如何發展公平且有質量的教育
——基于芬蘭學習權方案的分析與啟示

張入川,方 磊,阮曉磊

(四川幼兒師范高等?？茖W校,四川 綿陽 621709)

提高教育質量,需大力促進教育公平。教育公平的觀念源遠流長,追求教育公平是人類社會最為樸素的愿望,教育公平是社會公平的重要內容,也是推動社會公平的重要動力。公平與質量是教育改革和發展的永恒主題,公平與質量必須并重而行。芬蘭的“教育奇跡”享譽世界,離不開成功的教育改革、公眾對教育重要性的充分認識以及因地制宜的教育政策。但2019年的調查顯示,芬蘭人認為教育是該國面臨的第三大問題(17%的人選擇),僅次于衛生和社會保障(48%的人選擇)以及環境和能源問題(35%的人選擇)[1]。

根據芬蘭對社會權利的承諾,芬蘭教育與文化部(簡稱OKM)在2020-2022年實施學習權(RTL)方案。芬蘭的學習權方案尋求通過提高幼兒教育和保育(Early Childhood Education and Care,簡稱ECEC)以及中小學教育的質量來確保兒童教育的公平起點,堅持“距離兒童最近的學校就是最好的學?！钡脑瓌t,旨在解決諸多教育瓶頸問題,為兒童提供就近且高質量的教育服務[2]。

一、教育現實困境

自2000年首次參加國際學生評估項目(Programme for International Student Assessment,簡稱PISA)以來,芬蘭在國際學生能力評估方面的一貫優異表現引起了全世界的關注。在2018年的PISA測試中,芬蘭與加拿大、愛沙尼亞和愛爾蘭一起成為世界經濟與合作組織(Organization for Economic Cooperation and Development,簡稱OECD)中閱讀成績最好的四國之一。然而,更深入的分析表明,自2006年PISA以來,芬蘭在所有三個科目上的分數一直在下降。由于在測試成績中,表現優異的學生人數占比保持穩定,表現弱勢的學生人數比例在增加,表明芬蘭PISA測試分數整體下降這一趨勢是由在各科目表現較差的學生數量增加所導致[3]。芬蘭取得的可觀教育成就正面臨風險,芬蘭教育體系中衡量質量和公平的許多指數近年來一直在降低,移民背景、資金體系、社會經濟地位、教師資源、津貼制度等正影響著學生成績,新冠病毒大流行將現實困境問題進一步放大,學校教育中斷和經濟沖擊對學生成績和福祉產生了深遠的負面影響。

(一)移民狀況導致兒童發展差距明顯 芬蘭近年來人口結構發生了明顯的變化,移民的快速增長導致芬蘭的外來出生人口從1990年的1%增長到2020年的7.3%。移民人口的增加,以及移民集中在特定地區的現狀給芬蘭的教育體系帶來了巨大的壓力,面臨前所未有的挑戰。芬蘭的幼兒教育和保育(簡稱ECEC)參與率特別是3歲以下兒童的ECEC參與率較低,而來自有移民背景兒童的ECEC參與率遠低于來自非移民背景的兒童。有證據表明,低收入或移民背景家庭中的許多父母選擇在家利用政府提供的家庭保育津貼照顧他們的孩子,而不是將孩子送往ECEC中心或學校[4]。根據2018年PISA項目,5.8%的芬蘭學生有移民背景,較2009年的數據增長了3.2個百分點,而有移民背景的學生在PISA中的表現越來越落后于非移民背景的學生。在2009年的PISA測試中,芬蘭因移民背景導致的學生閱讀成績差距為61分,而經合組織國家的平均差距為87分,有移民背景的學生在2018年的PISA閱讀評估中的平均得分比沒有移民背景的學生低74分。2009年與2018年的PISA相比,移民背景的學生在閱讀評估中的平均得分差距擴大了,大約45%有移民背景的學生在芬蘭的PISA2018社會經濟地位指數中處于倒數1/4,而OECD平均38%有移民背景的學生在PISA2018社會經濟地位指數中處于倒數1/4,芬蘭高于OECD平均水平。此外,研究結果顯示,在考慮了學生和學校的社會經濟狀況后,芬蘭的移民學生在閱讀成績低于2級的可能性是非移民學生的兩倍多[5],來自移民家庭的學生越來越落后于來自本土家庭的同齡人。隔離指數表明,具有移民背景的學生就讀同時招收移民和非移民學生學校的可能性更高(0表示不隔離,1表示完全隔離),芬蘭移民學生的隔離指數為0.49,OECD的平均值為0.45,芬蘭移民學生的隔離指數高于OECD平均值,表明芬蘭學校的隔離現象不容樂觀。

