協同監督的內涵屬性、實踐形式和運作邏輯

程同順 王利平

摘??要：自我革命是黨跳出歷史周期率的第二個答案，黨和國家監督體系是自我革命制度規范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。隨著黨和國家監督體系一核多元系統的確立，協同監督成為完善黨和國家監督體系、促進自我革命向縱深發展的重要舉措。協同監督是一個具有多重內涵屬性的概念，首先作為一種集體行動，協同監督關注行動主體和交易成本；其次作為關系結構，協同監督既反映了黨、國家和社會的有機統一性，又代表著跨組織關系的形成；最后作為控權模式，協同監督區別于集中式控權和分立式控權，是一種以分散為表、集中為里的新型控權模式。協同監督不僅是頂層設計的要求，還具有豐富的實踐案例?！?+N”大監督模式和“室組地”協同模式分別是內外協同監督和內部協同監督的主要實踐形式。二者雖然具體內容不同，但在運作邏輯上有共同點：以權威為主導克服協同阻力，通過制度供給提供協同監督啟動和運行的保障條件，以選擇性激勵推動協同監督可持續。協同監督尚處于發展的初級階段，仍有許多問題亟待解決。

關鍵詞：協同監督；自我革命；兩個答案；“1+N”大監督模式；“室組地”協同模式

中圖分類號：D613????文獻標識碼：A????文章編號：2096-3378（2024）02-0016-14

一、問題的提出

自我革命是黨跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，是黨的最大優勢和區別于其他政黨的顯著標志。2024年，習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上對“為什么要自我革命、為什么能自我革命、怎樣推進自我革命”等自我革命的三個關鍵問題作了系統回答，并提出要“以自我監督和人民監督相結合為強大動力”，“不斷深化對黨的自我革命的規律性認識，把黨的自我革命的思路舉措搞得更加嚴密，把每條戰線、每個環節的自我革命抓具體、抓深入”［］。黨和國家監督體系是自我革命制度規范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。國家監察體制改革以后，黨和國家監督體系逐漸成熟，形成以黨內監督為主導，人大監督、行政監督、司法監督、民主監督、群眾監督、輿論監督等多種監督方式并存的一核多元系統。黨的十九屆六中全會指出，要“構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的機制，加強對權力運行的制約和監督”［］。黨的二十大報告強調，要“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”［］。協同監督成為完善黨和國家監督體系、促進自我革命向縱深發展的重要舉措。

為了形成監督合力，深化自我革命，各地紛紛探索協同監督的實踐方式。例如，上海市紀委監委出臺《關于進一步加強統籌協調扎實推進日常監督工作的意見》；云南省紀委監委發布《云南省紀委省監委實行“2＋1＋1”監督執紀監察聯動工作辦法（試行）》；青島市發布了《關于加強協同監督積極回應群眾關切的工作辦法》及其《實施細則》；等等。學界對此也進行了有益探索。比如，有學者立足監督體系的構成邏輯，以監察體制改革為中心探討監督體系的貫通協調問題［］；有學者以系統論為視角，對協同監督的內涵進行界定［］；有學者著眼于協同監督的現實困境提出破解路徑［］；還有學者通過調研和案例，提出“聯動賦能”和“系統賦能”兩種協同監督的機制設計［］。然而，相對于豐富的協同監督實踐經驗，有關理論研究仍較少。鑒于協同監督是完善黨的自我革命監督體系的重要舉措，學界有必要對其本質屬性進行充分探討，以明確在不同情境下使用“協同監督”的確切指向。本文認為協同監督具有行動、結構和模式三重屬性，其中作為集體行動的協同監督是其他面相協同監督的前提。本文立足現實材料，進一步總結協同監督的兩種實踐形式和運作邏輯，由抽象到具體再到抽象，多角度分析中國權力監督領域呈現的新變化。

二、協同監督的內涵屬性：行動、結構和模式

深刻理解協同監督的本質屬性是促成協同監督的前提。有學者將協同監督定義為“在黨的統一領導下，以全面覆蓋、權威高效為目標導向，通過各監督主體間有機聯系、協作、配合及加強與外部環境的聯系、適應、協調，來實現對公職人員或機構影響其他行為者或機構的能力的有效監督”［5］。該定義揭示了協同監督的基本特征：（1）監督主體的多樣性；（2）目標的一致性；（3）主體間需要聯系、協作和配合；（4）需要領導者；（5）和外部環境的互動性。這些特征使協同監督區別于以往的監督方式，但特征只是本質的外在表現，關于協同監督的本質屬性還有待進一步闡明。本文認為協同監督是以權威為主導、以制度供給為依托，為獲得更大監督效能這一公共收益的制度性集體行動。下文從三個維度理解協同監督的內涵屬性：作為集體行動的協同監督、作為關系結構的協同監督和作為控權模式的協同監督。

