中小學校黨組織領導的校長負責制的三重邏輯

劉德增 王智超 常青

*該文為國家社科基金高校思政課研究專項“深化大中小學思政課一體化建設機制創新的理論與實踐研究”（21VSZ116）的階段性成果

中小學校黨組織領導的校長負責制是中國式現代化背景下提升學校治理體系和治理能力現代化的客觀要求。此體制在歷史邏輯上圍繞“決策權”與“執行權”的配置問題，總結反思了中華人民共和國成立以來出現的“一元制”“二元制”“多元制”等不同樣態，在理論邏輯上順應了黨加強教育領導權的歷史趨勢，解決了中國式現代化治理的關鍵問題，是對校長負責制的進一步完善。在實踐邏輯上，須順應中小學領域辦學自主權不斷提高的情況，加強中小學校思想認識、機制運行、規律總結的實踐探索。

中小學；黨的領導；校長負責制；內部治理體系；學校管理

劉德增，王智超，常青.中小學校黨組織領導的校長負責制的三重邏輯[J].教學與管理，2024（07）：11-15.

推進中小學校內部治理體系現代化已成為牽引中小學校領導體制變遷的內生動力。2022年1月，中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，這是中華人民共和國成立以來首次以黨中央文件形式規定在中小學校逐步實施黨組織領導的校長負責制。在中小學校內部領導體制演進過程中，隨著對相關主體“角色定位”和“權力邊界”認識的逐漸深入，治理方式由“粗放”走向“精細”，治理手段由“一元”走向“多元”，治理理念由“人治”走向“法治”，具有中國特色的中小學校內部治理體系已初步形成。作為這一體系的核心制度，中小學校黨組織領導的校長負責制有其內在的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，正確理解這三重邏輯有助于深入理解黨組織領導的校長負責制的本質內涵和現實要求，有助于更好地推進這一制度落深落實。

一、歷史邏輯

中華人民共和國成立以來，中小學校內部領導體制一直處于不斷發展變化之中，其客觀上反映了中小學校管理的復雜性，也是我國中小學校內部治理模式不斷探索，逐漸完善的過程。在黨組織領導的校長負責制出臺之前的很長一段歷史時期內，中小學校內部領導體制圍繞“決策權”和“執行權”配置方式，呈現了三種不同的樣態，每種樣態都因其時代背景不同、面對的矛盾問題不同而呈現不同特點。

1.中小學校內部領導體制的歷史演進

中小學校內部領導體制的歷史演進趨勢是由“一元”趨向“二元”，由“二元”走向“多元”，其核心問題是“決策權”和“執行權”配置方式問題，其價值指向是實現“決策權”和“執行權”的有機統一，而黨組織領導的校長負責制是在中小學校內部領導體制“多元制”基礎之上的進一步發展。

（1）一元制：決策權與執行權的絕對統一

“一元制”即“一元化領導”，是時代的產物、政治的產物?！耙辉啤毕碌臎Q策組織“大權獨攬”，以校務委員會、校長、學校黨組織為代表的決策機構掌握絕對的權力，其他群體都是此體制下的具體落實者，沒有決策的參與權，也沒有執行的自由度。

中華人民共和國成立初期，各地普遍處于軍事管制之下，為從敵對勢力手中奪回教育領導權，學校內部由政治上進步的教職員工和學生組成校務委員會，成為決策機構。值得一提的是，此時期只有“初等學?！?，沒有“中、小學?！钡姆Q謂，直到1951年中央人民政府政務院頒布《關于改革學制的決定》[1] ，我國“中、小學?！钡姆Q謂才正式出現，但此時基礎教育領域的學制建設還不健全。1952年，為進一步落實1951年國家關于改革學制的決定，教育部出臺了《中學暫行規程（草案）》《小學暫行規程（草案）》[2] ，文件首次提出中小學校要施行“校長責任制”，校長擔任校務會議主席，其職責是“領導全校工作”。校長責任制明確了責任人，解決了之前無人負責的問題，但由于缺乏監督，出現了校長個人專斷、官僚主義等弊端。1958年，中共中央、國務院出臺《關于教育工作的指示》[3] ，文件明確了學校黨委的領導權“一切教育行政機關和一切學校，應該受黨委的領導”，另外要從“教育方針”“課程設置”“組織建設”等多方面加強黨的領導，并且指出之前的教育工作在一定程度上出現了忽視政治、忽視黨的領導的錯誤，認為以“校長責任制”為代表的“一元制”存在容易脫離黨委領導的問題，“所以是不妥當的”。黨支部領導下的校長負責制在一定程度上解決了之前校長個人專斷的問題，但也出現了黨支部的“一元化”領導、“以黨代政”等問題。