(二)資金分配失衡導致教育資金利用率不足 在芬蘭,教育資助的責任由中央政府和地方政府共同承擔。中央政府的資金一部分由財政部管理,另一部分由教育與文化部管理。中央政府的資金通過整體贈款、專項贈款和特別贈款等方式分配給不同的城市。芬蘭基礎教育經費使用由地方當局負責分配,地方當局可自由決定如何在其他公共部門(如衛生部門等)和教育部門之間分配資金,分配的資金包括中央政府向市政當局的轉移資金,也包括地方當局自主籌集的資金。

芬蘭目前的融資體系,很大程度依賴市政當局的自我融資。對于中央政府的分配資金,各市政當局需要投入時間、技能和人力來進行申請,而這是許多地區尤其是偏遠地區所缺乏的,其不具備申請資金的技能和人力。同時,即使有地區有能力申請資金和項目,但這也是一項費時的工作,會占用其他行政任務時間,很多偏遠地區也沒有支持申請的條件。此外,申請過程有時與學年周期不一致,市政當局、學?？赡茉趯W年開始后才能獲得資金,這會影響資金的穩定性以及市政當局與學校的提前規劃能力。資金分配機制復雜而分層,導致資金申請效率低下,區域、市政當局和學校之間的差距很大。有的市政當局報告稱,難以支付基礎教育階段的成本,特別是在2011年至2015年的中央預算削減之后,不得不加大自籌資金,以保持學校與原來相同的教育質量。正如芬蘭教育政策報告中所提到的,芬蘭的目標是為教育提供者獲取更穩定的資金,并將增加長期資金作為未來教育投入的關鍵,增加資助的可預見性,提高資金體系的公平性顯得尤為迫切[6]。

(三)社會經濟不平衡導致劣勢兒童教育落后 在2009-2018年間,芬蘭社會經濟劣勢學生的閱讀成績下降了21分,而優勢學生僅下降了3分,劣勢學生成績的下降幅度應引起重視,這給教育系統對劣勢學生的支持策略帶來了挑戰[7]。芬蘭來自移民或低社會經濟地位家庭的兒童,參與基礎教育的可能性比非移民或高社會經濟背景的兒童更低。與在其他一些歐洲國家所觀察到的情況類似,芬蘭也伴隨著財富日益集中在特定領域,以及特定地區的社會經濟不平等現象。兒童的學習與發展水平因社會經濟差距導致的不平衡現象不僅存在于農村和城市之間,城市內部的鴻溝也在擴大。在芬蘭,兒童通常在當局指定的學校就近入學,學生通常住在離學校5公里半徑的范圍內。由于日益嚴重的城市隔閡現象,來自低社會經濟地位或有移民背景家庭的學生很可能集中在同一所學校,偏遠地區尤其受到缺乏教育保障的影響。低社會經濟地位的學生群體在接受教育的過程中面臨著相當大的挑戰,這部分學生更有可能留級,輟學的高發生率往往也集中在這類兒童群體。