（一）作為集體行動的協同監督：參與主體與交易成本

協同監督強調各監督主體從各自為戰到相互貫通、相互協調，這首先表現為集體監督行為的達成過程?！凹w行動是指一群人為了大致相同的目標而做出的協同性行動”［］，協同監督行為中的參與主體主要是擁有正式權力的公共機關及其執行者，是“由制度加以界定的職位、權威及聚合規則的行動者”［］，這種集體行動又被稱為制度性集體行動。作為集體行動，協同監督能否順利進行取決于行動者的“成本-收益”分析。如果收益大于成本，集體行動更易發生；如果成本大于收益，則集體行動的阻力較大。

制度性集體行動的收益可分為集體性收益和選擇性收益。集體性收益是參與行動的各方的共享收益。例如，水污染防治合作有利于解決各自領域中的水污染問題，并帶來社會經濟效益。在協同監督中，協調合作能夠提升監督效能，保障公權力被合理合法行使，維護國家和人民的利益。選擇性收益是部分具體行動者在集體行動中可能獲得的收益，例如晉升機會、社會資本、獎勵等。在協同監督中，不同行動者面對的選擇性收益不同，這影響著其參與行動的主動性和積極性。

制度性集體行動的交易成本是多方面的，且不可避免，具體可分為信息成本、協調成本、執行成本和監督成本［］，協同監督亦不同程度受制于這四種成本。風險的存在會進一步影響行動者對成本的評估。風險即不確定性，制度性集體行動中行動者面臨著非協調風險、背叛風險和不公平分配風險。非協調風險是指合作參與者行為難以取得一致的風險；背叛風險是指合作中出現行動者不履行承諾和機會主義行為的風險；不公平分配風險是指合作收益被不公平分配的風險?？傮w來講，制度性集體行動中存在的成本和風險與四種因素有關：一是集體行動的領域、議題特征，又稱交易物屬性；二是行動者本身的經濟社會特征；三是相關行動者既有的社會資本和信任程度；四是政治規則和制度約束。例如，當任務復雜程度高、行動規模大時，集體行動的各種成本都會相應提高，并且面臨更高的非協調風險；而分配機制、監督機制和懲戒機制等制度的完善程度則會極大影響背叛風險和不公平分配風險的大??；行動者之間原有的合作經歷以及良好的互動網絡則既能降低行動成本，又能減少合作風險。

協同監督按照協同的主體對象分為不同類型。內部協同監督是指參與協同的主體都是專職監督機關，例如“四項監督”的貫通協同。內外協同監督是指協同的主體既包括紀委監委等專職監督機關，又包括人大監督、政協監督、群眾監督等其他主體。橫向協同監督是指同一部門跨越行政區域進行監督合作?？v向協同監督是指不同層級的監督主體協調互動。不同類型的協同監督主體特征、信任基礎和制度約束等都不一樣，因而面臨的收益、成本和風險也不相同。按照成本-收益的分析邏輯，降低成本、控制風險、增加收益是推進協同監督的基本思路。

（二）作為關系結構的協同監督

結構塑造行為，行為也會沖擊結構。各監督主體從各自為戰到相互貫通、相互協調，必然會帶來關系結構的變化。協同監督各主體間的關系結構有兩大變化：其一，黨、國家、社會關系的統一性凸顯。中國的權力監督體系由黨的監督、國家監督和社會監督三大子系統構成，不同監督主體之間的接觸、互動模式反映了黨、國家和社會之間的關系形態。國家與社會的關系是現代社會科學的重要范疇，對立抑或統一是二者關系的兩種基本觀點。中國學者主張“將政黨帶進來”［］，突破了國家—社會二元分析范式，同時為二者的統一帶來了中介變量。新中國成立以后，中國的黨、國家和社會關系大致經歷了黨—國家—社會關系三位一體時期（1949年—1978年）、黨—國家—社會關系調試時期（1978年—2012年）、黨—國家—社會關系有機整合時期（2012年至今）。改革開放以來，我國經濟和政治領域發生了一系列重大變革。一方面，國家政治生活得到恢復，社會活力逐漸顯現，黨、國家和社會的邊界日益清晰和規范；另一方面，黨的領導有弱化傾向，腐敗、權力尋租、“懸浮型政權”［］等問題相繼產生，黨、國家和社會關系亟需新的調整。黨的十八大以來，中國共產黨深入開展自我革命，全面從嚴治黨，不斷提升自身的執政能力和領導水平。中國共產黨對國家和社會進行了深度統合，通過黨和國家機構改革，加強了黨對國家的全面領導；通過黨組織嵌入、政治吸納和功能轉變等方式提升了黨和社會之間的黏合度，由此真正實現了黨、國家和社會的有機統一。協同監督正是在該背景下對權力監督體系作出的改進和完善，不同監督主體之間的協同體現了黨、國家和社會的統一性關系。