（2）二元制：決策權與執行權的歸屬分離

“二元制”是對“一元制”暴露出問題的制度修正，二者的本質不同點在于，將學校的決策權與執行權進行了歸屬分離，是一種“二元”權力制衡的體制。

1963年，中共中央印發《中學暫行工作條例（草案）》《小學暫行工作條例（草案）》[4] ，文件再一次明確了校長行政負責人的定位，主要職責包括落實中央方針、教育教學、人事、校舍、設備、經費管理等。同時規定黨的領導是辦好學校的根本保證，學校黨支部對學校行政工作的責任在于“保證和監督”。黨委的主要職責包括落實上級黨委決議、思政、黨建、群團等。這一體制解決了當時以黨代政的問題，黨政職責較為分明，保證了教學秩序，但這一體制實際上將學校領導權上移，導致出現上級擴權干涉、基層學校缺乏活力等問題。1978年，教育部出臺《全日制中學暫行工作條例（試行草案）》《全日制小學暫行工作條例（試行草案）》[5]，要求建立“黨支部領導下的校長分工負責制，學校的一切重大問題必須經過黨支部討論決定”“校長是學校行政負責人，要貫徹執行黨的教育方針”“黨支部統一領導學校各方面的工作”，還規定學校領導干部要“熟悉業務、成為內行”，學?！氨仨氁越虒W為主”。黨支部領導下的校長分工負責制重建了被破壞的學校領導體制，使學校工作迅速走上正軌。但在時代的發展中，黨政權責邊界不清、決策效率低等問題開始逐漸凸顯。

（3）“多元制”：決策權與執行權的有機統一

“多元制”彌合了決策權與執行權分離帶來的矛盾，強調從制度的角度、整體的角度、有機的角度整合“決策權”與“執行權”，并輔以教代會、學代會、家長委員會等組織為代表的“監督權”，強調學校內部管理的多元參與、多方共治。

“多元制”的出現有著深刻的時代背景和客觀因素。黨的十一屆三中全會后，黨和國家對包括教育領域在內的各行各業中“以黨代政”“黨政不分”的問題進行了系統糾正。一是政策推動的需要。1980年，鄧小平在題為《貫徹調整方針，保證安定團結》的講話中指出：“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾工作?！盵6] 鄧小平明確批判了黨政不分的行為，強調黨的工作重心是抓關鍵、抓主要矛盾，而不是具體的行政事務。二是經濟發展的需要。20世紀80年代，隨著改革開放不斷深入，國家經濟發展對人才的需要極度迫切。1985年，黨的十二屆三中全會通過《關于經濟體制改革的決定》[7]，指出“今后事情成敗的一個重要關鍵在于人才，而要解決人才問題，就必須使教育在經濟發展的基礎上有一個大的發展”。為落實好經濟體制的改革，政府通過“分級辦學，分級管理”的方式，推行分權化改革。通過政策的推動，國家擴大了“以縣為主”的教育辦學自主權，全國各地的中小學校大量發展起來。三是理論反思的需要。學術界對20世紀80年代前學校內部普遍存在的以黨代政和黨政不分等突出問題進行了系統分析，對學校領導體制改革方向進行了深入思考。華中師范大學的肖宗六于1980年4月2日在《人民日報》上發表了《中小學領導體制應當改革，應實行校長負責制》一文，首次從理論層面上提出校長負責制。之后學界相繼提出“四要素說”“三駕馬車說” 等理論詮釋。