(四)教師隊伍不穩定導致教師資源短缺 芬蘭的學習權利方案認為,教師是提高教學質量的核心。高質量的教師隊伍和教師教育體系是影響芬蘭教育質量的決定性因素,如果不采取措施努力吸引和留住教師,就無法為提高教學質量提供保障。在芬蘭,成為一名教師被普遍認為獲得了一份有吸引力的職業,完善的社會保障制度以及對該職業的普遍尊重和認可度有助于降低教師的流出率。據調查,約90%受過培訓的教育員工愿意在整個職業生涯中都在該行業從事工作[8]。然而,新出現的證據表明,近年來初始教師教育項目的申請人數一直在下降,社會經濟不發達地區的教育環境更難以招募和留住合格的工作人員[9]。2020年1月24日,芬蘭教育工會稱,教師的工作不會因為下課而停止,教學需要與學生、家長進行持續互動,教師的心理風險在這一職業中普遍存在。教師的工作需要持續的、強烈的智力、情感和心理的投入,這會造成持續的職業倦怠感,心理風險還可能對教師的健康和福祉造成嚴重和持久的后果?；诠ぷ鞅憩F的薪酬等制度,進一步令教師承受壓力。在芬蘭,針對教師的口頭、肢體和網絡暴力等騷擾事件近年來有所增加,這可能使教師面臨所謂的“第三方暴力”的風險,這導致教師行業對新聘人員的吸引力下降,包括芬蘭在內的整個歐洲的教育系統都面臨著教師短缺的問題,這對教育行業的未來是一個危險信號。

(五)教育津貼制度不合理弱化受教育權 芬蘭政府會提供補貼幫助兒童參加教育,這是在向所有不滿17歲兒童的家庭提供普遍的兒童福利的基礎上額外的資金補助,低收入家庭會獲得額外津貼補充,殘疾兒童和慢性病兒童的家庭也能得到特殊的兒童照顧補貼。在家照顧三歲以下兒童的父母可獲得家庭照料津貼,這是一種固定的津貼,父母有資格根據他們的家庭規模和收入獲得不同數額的津貼。此外,大約五分之一的城市會提供額外的津貼補充,但令人擔憂的是,某些市政當局對這些福利附加了額外要求。例如,在提供津貼補充的城市,有多個學齡以下孩子的父母通常被要求在家里照顧所有的孩子,以便獲得城市津貼補充。盡管近年來家庭看護的占比一直在下降,但很多母親仍然選擇依靠家庭看護津貼在家照顧孩子。70%的三歲以下兒童在家中接受照料,所以芬蘭三歲以下的兒童ECEC參與率較低,低收入或移民家庭更有可能選擇在家照料孩子。研究發現,兒童越早接受高質量的教育,參與ECEC的時間越長,他們的收獲就越多,尤其是在認知技能發展方面,同時這些進步在弱勢兒童中表現得最為明顯[10]。令人擔憂的是,低收入或移民家庭卻更不愿意參加ECEC,而是選擇在家照顧孩子,使得來自這兩類家庭的兒童失去了從高質量的ECEC中受益的機會。

二、改革策略

為確保學習權方案穩步推進,芬蘭政府在2020-2022年向幼兒教育撥款1.25億歐元,向中小學教育撥款1.8億歐元,并制定一系列政策,以確保每個兒童都有接受高質量教育的權利。學習權方案由兩個不同的項目組成:一是ECEC質量與平等發展項目,旨在創造平等的學習條件,為初學兒童提供更大的靈活性,并提高ECEC的質量;二是所有中小學學校教育質量和平等發展項目,旨在促進中小學教育的教育公平,為兒童提供更好的支持,并提高教育質量。

(一)借鑒各國經驗,解決教師資源短缺問題 OECD及其伙伴國為激勵教師在弱勢地區和環境中工作,已經采取了各種措施。澳大利亞在2020年推行高成就教師項目,在三年內計劃招募440名具有學校所需知識、技能和經驗的優秀大學畢業生,安排他們在師資短缺的澳大利亞中小學擔任教師職位。法國在國家層面設立了優先教育區,為弱勢學校提供特殊資源,主要目標是減少社會經濟背景不利的學生與其他學生在學業成績上的差距。西班牙的“學分制”允許教師利用在弱勢學校工作所得的“分數”獲得晉升、加薪和調任。美國向低收入背景學生占比高的學校的教師提供財政和非財政雙重獎勵。澳大利亞正在試行一項舉措,通過提供替代途徑,嘗試讓高學歷者平替進入教師行業。