其二，組織（科層）壁壘打破，以協調為導向的跨組織關系形成。協同監督建立之前，監督行為主要表現為組織內行為，黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、民主監督等在各自軌道內運行。協同監督要求不同監督機制建立起更加緊密的聯系和互動，這必然需要打破組織邊界，形成跨組織關系。一方面，跨組織關系基于責任共擔?，F代政治是責任政治，需要共同推進國家治理?！艾F代國家治理是‘共同的事務，不同主體要根據自身的條件與社會的要求行動起來，明確不同主體在轉型過程中擔負的職責與發揮的功能，實現不同主體的功能互補與對公共事務的‘共治?！保郏輽嗔ΡO督主要錨定腐敗治理，是黨、國家和社會共同承擔的責任。黨對腐敗問題負有直接政治責任，國家對此負有法律和行政責任，社會承擔道德責任。責任共擔性要求不同部門和組織協同起來，充分發揮自身功能，共同參與到腐敗問題的治理當中，從而形成跨組織關系。另一方面，跨組織關系也基于資源依賴性。根據資源依賴理論，如果一個組織非常需要某種資源，而這種資源在這個組織中又非常稀缺，并且不存在可替代的資源來源，那么這個組織將會依賴掌握這種資源的其他組織，從而產生跨組織關系［］。不同組織擁有不同資源稟賦，例如物質資源、人力資源、信息資源、技術資源等，借助其他組織的資源，實現優勢資源共享和稀缺資源互補，可以完成單個組織難以完成的目標。在協同監督中，黨內監督是權力監管的核心機制，行政監督根據其職能規定可以獲取多種信息資源，能夠協助紀檢監察機關進行精準監督。人大監督、司法監督、民主監督等其他監督形式同樣在資源能力上具有比較優勢。這是協同監督跨組織關系形成的理性邏輯。

（三）作為控權模式的協同監督

控權是政治生活的永恒主題，為了保證權力行使符合政權目的，不同時期不同國家與地區都有與整體制度相適應的控權模式。根據控權機構的設置情況及各機構間的相互關系，控權模式可分為集中式控權和分散式控權。集中式控權是指，設置一個或一類專職監督機關專門進行權力約束。這種控權模式“具有事權集中、監督體系統一的優勢”［］。例如中國香港的廉政公署，它是一個專門打擊貪污的獨立執法機構，不隸屬于任何政府部門，擁有獨立調查權。但這種控權模式更適用于微小型政治實體，在復雜國家形態中有膨脹為“超級機構”而失控的風險。分散式控權是指，將控權機構分開設立，分散在不同系統中。例如西方“分權制衡”體制下的控權模式，將國家權力分為立法權、行政權和司法權?！叭龣嘁勒詹煌绦蛞巹t運行，權能互有交織，實踐中輔以多黨競爭、公開選舉、司法獨立等制度，形成了相互制約的交互式控權結構?！保郏萃ㄟ^不同權力之間的相互制衡達到控權目的，沒有一項權力高于另外兩權，三權之外也不存在全面覆蓋的獨立監督機制。這種模式雖然能防止一權獨大和權力失衡，卻會降低權力運行效率。

中國的控權機制雖然和西方的控權機制具有本質上的不同，但從控權機構的設置情況及相互關系看，中國的控權模式在監察體制改革以前，也應屬于分散式控權?！爸腥A人民共和國成立后，權力監督機制建設持續深化并長期呈現分散式格局——在各權力系統內由專門機關負責本系統內的行權監督?！保?6］在黨的系統，紀檢機關作為專職監督機構發揮黨內監督主要作用。在國家系統，人大作為最高權力機關對“一府兩院”進行工作監督；隸屬于行政機關的監察部專職負責行政監督；隸屬于檢察機關的反貪污賄賂局專職負責法律監督，重點履行職務犯罪偵查和職務犯罪預防權。此外，社會系統中的民主監督、群眾監督和輿論監督在控權上也發揮著重要作用，得到了正式制度的認可和保障。這種分散式控權模式試圖通過發揮不同系統監督主體的作用使全部公權力都受到約束，但在實際運行中往往因為職責邊界不清而造成相互推諉或監督漏洞等問題，各系統監督機制并沒有形成很好的監督合力，監督效力大打折扣。

原有控權模式困境的癥結在于：一是三套專職監督機構功能重疊；二是各監督機制之間協同性不強?！耙虼?，需要通過部分監督機制的職權轉隸和機構整合來重新理順監督體系。在改革的具體舉措上，通過監察體制改革促進監督體系貫通?！保?］國家監察機關吸納了政、法系統的權力監督機構，獨立、專門承擔國家系統的監察工作，直接對最高權力機關負責，并和黨的紀檢機關合署辦公，從而使得原來黨、政、法三套專職監督系統走向統一，分散的監督機制和監督資源得到整合，形成“黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。從此，紀檢監察機關成為“黨和國家監督體系中的責任主體”，“其他監督主體變成配合者與協助者”［］，監督體系的協同性建設獲得了制度基礎和路徑支撐，成為改革的重點。