校長負責制的出臺是“多元制”發展的時代表現。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》[8] ，以此為標志，我國正式提出在中小學校實行校長負責制。1993年2月，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，文件明確了校長負責制的實施范圍與相關主體的職責權限。2004年3月，國務院印發《2003—2007年教育振興行動計劃》，要求“中小學要實行校長負責、黨組織發揮政治核心作用、教代會參與管理與監督的制度”[9] 。這一規定是對校長負責制內涵的進一步闡釋，校長、黨組織和教代會都是制度的關聯者，三者在管理、政治、監督三個層面發揮作用。2006年6月，全國人大常委會通過《中華人民共和國義務教育法》，規定“學校實行校長負責制”[10] 。這是在義務教育階段實行校長負責制首次由指導意見轉為法律文件，從而使此制度得以立法執行。2010年7月，國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》，要求“完善普通中小學和中等職業學校校長負責制”[11] 。具體完善方式主要是擴大了學校管理參與者覆蓋面和管理體制的多樣化形式，這包括建立家長委員會，鼓勵社區以及企業的參與學校管理，建立校務會議、教職工代表大會等管理形式。2018年12月，全國人大常委會修正《中華人民共和國義務教育法》，再次明確“實行校長負責制” [12] 。

校長負責制的長期穩定運行，極大地推動了教育教學發展和整個基礎教育事業的進步，完成了教育普及化的歷史任務，發揮了重要的歷史作用。但隨著時代發展，校長負責制在實際運行過程中也出現了一些問題。一是黨組織弱化。黨對學校工作的全面領導沒有得到深入貫徹落實，政治功能發揮不明顯，黨的組織體系建設不夠健全，黨員培訓、教育以及黨組織活動缺少完備的制度規范和標準程序，思想政治教育工作不夠深入，與日常工作結合不夠緊密，并未真正做到入腦入心。二是校長權力泛化。一些中小學校長對校長負責制的認識站位不高，制度意識不強，對概念主體理解有偏差，表現為以校長負責代替校長負責制，在校長負責制實施過程中主觀地將“制度管理”變成了“個人管理”。三是制度意識淡化。部分地區忽視校長負責制中強調的制度因素，民主集中制逐漸淡化，決策流程不規范，事前溝通醞釀不充分。這些問題的存在客觀上背離了校長負責制的初衷，弱化了學校內部治理效能。

為有效解決這些問題，2022年1月，中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，規定在中小學校逐步實施黨組織領導的校長負責制[13] ，這既是對以校長負責制為代表的“多元制”的進一步發展，也是對中小學內部領導體制歷史演進的規律總結和最新實踐。

2.中小學校內部領導體制歷史演進的基本特征

回顧歷史演進過程，中小學內部領導體制的歷史演進體現了三個基本特征。一是堅持黨的領導貫穿始終。堅持黨的領導既是歷史的經驗，也是現實的要求。新中國成立以來，黨始終把教育的領導權掌握在自己手中。黨的二十大報告指出“育人的根本在于立德”，而不是“求知”，這里的“立德”指的是在黨的領導下，以馬克思主義哲學為理論基礎，貫徹執行黨的各項教育政策，樹立社會主義文化意識形態，弘揚社會主義核心價值觀。在這個意義上，堅持黨的領導是保證社會主義辦學方向的應有之義。二是學校內部領導體制變革與時代發展同步。任何制度都存在一定慣性，這是改革面臨的困難和阻力所在。不同的時代背景產生不同的時代使命，不同的時代使命產生不同的社會需要。為適應不同時期社會發展的需要，中小學內部領導體制也必然要做出相應改變。三是學校內部領導體制變革要堅持方向性和質量性的有機融合。依前文所述，在中小學校內部，“黨組織領導”與“校長負責”這兩個核心權力對象圍繞“決策權”與“執行權”的配置問題，始終在尋找一種有效結合的方式。在結合效率不高時，就面臨不同的問題。過于強調校長負責，實行“一長制”，容易造成校長權力過大，黨組織虛化弱化；過于強調黨組織的領導，乃至包攬一切，就會導致黨政不分、以黨代政的問題[14] ；意識到權力分配與制衡的問題，但權責邊界設置不清，就會導致相互扯皮、效率低下的問題。這些問題的存在，都不是制度設計的預期，其價值預期是既要確保辦學方向的正確性，也要確保教育教學的質量性。

二、理論邏輯

在中小學校實行黨組織領導的校長負責制順應了時代要求，回應了校長負責制發展過程中面臨的理論和現實問題，是對校長負責制的進一步完善，是中小學校內部領導體制在新時代的進一步發展，具有豐富的理論內涵和現實關切。