芬蘭通過借鑒世界各國經驗,解決國內教師資源短缺的問題。針對芬蘭參加教師考試的人數一直在下降的嚴峻形勢,芬蘭學習權方案要求確保教師的工資與其資格、角色和職責匹配,工會通過與市政當局的代表接觸,討論提高教師工資的必要性,并縮小ECEC教師與中小學教師的差距,以及提高偏遠地區教師工資待遇,縮小區域間工資差距,以確保教師職業特別是偏遠地區教師就業選擇總體上具備吸引力。促進教師到貧困地區工作的激勵計劃,實行更為顯著的薪酬激勵制度,政府除與利益攸關方一起實施提高工資計劃之外,還推出一攬子財政方案,以吸引教師到該國最脆弱的地區工作。

(二)審視現有津貼制度,鼓勵更多兒童參與ECEC 作為當前改革的重要內容,芬蘭政府正在重新審視津貼制度,以達成更高水平的資金利用效率。OECD對芬蘭的經濟調查發現,家庭護理津貼間接鼓勵了家庭不讓孩子在ECEC上學,也阻礙了有孩子的父母去工作。因此,調查強烈建議芬蘭減少家庭護理津貼。減少家庭護理津貼不僅會提高母親的勞動參與率,還會縮小性別工資差距。然而,這可能在短期內對公共財政產生不利影響,因為與ECEC服務相關支出的增加和為重返勞動力大軍的母親提供的失業福利,將超過家庭護理津貼的開支。此外,由于家庭照料津貼的大幅減少,一些接近貧困門檻的家庭可能會跌至貧困線以下。

為了解決這個問題,OECD基于對芬蘭的經濟調查,建議芬蘭應該用替代轉移的形式來補償家庭護理為條件的收入損失,家庭照料津貼不應限制兒童參與ECEC的權利。首先,芬蘭執行讓兒童獲得ECEC的權利,以及讓ECEC制度更符合父母更容易做出讓兒童參與ECEC的原則,這意味著禁止市政當局通過與家庭照料津貼有關的正式或非正式的附加要求和條件。其次,芬蘭正調整其父母津貼,以鼓勵兒童更多地參與ECEC項目。例如,芬蘭引入一項“無沖突條款”,允許在家照顧子女的父母在保留家庭照料津貼的情況下,讓子女參加ECEC項目或方案,兒童可以參加非全日制或有限時數的項目或方案。這一選擇既有利于家庭獲取津貼,又不影響父母的選擇。芬蘭在推行這些舉措之前在全國不同地區進行了試點,對試點舉措實施的現實情況進行嚴格評估,提供有關其可行性和有效性的關鍵資料,使政策制定者能夠在日后作出任何必要的調整。最后,教育部門正與市政當局合作,確保ECEC系統已準備好應付這些改革帶來的教育服務需求增加的影響,除了在ECEC設置中提供足夠的場所外,ECEC的位置是否便利,以及是否能提供合適的高質量的ECEC開放時間也是關鍵。

(三)完善地方學校政策,使教育機會均等

芬蘭政府承認存在教育機會不均等的現象,并堅持認為,芬蘭的每個孩子都需要并且應當得到最好的教育,無論他們在哪所學校、哪個地區上學,這就是教育與文化部(OKM)所倡導的“最近的學校就是最好的學?！痹瓌t。學習權方案將這一原則貫徹到底,該方案認為,將“最近的學校就是最好的學?！备吨T實踐,不僅可以提高教育的整體質量,而且也能解決存在的諸多社會不平等問題。學習權方案認為,解決學校種族隔離問題的努力將在很大程度上取決于市政當局以及教育與文化部(OKM)。芬蘭啟動了對隔離現象這一話題的討論,幫助政府了解教育所面臨的挑戰,要減少學校隔離現象,學校名額的總數及學校分布的科學性十分重要。決策者有多種策略公平地規劃學校,包括有效的人口預測,均衡的學區,在必要時開放或關閉某些學校,班級學生人數的總額的上限等,以照顧來自不利處境背景的學生。如果當局沒有進行均衡規劃,不利處境的學生不得不就讀那些有空缺的學校,這些學校通常被認為是不受歡迎的學校,且已經招收了高比例的弱勢群體學生,這會造成來自不利處境家庭的學生會過度集中。