這種改革全面實現后將會出現一種新的控權模式——協同監督。在協同監督模式中，不同系統的監督力量仍然存在，但各監督機制之間既不各自為戰，也不相互制約，而是以集合效能為目標相互協調、相互配合，形成監督合力。這結合了集中式控權和分散式控權的雙重優勢，是一種分散為表、集中為里的新型控權模式。在這里，行動、結構和模式呈現層層推進的關系。協同監督一旦啟動，首先意味著制度性集體行動的發起，進而形成跨組織和跨域關系。至于能否構成協同監督的控權模式，則取決于協同監督的行為能否在時間上持續，在空間上蔓延，以致總體改變原有的權力關系和權力形態?？梢?，作為關系結構和控權模式的協同監督都需要以協同監督的集體行動達成為前提。

三、協同監督的兩種核心實踐形式

各地開展協同監督的實踐非常豐富。根據公開可查的資料，內外協同監督主要以“1+N”大監督模式為主；內部協同監督則以“室組地”協同模式為主?！?+N”大監督模式以黨內監督（即“1”）為主導，將人大監督、行政監督、司法監督、民主監督、群眾監督、輿論監督等不同種類的監督（即“N”）貫通協調起來，形成監督合力?！笆医M地”協同模式發生在紀檢監察系統內部，“室”指上級紀委監委的監督檢查室和審查調查室等科室，“組”指派駐紀檢監察組，“地”則指地方紀委監委，三者協同互動促進內部監督上下貫通、左右銜接。下文將結合具體案例闡釋這兩種協同監督實踐形式的組織機制和運行方式。

（一）“1+N”大監督模式——以青島為案例的分析

基于資料的可獲得性和案例的代表性，本文選取了青島的監督改革作為“1+N”大監督模式的典型案例。為了統籌不同的監督力量，提升監督效能，青島市于2019年出臺了《關于加強協同監督積極回應群眾關切的工作辦法》（以下簡稱《辦法》）及《實施細則》，構建以黨內監督為主導，人大監督、政務監督、政協民主監督、新聞輿論監督和社會公眾監督相互協作的協同新機制，加強對政治、黨委政府中心工作和民生民意等重點領域的監督治理。

黨內監督屬于黨的監督，依據黨規黨紀對全體黨員尤其是黨的領導機關和領導干部開展監督，監督形式包括紀律監督、監察監督、派駐監督和巡視監督（簡稱“四項監督”）。黨內監督基于黨的領導地位，擁有強勢且豐富的監督力量和監督資源。人大監督和政務監督屬于國家監督。人大監督依據憲法和法律，運用聽取審議專項工作報告、審查和批準預算決算、對規范性文件進行備案審查、述職評議、個案監督、專題詢問等方式和手段，對各國家機關開展工作監督和法律監督。政務監督是行政系統依據其層級關系和業務關系開展的內部監管，審計監督、統計監督、政務公開、網絡問政是其重要監督方式。政協民主監督、新聞輿論監督和社會公眾監督都屬于社會監督。政協民主監督是政協機關和政協委員對黨委、政府決策部署和事關全市經濟社會發展的重大問題、人民群眾關注的熱點難點問題的協商式監督。監督方式主要是召開政協常委會、專題協商會、協商座談會。政協民主監督是政府和群眾發生聯系的重要橋梁。新聞輿論監督是各種新聞媒體通過公開報道和話題引導對政治機關及其工作人員進行批評、建議和意見表達。隨著新媒體的快速發展，新聞輿論監督勢能逐漸強大。社會公眾監督是人民群眾通過批評、建議、檢舉、揭發、申訴、控告等方式對國家機關及其工作人員開展監督，是公民的基本權利，是其他監督合法性和合理性來源的底層邏輯。這三類六種監督在方法和對象上能夠互補，如若貫通協調產生巨大協同效應，能使監督工作更加精準和高效。

領導小組是青島協同監督得以運轉的核心機制。青島成立了協同監督工作領導小組，由市紀委市監委主要負責同志任組長，市委、市人大常委會、市政府、市政協等單位辦公廳的主任和市紀委、市委宣傳部分管負責同志任副組長，各單位處室負責人為成員，由此形成協同監督的高位推動。領導小組辦公室設在市紀委黨風室，負責統籌調度、溝通信息、線索處置、督查督辦、分析研判等工作。各監督主體亦成立工作專班，以壓實監督責任。具體工作內容有四個方面。