1.黨組織領導的校長負責制順應了時代趨勢

黨的十八大以來，黨的建設全面加強，并取得了顯著成就，其中標志性舉措之一就是“全面加強黨的領導”。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！秉h的二十大報告進一步指出：“我們全面加強黨的領導，明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導?！睂W校內部治理結構變革始終與時代發展同步，其歷次調整都是在尋找一個適合我國國情的中小學內部治理結構。在新時代教育強國的建設目標導向下，內在要求基礎教育領域必須高質量發展，首先就要堅持鮮明的方向性，這個方向性，從根本上來說，在于教育的政治性，即必須堅持馬克思主義理論體系，必須全面貫徹黨的教育方針政策，確保教育的社會主義建設方向?；仡欉^往，加強黨對教育工作的領導權是中國共產黨推進自己目標任務實現始終牢牢抓住的工作主線，是學校內部治理結構優化完善的方向性保證，是中國特色、中國方案的“靈魂”。黨對基礎教育的領導也是一以貫之的，但在不同的歷史時期，表現的制度形式各有側重，中小學校黨組織領導的校長負責制的出臺正是新時代加強黨的領導在基礎教育領域的具體體現。

2.黨組織領導的校長負責制回應了內部治理結構優化的關鍵問題

新時代背景下，教育向縱深發展成為必然趨勢，這已經不是上位標準式的外部刺激性發展，而是低位運行式的內在活力性發展。從政府與中小學校的管理關系上看，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出要建設現代學校制度，“推進政校分開、管辦分離”；2019年中共中央? 國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》強調要落實學校辦學的自主權，支持學校自主設立內設機構；2020年教育部等八部委下發《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》指出要“明晰政府、學校權責邊界，處理好政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系”?？梢钥闯?，當前政府改革的基本趨勢就是“放權”，辦學權力不斷從上級教育主管部門向中小學校內部轉移。

從中小學校內部結構優化上看，學校內部治理結構以實現教育教學目標為核心，以制度設置為關鍵，以權力主體的多維參與為主要路徑，涉及到宏觀層面的辦學理念、中觀層面的戰略定位、微觀層面的體制機制等。當前，中小學校內部治理仍存在治理邊界不夠明晰、治理制度體系不夠健全、權力運行機制不夠順暢、相關治理主體參與學校內部治理的機制不夠完善等問題。從這一意義上來說，實現學校內部治理結構優化就是要實現系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。黨組織領導的校長負責制是一種“開放式”的制度設計，其關鍵在于各決策主體的民主參與和事前溝通機制，而非“封閉式”的單向度決策體制，通過“參與”彌合“差異”，最終決策的預設結果并不是“眾口一詞”，而是“和而不同”。

從中小學校決策機制運行上看，黨組織領導的校長負責制有助于更好地發揮民主集中制的優勢。在馬克思主義理論語境中，民主集中制不是單一維度的“民主基礎上的集中”，而必須要與“集中指導下的民主”相結合，它同時強調“正確的集中”與“組織內民主”。在校長負責制中，黨組織僅定位于政治核心，對學校行政和校長只有監督權，沒有領導權，無法充分執行民主集中制的要求，導致在決策中“失位”。黨組織領導的校長負責制的制度設計中明確了“集體決策”與“校長負責”之間是融合式的關系，而非割裂式的關系，其實踐邏輯是形成育人合力，成效最大化。黨組織“集中”的話語指向為“做決策”，校長負責的“民主”的話語指向為“干事業”，簡而言之，黨組織要為校長干事業保駕護航。在這一制度中，校長不是獨立于黨組織之外的權力主體，而是黨組織的構成部分，黨組織決策本身就包含了校長決策的意蘊，二者是一元的。

3.黨組織領導的校長負責制實質是對校長負責制的進一步完善

在黨組織領導的校長負責制的制度設計中，對集體決策科學的有效性進行了系統規定，對學校決策的科學性、民主性和合法性均做了制度層面的保證，其根本邏輯在于科學有效的集體決策優于個人決策?；鶎狱h組織負責人和校長均是學校黨組織的重要組成人員，重大議題提交會議討論前有前置條件，即“學校領導班子成員特別是黨組織書記與校長充分溝通且無重大分歧”，其制度設計旨在通過有效溝通的方式避免信息不對稱可能造成的潛在矛盾，便于決策者達成一致意見，強化決策的可執行性。集體決策強調從更多維度上進行充分的溝通交流，也使得整個決策過程更加地公開民主。黨組織領導的校長負責制的邏輯內涵本質上是方向性和質量性的有機融合。黨的領導強調做正確的事情，即方向性，履行“把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實”的領導職責。校長負責強調正確地做事情，即效益性，校長首先思考的是教育教學質量、行政管理高效運轉等效益性指標，這無可厚非，但必須要在學校黨組織的統一領導下依法依規行使職權。