學生在身心發展水平各方面存在個體差異性,教師的教學能力與教學經驗等也不盡相同,區域差異、學校差異也在影響教育過程,所以教育服務具有異質性的特點。教育服務的異質性表現在:(1)教育因服務的地點存在差異;(2)教育因服務時間存在差異;(3)教育因教職人員存在差異;(4)教育因學生存在差異,等等。學區的科學劃分和學校的規范分區在實現學生入學平衡方面具有相當大的作用,為避免處境不利學生過度集中,芬蘭至關重要的措施是防止不公正地劃分學區。根據芬蘭的《基礎教育法》(第628/1998號法律),只要確保適齡兒童有機會在社區學校就讀,各市鎮可自由決定采用的學校分配機制。在芬蘭,家庭被給予一定程度的靈活性選擇權,可以申請到孩子原來被分配的學校以外的其他學校就讀。根據學習權方案,芬蘭的市政當局向家庭分發了學校指南,讓學校所有的教學項目清晰可見,讓所有家庭了解子女的受教育權并進行自由擇校,兒童就讀的學校必須保證提供宣傳信息的準確性和清晰度,確保所有家庭都了解學校全貌。除了提供必要的信息外,還要確保低收入家庭和移民家庭充分了解普通學校和職業學校的區別,以及這種區別對兒童未來職業生涯的影響。為此,學校邀請家長參觀學校,讓家長會見教師和學校領導。通過為中低收入群體保留住房,為當地居民創造就業機會和改善托育服務現狀,以減少流離失所效應,并說服土著家庭的父母讓孩子進入社會混合型學校,在社區學校中保持較高水平的社會融合效應,以促進多樣性;通過確保不同社區/地區的組成提高融合度,以更大程度地實現芬蘭教育制度的公平性。

(四)進行教學改革,推行多樣性、包容性的教學方法 芬蘭學習權方案認為,多樣與包容是教學質量的關鍵。它們應在評價過程中發揮更突出的作用,通過促進多樣與包容的教學方法,可以幫助芬蘭改善其現有教學質量。多樣性、包容性的教學方法可以更好地支持兒童的學習與發展,更好地適應兒童的需求與興趣;兒童也更能接受教師的身份、信仰與教學環境。此外,調整教育環境,以多樣、包容的方式適應處境不利兒童的需求與偏好,可以更容易讓他們參與到教育中。自20世紀70年代芬蘭綜合學校的時代開啟,芬蘭的教師教育全部由研究型大學提供,小學及以上教師必須擁有碩士學位。芬蘭的國家課程鼓勵這些高學歷的教師和教育工作者,采取以兒童為中心的教學方法,但教師和教育工作者常感到沒有準備好讓他們的教學方法去適應兒童的需要,也沒有做好從個體差異性視角為兒童開展多樣性的活動的準備。芬蘭學習權方案認為,如果教師和其他工作人員對支持來自不同背景和有特殊教育需求的兒童感到準備不足,教育與文化部(OKM)可以考慮通過實施教師加強計劃,以提供正式培訓和指導計劃的方式,加強教師教育適應不同兒童群體的能力。

在芬蘭現有的教育質量標準中,沒有明確提及多樣性或包容性,學習權方案考慮修訂現有標準,教育質量標準應鼓勵教師和工作人員以符合兒童發展、興趣和學習能力的方式進行教學,并充分考慮到兒童的現有的年齡階段和發展水平,即兒童獨立活動時所能達到的解決問題的能力,以及通過教學所獲得的潛力能達到發展水平,這符合維果斯基“最近發展區理論”的特征。教師應使用盡可能豐富和多樣的語言與兒童進行積極、關心和溫柔的互動。此外,在ECEC中,每天的日?；顒?如吃飯、休息、過渡、穿衣和其他基本活動應符合多樣性和包容性的教學目標;學習環境應該鼓勵兒童玩耍,進行身體活動、探索、創造和表達。芬蘭沒有關于衡量如何達到積極參與的標準,以及如何評估標準制定后有效執行情況的指導意見。學習權方案要求探討如何制定標準或規定評估教育質量指標的有效實施,考慮向利益攸關方提供額外指導制定相關標準,鼓勵采取與這些指標相關的具體行動,以朝著更高質量和更公平的教育方向發展。