第一，建立信息共享平臺。領導小組辦公室專門開通協同監督工作平臺賬戶，制定信息共享、問題會商、線索處置“三張清單”，督促各監督主體每個月將開展監督、線索處置等情況在平臺共享，同時建立專班微信群，實時溝通相關情況。第二，建立常態化督情會商制度。協同監督工作領導小組每兩周組織召開一次工作例會，例會內容包括通報工作進展、總結經驗做法、研究部署階段性重點工作。在市委辦公廳、市紀委機關的牽頭組織下，各監督主體積極參與，及時協調解決監督工作中遇到的困難和問題，總結經驗、改進工作。第三，建立線索移送和跟蹤反饋制度?！掇k法》要求各監督主體把問題線索是否移送納入線索處置工作程序，確定專門部門，安排專人專責做好相關問題線索移送工作。同時，要求建立工作臺賬，對受理的各類問題線索及時登記、統一編號，以確保件件有著落、事事有結果。對受理的各類問題線索，按照“誰接收、誰反饋，誰承辦、誰反饋”的原則，建立辦理反饋制度。對移送、轉辦、交辦的問題或線索，原則上10個工作日內向線索移送方反饋并報領導小組辦公室備案。第四，建立追責問責機制?！掇k法》明確了各監督主體的監督責任和協同任務，對于不按規定回應反饋、整改落實和履職不力的相關部門，應當由具有問責權限的黨委（黨組）、黨的工作部門或者紀檢監察機關嚴肅問責，典型問題公開通報曝光。

綜上，青島“1+N”大監督模式可用圖1表示：

（二）“室組地”協同模式——以佛山為案例的分析

紀律監督、監察監督、派駐監督和巡視監督在黨和國家監督體系中發揮著支柱作用，促進這“四項監督”的貫通協調是內部協同監督的主要內容，“室組地”協同是承接這一內容的主要機制。2021年，十九屆中央紀委五次全會首次在中央層面提出構建“室組地”聯合辦案機制，《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《紀檢監察機關派駐機構工作規則》等黨的法規條例相繼對聯動的具體責任和內容作了進一步規定。在頂層設計和內部需求下，“室組地”聯動監督和“室組地”聯合辦案機制逐漸在全國鋪開。例如，黑龍江省紀委監委出臺了《黑龍江省紀檢監察機關“室組地”聯合辦案工作辦法（試行）》，湖南郴州市紀委監委印發了《關于深化“室組地”聯合辦案機制的實施辦法》，廣東省佛山市制定了《佛山市紀委監委“室組地”聯合辦案工作意見（試行）》，等等。此外，以“室組地”聯動為基礎，各地結合實際又形成了“室組地巡”“室組地企”“組組”“組地”等多種協同形式?！笆医M地”協同逐漸成為促進內部監督上下貫通、左右銜接的主要載體和路徑。下文將以佛山為案例展示“室組地”協同模式的內容和運作方式。

2021年，佛山市發布《佛山市紀委監委“室組地”聯合辦案工作意見（試行）》，以建立健全紀委監委監督檢查室、派駐紀檢監察組和地方紀委監委協同監督工作制度。佛山市紀委監委原有28個派駐本級黨和國家機關及所管轄的國有金融企業的紀檢監察組，其中有些紀檢監察組只有2～4人，監督力量分散、措施手段有限。此外，隨著經濟社會的發展，跨行業、跨區域、跨層級違紀違法案件越來越多，單純依靠某一監督主體會面臨協調難、取證難、認定難等問題，不利于監督工作的開展和監督實效的取得。為了構建“室組地”協同模式，佛山市紀委監委首先建立了聯動監督指揮中心和聯合辦案指揮中心，在市紀委常委會的統一領導下負責統籌協調“室組地”聯動監督和聯合辦案工作。其次，佛山市的28個紀檢監察組被劃分為5個聯組，分別掛鉤聯系5個區，由市紀委監委內設的第一至第五監督檢查室對口聯系和指導，聯組的組長則由紀委監委領導班子成員擔任，這是“室組地”協同的“聯組”模式。在實踐探索中，佛山市還形成了“專項監督組”“專案組”“大聯組”“派駐監督上下聯動”等旨在促進“室組地”協同監督的工作模式。

佛山“室組地”協同模式的具體內容如下：

1．聯動監督和聯合辦案的啟動。佛山市紀委監委十分重視處理協同和獨立的關系，強調不能為了協同而協同，要根據事項和案件特點及廣度深度決定是否啟動協同機制。聯動監督和聯合辦案的啟動方式有兩種，一是由聯動監督指揮中心和聯合辦案指揮中心研究決定；二是按照管理權限和職責分工，室、組、地在獨立處理任務過程中研判需要聯動和聯合時，可以提請啟動?！皩τ诳鐚蛹?、跨地域或具有行業性、領域性特點，以及案情復雜、有重大社會影響的疑難復雜事項原則上開展聯動監督或聯合辦案；對于發生在各部門各轄區內，組、地可以自行辦理的事項原則上仍以自行查辦為主?！保郏?/p>

2．聯動監督和聯合辦案的推進?！笆医M地”協同監督推進中的關鍵環節是問題初核、指定管轄和銜接司法。在問題初核中，原則上紀檢監察組自行開展問題線索的初步核實，如需其他部門的支持，可以提請對口聯系的監督檢查室統籌協調，以獲得其他紀檢監察組或區紀委監委的協助。若初核過程中發現涉嫌職務犯罪的或其他需要移交的案件線索，報對口聯系的監督檢查室按規定程序移交辦理。最后，案件審理完畢并履行相關程序后與人民檢察院和人民法院進行司法銜接。此外，為了給室、組精準監督提供信息支撐，佛山市紀委監委還利用市黨風廉政建設大數據平臺，按規定向室、組開放信息查詢權限。

