題的落地實施,配合我國安全戰略。

第三,強化共同體意識,構建更緊密的機制合作。命運共同體是一種具有高度政治共識和穩定合作預期、能夠經受一定程度壓力考驗的關系。命運共同體既是提升中國與周邊國家合作的手段,也是本地區長期和平、穩定與繁榮的重要目標。命運共同體建設是中國周邊外交的一項長期設計,但它真正要取得成效,還要靠逐步落實來體現,還需要有安全領域的實質性合作、地區主義理念的推進等作為支持。

(三)大膽進取,引領區域執法安全合作發展方向應成為中心發展的目標

湄公河流域的國際局勢復雜多變,我國在這一地區開展國際合作特別是安全合作的努力也遭遇重重阻力,但該地區是我國周邊外交大格局中通過國際執法合作爭取主導權的適宜突破口。湄公河流域國家國情各異且彼此間關系復雜,大國博弈激烈,但除我國外,印度是毗鄰該地區的唯一大國,且受地緣影響,印度對該地區施加的影響力有限,我國則享有絕對的綜合國力和地緣優勢,對向該地區輻射影響力具有堅實基礎。緬北局勢的不穩定,“金三角”國際熱點地區的存在,周邊國家對毗鄰我國邊境地區管控力度的低下,毒品制販等跨境犯罪活動的猖獗,一方面嚴重威脅當地社會穩定,另一方面也為周邊國家開展國際執法合作提供了共同關心的切入點。近年來,我國通過推動與周邊國家的雙邊合作機制及聯合巡邏執法等多邊機制的建設,以及瀾湄執法中心平臺的搭建,由中國主導的國際執法安全合作在該地區已具備了基礎性框架,并不斷充實內容,發展前景廣闊。

考慮到該地區的地緣形勢和我國在國際執法安全合作中的需求和地位,可以適當借鑒美國在加勒比海地區的經驗,美國不僅在該地區國際執法合作中享有主導地位,使之成為捍衛美國國家利益和擴大國際影響力,拓展打擊犯罪前沿陣地的工具,而且將之作為美國執法機構開展國際合作的練兵場,鍛煉了一線隊伍,培養了精英人才。我國應摒棄美國在國際合作中追求霸權地位的作法,但也應充分利用有利的地緣形勢和共同的合作需求,大膽進取,深度經略,不斷開拓該地區國際執法合作的新領域和新途徑,在共贏中實現我國國家利益的最大化。另外,一些區域警務合作組織如歐洲警察署(EUROPOL)、海灣合作委員會警察組織(GCCPOL)充分發揮地緣相通、文緣相近、價值理念趨同等優勢,在推進地區執法安全合作中發揮了更加靈活的協調融合作用,其運作經驗也值得借鑒。

(四)開放包容,廣結良緣應成為中心發展應遵循的原則

地區安全問題一直是世界共同面臨的挑戰,中國作為亞洲地區的大國,應在提供安全公共產品,改善地區的安全環境方面承擔著更大的責任和義務。我國應以更積極的心態參與地區安全事務,推動建立和完善安全合作機制,加強與周邊國家的溝通和合作,踐行共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀,推動建設一個和諧、穩定、繁榮的亞洲地區。

瀾湄執法中心產生于各國執法實踐的需求,帶有天然的區域合作基因,也是以往成功經驗的一種固化。中心致力于為本地區各成員國執法部門提供優質、高效的服務,共同應對地區安全形勢的變化和風險挑戰,為瀾湄國家各領域合作、發展提供安全保障。中國追求主導地位是負責任大國的應盡責任,并不帶有偏心和私利,絕不是追求所謂霸權。同時,瀾湄執法中心也不是在經營“自己的小花園”,發展自己的“小圈子”,應該有更加開放包容的心胸接納本地區甚至超越本地區的各方合作者,歡迎聯合國、東盟等國際組織參與到中心的建設與發展中。瀾湄執法中心的發展應成為構建人類命運共同體宏大交響樂中的一個篇章。

五、結語

中國理應在地區秩序建設中發揮更積極的作用,中國未來周邊外交將繼續緩解在周邊地區的戰略壓力,提升國家軟實力和國際形象。在維護地區穩定與安全問題上,沒有國家可以獨善其身,湄公河流域執法安全合作模式的成功經驗,印證了合作就是資源,合作就是戰斗力的真理。但理念轉化為行動,規劃付諸于落實,要靠一次次的成功合作來印證。瀾湄執法中心的發展既要登高望遠,更需腳踏實地,如果說瀾湄中心是一個有效的平臺和工具,則同樣適用“用進廢退”原理,只有不斷發揮其獨特作用,豐富湄公河流域執法安全合作內涵,才能對實現我國周邊外交方針作出更大貢獻。