三、啟示

教育公平是促進社會公平正義的基本前提,也是推動社會發展的重要力量。習近平總書記強調,“努力讓每個孩子享有受教育的機會,努力讓13億人民享有更好更公平的教育,獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力”[11]。芬蘭的學習權方案對我國基礎教育改革的啟示在于以下方面:

(一)結合我國國情,推進國家教育治理現代化 基于約翰·羅爾斯的理論,政府始終應作為“良好社會”的“設計師”,公平與正義是“良好社會”的核心價值觀。芬蘭在制定解決芬蘭移民地位的困境、資金體系的復雜性、社會經濟差距、教師資源短缺、津貼制度不合理等方面問題所采取的措施時,政府的責任與意識都發揮著重要作用。教育活動家霍拉斯·曼指出: “人類平等的重要指標是教育平等得以實現?！备鶕s翰·羅爾斯的正義理論視角,公平是社會結構首要價值,政府作為社會秩序的設計者,需自覺履行完善社會公平結構的職責。芬蘭通過學習權方案不斷完善教育的普遍主義、社會權利,平等地對待所有人受教育的權利,彰顯教育公平。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央著眼于國家發展全局、中華民族的未來,始終堅持教育在國家發展戰略中的突出地位,不斷推進教育事業改革,滿足人民群眾對“公平而有質量的教育”的殷切期盼[12]?！皥猿忠匀嗣駷橹行牡陌l展思想”出自黨的二十大報告,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容,“人的全面發展”是堅持人民利益至上的最直接體現,這也是馬克思以共產主義理論為基礎的最高命題。芬蘭政府通過多方面改革發展公平而有質量的教育,雖取得了諸多成效,但也面臨中央與地方政府責權劃分問題,拉低了辦事效率。

站在黨的第二個100年的歷史新起點,面對教育新問題和新挑戰,堅持推進國家教育治理體系和教育治理能力現代化是我國未來教育公平與質量改革的方向,“更加公平且有質量的教育”反映出人民對新時代教育發展的普遍訴求,也是我國教育事業的自我革新,回答“為誰培養人、培養什么人、怎么培養人”的切實行動。我國教育管理體制是中央統一領導下的分級管理,從上到下依次為教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局和鄉鎮教育管理部門。和芬蘭類似,我國地方政府負責教育經費的具體落實與分配,但并不掌握財權,地方政府主要依靠中央政府的財政性教育經費撥付。馬克思主義強調,“各盡所能,按需分配”,財權與責權的分離可能導致財政資金不能完全“按需分配”,進一步明確五級政府部門的主體責任與職權,規范管理制度與管理行為,量化執行結果,從而保障政策的有效實施十分必要。我國應將教育公平與質量作為教育決策的首要原則,轉變行政觀念,將促進教育公平納入政府工作考核指標,明確責任意識,尊重教育規律,合理分配教育資源,實施補償機制,重點關注處境不利群體教育的資源分配與教育機會,建立健全教育權益保障與救濟制度。

(二)均衡教育資源,調整學校布局 芬蘭政府堅持認為,每個兒童都應該接受最好的教育,無論上哪所學校。芬蘭教育與文化部(OKM)堅持“最近的就是最好的學?！痹瓌t,并將這一原則在芬蘭學習權方案貫徹到底,注重公平、合理、科學地規劃學校。將這一原則付諸實踐不僅提高國家教育的整體質量,同時也能解決社會各種不平等問題。在過去,我國主要追求普及義務教育,解決不能入學與就學機會不足的問題,達到讓每個學生接受教育的底線標準,讓每個適齡兒童“有學上”?，F在,我國基礎教育應追求更高質量的教育公平,讓每個適齡兒童“上好學”成為新時代基礎教育改革的目標。學生享有平等受教育權,高質量就近就學權,我國基礎教育學校布局也應致力于讓受教育者享有平等受教育權、就近選擇優質教育權,要實現以上目標,基礎教育要從教育資源與學校布局兩方面入手。