3．聯動監督和聯合辦案的考核評估。首先，佛山市紀委監委制定可量化、可操作、可評估的考核指標體系，對“室組地”聯動監督和聯合辦案的實際情況進行準確評估。其次，通過聽取匯報、查閱資料、談話了解、工作回訪等方式，定期、不定期對室、組、地三方進行動態考核和評估。最后，根據考核評估結果，對聯動監督、聯合辦案的有功人員，按相關規定給予表彰和獎勵，調動室、組、地的工作積極性，確?！笆医M地”協同監督工作的可持續發展。

4．聯動監督和聯合辦案的人才保障。為了優化干部隊伍，增強聯動監督和聯合辦案的本領，佛山市紀委監委從“做好入庫”和“管好庫存”兩個方面強化協同監督的隊伍建設。一方面，把好人才選育關，注重引進黨建、財會、審計、法律、信息技術等多樣化人才充實到派駐和基層紀檢監察機構，建立人才庫，從政治素養、專業技能、工作實績、性格特征等方面對人才庫干部進行“精準畫像”。另一方面，通過輪崗、掛職、結對幫帶、實戰、授課、交流、案例分析、專題研討等方式加強人員培訓，不斷提升干部專業化水平和協同作戰能力。

綜上，佛山“室組地”協同模式可用圖2表示：

四、協同監督的基本運作邏輯

上述兩種實踐形式分別是內外協同監督和內部協同監督的典型代表。雖然二者的經濟社會條件、參與主體、資源稟賦等不盡相同，但運作邏輯有共同點：首先，都以權威主導方式克服協同監督的初始阻力；其次，均通過供給制度保障協同監督的運行；最后，均通過選擇性激勵來推動協同監督的可持續運作。這亦可視作當前我國協同監督運作的基本邏輯。

（一）權威主導克服協同監督阻力

協同監督主要是具有監督權的公共部門之間的協作行為，屬于制度性集體行動，存在信息成本、協調成本、執行成本和監督成本四大阻礙集體行動達成的成本要素。這些成本要素又和行動者特征、合作形式有關。協同監督中的行動者具有兩大特征。一是行動者多，行動者數量決定集體行動的規模，規模越大，則相應的行動成本越大。如果監督成本和協調成本過大，大規模的集體行動對行動者難以實行強約束，那么行動者可能采取選擇性執行或者消極執行策略。二是協同監督中行動者的作用對象是同樣具有公權力的公職人員，包括處于權力核心的“一把手”，對他們的監督需要更為強大的勢能。制度性集體行動的合作形式既有較為松散的嵌入型網絡關系和契約制，也有具有更大約束力的科層制下的授權機制和政府強制機制。顯然，協同監督只有采取權威性更強的合作機制，才能有效克服行動阻力。上述兩種協同監督的實踐形式都采取了權威主導的合作機制，青島的“1+N”大監督模式根據市委要求成立了以紀委監委主要負責同志為組長的領導小組；在佛山的“室組地”協同模式中，“室組地”聯動監督中心和“室組地”聯合辦案中心均由市紀委監委常委會領導，各聯組的組長則由市紀委的領導班子成員擔任。

第一，權威主導能夠為行動者賦能。黨在國家政治生活中發揮“總攬全局，協調各方”的領導核心作用，政治權力高度集中于各級黨委“一把手”。作為黨的專職監督機關，紀檢需要同時接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，這就使得紀檢對“一把手”的監督以及進行同級監督時作用偏軟。協同監督通過構建新的監督機制嵌入了上級黨委和紀委的雙重權威，對參與這一協作機制的行動者進行了上位賦能，有利于破除監督對象的權力威懾，實現有效監督。

第二，權威主導能夠統一行動目標。按照職能分工的國家機關和部門并非單一目標實體，而是綜合多重目標的復合結構或系統。例如，人大的主要目標是制定和完善國家法律，其次才是通過其工作機制行使監督權；政協的本質是黨堅持統一戰線的組織形式，政治協商、民主監督和參政議政是其三大職能。即使作為黨和國家專職監督機構的紀委監委，各部門之間也會因具體監督事項和側重點的不同而有相異的目標。嵌入權威的協同監督將不同的監督主體納入統一的工作機制，在權威的領導和指揮下，確定共同的行動目標，通過日常聯系機制即時糾正可能的目標偏移，打破成員間碎片化決策的困境。即使在較為松散的合作機制中，權威主持的工作例會也能在成員間起到動員作用，有利于形成協同共識。