三、實踐邏輯

落實黨組織領導的校長負責制既是理論問題，也是現實問題，既要在思想認識上理解其邏輯內涵，又要在實踐發展中統籌兼顧，不斷完善。

1.做好價值引領

一是要提高方向意識。我國國情決定了學校與其他社會組織不同，學校肩負著“為黨育人、為國育才”的重任，學校領導者必須要有“支部建在連上”的政治覺悟，聚焦立德樹人根本任務，堅持弘揚社會主義核心價值觀，致力培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。

二是要提高制度意識。對于一個完整的組織體系來說，其內部領導體制確定后，就必須關注體制合理化運行的問題，其關鍵一招就是做好制度建設。制度是行為的規范，也是事業發展的保障，制度建設是基礎性建設。在中小學校貫徹落實黨組織領導的校長負責制必須要完善中小學校黨政聯席會、黨委會議等重要會議的議事規則修訂工作，以制度規約行為，確保制度要求落到實處。

三是要提高發展意識。隨著時代發展，教育領域會不斷出現新的問題，也會持續更新內部治理制度，這是事物發展的內在規律。在逐步推進落實中小學校黨組織領導的校長負責制過程中，學校領導者必須提高發展意識，認真學習國家政策，實現中小學校內部治理的高質量發展。

2.深化制度建設

一是凝聚共識上，在中小學校實行黨組織領導的校長負責制是貫徹落實黨的民主集中制基本原則的制度體現，是把制度優勢轉化為集體決策治理優勢的重要途徑，也是推動教育治理現代化的制度保證，對于這一點中小學校領導班子在思想認識要高度統一、方向一致。這不僅僅包括內部決策體制中的基層黨組織負責人和校長認識一致、班子認識一致，還包括外部運行體制中的上下認識一致、溝通醞釀一致。

二是機制運行上，中小學校黨組織領導的校長負責制是符合當前我國中小學校治理現實的制度設計，黨政負責人不要局限于討論“書記和校長誰是一把手”的問題，而是要對各權力主體的職責邊界進行劃分。這就包括：充分發揮教代會、學代會、家長委員會、工會、團委等群團組織的民主參與作用。換言之，要用制度管事、用制度管人。

三是干部素質上，要有“雙過硬”的要求和導向。制度需要“人”去執行，在實際的工作中，良好的管理效果需要領導干部良好的個人素質。一方面，學校領導干部要熟悉教學、育人、行政等業務工作，另一方面，也要熟悉黨建、宣傳、德育等黨務工作。簡而言之，黨政領導干部既要懂黨務，也要懂業務；既要抓黨務，也要抓業務，做到“兩手抓、兩手硬”。

3.強化反饋評價

一是注重調查研究，目前黨組織領導的校長負責制正處于初運行階段，各個環節的具體實施還有待各方的檢驗。中小學校在落實黨組織領導的校長負責制過程中，既要做執行者，也要做研究者，既要充分理解政策，落實政策，也要做好調查研究和理論總結。在這個過程中，要注意原始數據、管理人員、師生意見的收集和分析，用“講證據”的方式，為政策制定的科學決策、有效決策提供現實依據。

二是注重有效實施，政策研究不是精確的科學實驗，即不能簡化為按部就班的標準程序，政策研究的目的在于政策的有效實施，獲得廣大政策執行者的支持。在黨組織領導的校長負責制開展階段，廣大參與者要積極主動地為新制度的有效開展總結經驗，讓制度的系統開展獲得自發的支持。

三是注重客觀事實，對黨組織領導的校長負責制規律總結不應是為了迎合某個群體的利益，而是用客觀公正的思維，獲得負責任的結論。這就要求在收集數據、分析數據、使用數據時要本著實事求是的科學態度，不能只選擇支持自身觀點的證據，也不能夾帶研究者自身的情感取向。

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