首先,采取“弱勢補償”政策。芬蘭通過規范分區和學校的科學劃分,調整學校布局,解決學校種族隔離問題,提高社會融合度。聯合國教科文組織在20世紀八九十年代就提出,通過“弱勢補償”實現教育公平的倡議,一再強調教育“弱勢補償”的重要性,即對弱勢方要實行政策傾斜、投入傾斜。例如,1989年聯合國《兒童權利公約》,1990年《兒童生存、保護和發展世界宣言》等都對弱勢補償問題提出了倡議?！叭鮿菅a償”要注重對偏遠地區與薄弱學校的“補償”,通過“優先扶持”原則在政策與投入方面注重對偏遠地區與薄弱學校的關注,加大教育經費投入,加快偏遠地區與薄弱學校教育的發展,規范薄弱學校辦學,保障薄弱學校教學設備、教學設施的更新換代,辦學條件的逐步提高,提升教師資源的吸引程度,促進教學質量的不斷發展[13]。

其次,審視現有標準化建設。20世紀90年代以來,標準化建設一直是推動我國義務教育學校發展的重要政策,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出“推進義務教育學校標準化建設”。2018年,國家將農村與城市普通中小學建設標準統一為《普通中小學校建設標準》。從“標準建構”與“標準建設”的二維框架看,義務教育學校辦學標準在標準高低、規定口徑及表述方式等方面存在不一致,尤其未能充分考量農村小規模學校和教學點辦學標準確定的復雜性與多樣性[14]。應優化義務教育學校標準化建設工作:一是明確標準化建設是辦學治校的基礎性作用,當作常規工作而非“運動式”工作來抓;二是作為系統性工作,涉及教育治理體系的完善,需明確政府與學校關系,既要堅持“標準化”,也要為學校特色化、差異化發展留足空間;三是注重實質性,標準化建設應著力于縮小校級差距,評估不能僅考量是否達標,更應關注對學校和學生發展的實際影響;四是實行“兩端策略”,基于大多學校改善辦學標準前提下,關注農村學校等薄弱學校與豪華學校,扶持薄弱學校,控制豪華學校。

最后,采取差異化措施。芬蘭采取差異化措施確保不同社區、地區、人群的社會組成融合度。我國也可采取多樣差異化措施,滿足特殊社區、地區、人群的教育需求。如控制學生上學距離,根據當地實際情況制定學生上學適宜距離,保留鄉村教學點并加強其建設。采取改變招生次數,實施復式教學、混齡教學方式,建立移動學校、網絡學校等措施實現教學多樣化。為寄宿兒童提供支持,改善寄宿制學校條件,科學分配教師資源,尤其是生活指導教師,強化家校合作,保障校車運營,靈活組織教學。

(三)完善教師保障體系,留住鄉村教師任教 百年大計、教育為本;教育大計、教師為本。習近平總書記多次強調,“改善教師待遇,關心教師健康,維護教師權益?！迸d國必先強師,要深刻領會總書記對教師隊伍建設改革的總體要求和重要意義。按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》中“建設高質量教育體系”的要求,著力于鄉村教育,補齊教師隊伍建設這一“短板”,采取強有力的舉措,從根本上予以破解。