第三，權威主導能夠強化協同意愿。責任和利益是公權力者行使職能、完成任務的雙驅力，責任給予其外部壓力，利益構成其內在動力。對于監督主體而言，協同并不具有強制性，協同責任意識不強。同時，協同監督產生的收益更多是集體性的，行動者可獲得的選擇性收益不突出，因此有些行動者參與協同的積極性、主動性不高。上述兩種協同監督的實踐形式將相關監督主體納入權威主導的新結構中，拉近了行動者與權威之間的距離，改變了行動者和權威之間原來的弱責任-弱激勵關系。一方面，行動者產生了更大的政治壓力，有利于強化其協同責任；另一方面，同一結構網絡強化了他們之間的利益連帶關系，行動者更有可能獲得晉升、獎勵等政治激勵，從而提升協同意愿。

第四，權威主導能夠整合監督資源?？茖又浦卫砗瓦\動式治理是中國政府運作的雙重邏輯，科層制以專業分工和部門層級為基礎，按照正式的規則，強調技術性和規范化。然而，科層制的等級和分工也容易造成治理碎片化，不利于形成整體性優勢。運動式治理以權威為依托，以中心任務為導向，通過動員式方式，能夠打破組織邊界，迅速整合資源，是科層制治理的一種補充。上述兩種協同監督實踐形式以制度吸納運動，綜合了科層和運動的雙重特征，在保持原有監督結構的基礎上，以權威為主導構建了領導小組或聯組。這些領導小組或聯組在權威授權下可以就重點監督事項或者復雜的重大案件進行跨部門信息共享和人才的跨部門流動、優化配置，整合了監督資源。

（二）制度供給保障協同監督條件

制度既是集體行動的產物，也是集體行動的基礎和條件?！凹w行動依賴于公共行動者和私人行動者的相互聯結，他們的合作絕不是自然的合作，因此，必須要有一套協作的機制或‘游戲規則作為中介?！保郏輩f同監督作為一種面向公權力的集體行動，其發起和運行阻力更大，更需要以制度為依托。根據制度內容的詳略程度和作用對象的涉及范圍，制度分為宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀制度是關于目標、方向、任務、原則的總體性要求，一般涉及國家全域。中觀制度是連接目標和行動的較為具體的規定，是地方或相關部門為了使宏觀制度落地的指導性方案。微觀制度是關于如何行動的操作性說明，內容更加具體，涉及范圍更小。不同層次的制度發揮的作用不同，但對于集體行動都有不可或缺的作用。在協同監督的促成中，制度發揮的具體作用如下。

第一，能夠啟動協同監督。監督的主體和對象都是公權力者。一方面，法無授權即禁止，監督主體不能隨意更改自己的權限，聯合監督和聯動辦案一定程度上改變了原有的監督方式和監督范圍，理應獲得正式授權。另一方面，協同監督要求各監督主體在同一目標下，共享信息、相互合作、協調步調，這必然會增加具體行動者的工作負擔，提高他們的行動成本。根據自利原則，各監督主體不太可能自發形成協同行為。于是，2017年黨的十九大報告首次以黨代會報告的形式提出“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。黨代會報告是黨的綱領性文件，這些要求為紀委監委和各地相關部門協同監督賦予了正當性和推動力，由此開啟了協同監督的構建過程。

第二，能夠為行動者提供規范。規范是制度供給在集體行動中發揮的主要功能?！扒敉嚼Ь场焙汀肮乇瘎　倍际亲岳硇缘膫€人在沒有制度約束下發生的集體非理性行為。通過制度供給，確定行動者需要遵循的行為規則，明確“該做”“不該做”的界限，提供“如何做”的策略集合，“制度賦予社會關系以秩序，減少行為中的機動性和可變性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［］。2019年，中央紀委國家監委印發《紀檢監察機關（機構）在監督檢查審查調查工作中開展協作配合的指導意見（試行）》，從協作配合的事項范圍、商請方式、責任劃分、工作要求和爭議解決等方面，對專職監督機關的內部協作作出規定。上述兩種協同監督實踐形式在上級文件的指導下也出臺了相應的工作辦法。青島制定了《關于加強協同監督積極回應群眾關切的工作辦法》及其實施細則，佛山發布了《佛山市紀委監委“室組地”聯合辦案工作意見（試行）》，有利于協同監督的順利推進。

第三，能夠增強行動者之間的信任。協調和合作需要以信任為基礎。制度性集體行動所面臨的信息、協調、執行和監督四大成本歸根結底都與信任相關，信任程度越高，則成本越低，越有利于開展協同行為。制度供給可以為各行動者提供可信承諾，形成相對穩定可靠的行動環境?！爸贫饶軌虍a生出某種結果的可預期性和規則性，從而有利于制度之下的所有參與者；制度也能夠澄清決策的可能范圍，使得一些社會行動者不至于被糾纏不清地直接卷進任何特定組織的運作過程?！保郏輩f同監督已基本形成一套從中央到地方、由宏觀到微觀的制度供給立體結構，因而各監督主體愿意自覺參與到協同行動中。這既是基于對合作者的信任，也是基于對協同行動能夠產生良好結果的信心。