教師是學生“上好學”的關鍵因素,教師作為學校最寶貴的財富,“擇?！钡膶嵸|就是“擇師”,教師資源分配的不均衡直接導致校際間教學質量存在差異。芬蘭學習權方案通過借鑒各國經驗,在穩定教師隊伍,提高教師待遇方面做出了一系列改革,并推出一攬子財政方案,以吸引教師到該國最脆弱的地區工作,旨在培養高素質專業化創新型教師隊伍,增強教師幸福感,從而解決教師資源短缺問題。芬蘭面臨的“引不來、下不去、留不住”的現實問題也正是我國當下教育改革所面臨的頑疾。牽住師資配置這個“牛鼻子”,解決鄉村教師待遇問題是改善我國城鄉二元結構現狀和支持新時代教育興國戰略的重要內容。教師待遇并非單指工資待遇,教師待遇的構成包括社會地位、工資收入、專業發展通道、職業榮譽制度、社會保障和福利待遇等[15]。教師待遇的構成是鄉村教師在綜合待遇的系統性關切與政策訴求的核心要點?；诖?需健全鄉村教師待遇保障機制,提升鄉村教師職業吸引力;制定鄉村教師子女入托入學優待政策,保障子女入學權益;健全與完善鄉村教師在醫療、住房等方面的社會保障舉措,并實施落地監察,提升鄉村教師獲得感;強化國家與地方協同機制,鼓勵因地制宜出臺鄉村教師體檢與療養制度,保障鄉村教師健康從教條件,有力彰顯鄉村教師的政治、社會地位與榮譽感;促進鄉村教師專業發展,制定科學培訓提升計劃,提高教師專業能力和專業化發展水平,更新教學方式與教育理念;規范教師輪崗制度,優質學校注重穩定與指導,薄弱學校注重幫扶與提升,建立區域內人才培養與流動優化機制。

(四)實現“學有優教”,達成教育“惠及全民” 習近平總書記曾多次指出,要“讓每個人都有人生出彩的機會”。這既是新時代致力于教育公平的改革方向,也是落實立德樹人、轉變育人范式的核心要義。我國教育改革經歷了從“學有所教”到“學有優教”的發展,創造了人類教育史上的奇跡,為實現公平有質量的教育目標奠定了堅實基礎。芬蘭的學習權方案也致力于“學有優教”,為世界穩步推進教育“惠及全民”提供了經驗。結合中國特色的社會主義教育發展路徑,在未來要堅持把促進教育公平作為國家教育發展戰略的核心點,將教育公平納為社會公平的核心內容。我國始終堅持將“惠及全民”作為教育公平的目標,攻克阻礙教育公平各種難題,面對優質教育資源整體不足,考試制度需完善,學生全面發展理念貫徹不夠,某些地方不應過分強調教育政績觀,應著力解決區域、城鄉差距明顯等一系列問題,建立健全教育重大政策科學決策機制,達成“惠及全民”的“學有優教”公平教育戰略目標?！皩W有優教”與“惠及全民”的另一方面是實施包容教育,正如芬蘭的學習權方案改革一樣,將包容教育作為教育公平理念的重要內容加以實施。聯合國曾多次呼吁關注因性別、民族、語言或健康等情況受到歧視的弱勢群體或邊緣化人群,強調給予這些“特殊群體”公平受教育的機會。2015年,聯合國教科文組織制定的《教育2030行動框架》堅定了其在全世界范圍內推進包容教育的決心。2019年,聯合國教科文組織在《2020全球教育監測報告:包容與教育概念說明》將“inclusive education”定義為“包容教育”。2020年,聯合國教科文組織發行的教育監測報告《包容和教育:覆蓋全民,缺一不可》更是將“包容”作為2020年世界教育發展的關鍵詞。包容教育是我國教育現代化發展的應有之義,《中國教育現代化2035》提出“更加注重面向人人,更加注重因材施教”等理念,便是對包容教育的重要體現。首先,“包容教育”制度的建立需摒除將“特殊群體”學生與普通學生隔離的制度障礙。其次,普通學校要調整教育理念轉向,將“包容教育”理念融入教學與課程改革,始終將所有“特殊群體”學生納入重點關注對象。最后,倡導建立“包容教育”環境,突出“尊重生命個體差異,包容接納、平等友愛、互幫互助”的教育觀,不斷探索構建“包容教育”的指標與標準,將包容性指標納入校園建設規劃[16]。