（三）選擇性激勵推動協同監督可持續

權威和制度用外在約束的形式將不同監督主體置于協調與合作中，但這種集體行動可持續性不強。一方面，協同監督的成果作為公共物品具有非排他性和非競爭性，即使不參與行動仍可分享收益，即產生“搭便車”行為。協同監督的參與主體眾多，“搭便車”行為也更易發生。另一方面，成本-收益依然是行動者的主要行動邏輯，當參與行動的成本大于可獲得的收益時，即使有外在壓力，個人也可能會想辦法“避責”。這在協同監督中可能表現為不主動作為、應付了事等。因此，協同監督如果要持續推進，必須提升行動者的內在動力，考核激勵就發揮著這一作用，奧爾森稱之為“選擇性激勵”［］。選擇性激勵通過區分行動者是否參與集體行動以及對集體行動達成的貢獻大小，給予不同的獎勵（正向激勵）或懲罰（反向激勵），使得不同行動的人獲得不同的收益，鼓勵積極行動者持續行動，引導消極行動者參與行動。激勵內容多樣，可分為經濟激勵、政治激勵、社會激勵、精神激勵等。經濟激勵主要是金錢上的獎勵，政治激勵可以是職位上的晉升、提供培訓交流機會，社會激勵包括聲望、尊敬和友誼等，精神激勵指的是由關心、肯定、表揚等帶來的精神滿足。青島的問責追責制度和佛山的考核評估制度都在發揮選擇性激勵的作用。

在協同監督中應用選擇性激勵需要注意以下問題。第一，評估體系需要可操作、可評估。評估體系給出衡量與提升激勵策略效果的標準，是開展考核評估的前提。模糊籠統的評估體系很難進行差異化評價，既不能突出優秀者，也不能反映表現欠佳者，由此可能弱化激勵效果。因此，評估體系要避免使用“優秀/不優秀”“稱職/不稱職”等絕對化評語或者過于抽象的描述性語言?？梢猿槿『诵闹笜肆炕?，例如采用李克特量表精細化打分，或設置1—10的階梯分值，使評估者作出更精細的衡量，將被評估者的表現差異更直觀地反映出來。第二，運用多種方式準確考核。激勵的前提是對行動者進行客觀準確的評價，評估需要采取多種方式。在評價主體上，要綜合采用上級評價、同級評價和下級評價，根據監督事項的特征確定不同評價在總體評價中所占比例；在評估方法上，通過匯報、調研、談話、互評等多種方式評估各監督主體的表現情況；在評估時間上，可以在年中或年尾進行定期或不定期的考核，以激發評估在日常工作中的“鯰魚效應”。第三，正確處理獎勵和問責之間的關系。獎勵和問責都是激勵的內容，獎勵通過增加收益來進行正向引導；問責通過給予處分進行反向施壓。如果問責強度太大，增加了行動環境的不確定性和風險，那么即使存在正向激勵，行動者也可能會不敢為、不愿為。如果沒有問責或問責流于形式，為了爭奪獎勵，就可能違反規矩、紀律和法律，出現所謂“燈下黑”行為。因此，使用選擇性激勵需要平衡獎勵和問責的力度，發揮二者的雙向激勵作用。

五、結語

協同監督是對黨和國家監督體系貫通協調的理論回應，是當前完善黨的自我革命監督體系的重要舉措。這種立足于本土的實然研究，既有助于在實踐上為形成監督合力、提升監督效能建言獻策，又體現了研究中國問題的制度自信和理論自覺。本文認為，研究協同監督首先要明確協同監督的內涵和本質屬性。該概念既表示各監督主體為提高監督能力而進行協調合作行為，也反映由這些集體行動帶來跨域跨組織關系變化，隨著相關工作的深入推進，其還可能獲得控權范式意義?，F有協同監督的實踐形式大致可以分為內外協同監督的“1+N”大監督模式和內部協同監督的“室組地”協同模式。本文選取了兩個典型案例以進一步分析協同監督基本模式的具體機制和運作邏輯，發現權威、制度和激勵是構建和維護協同監督的三大關鍵要素。權威憑借其強大的勢能和支配力起到為行動者賦能、動員共識、強化合作意愿、整合資源等作用，能夠克服協同監督的諸多阻力；制度以其正式性、規范性和約束力啟動協同監督，并為行動者提供規范，有助于行動者之間增加信任，為協同監督提供更多保障；選擇性激勵以行動者的表現為評價標準改變行動者的損益狀況，為協同監督的運行提供持續動力。

不可否認的是，當前協同監督還面臨諸多難題和挑戰，例如主動參與不夠充分，信息共享不夠深入，配合銜接不夠順暢等?？傮w上協同監督的構建還處于初級階段，協同水平仍有待提升，協同規模還需繼續擴大。這一方面是因為權威主導的協同方式帶有強制性色彩，協同成本較高，即使有制度和激勵作為補充措施，也有較強的非可持續性風險。另一方面，協同監督本身是一個宏大主題，內外協同監督和內部協同監督分別都存在多種情形，各參與主體具有的基礎條件也各不相同，協同監督要在整體上形成一種控權模式仍有相當長的一段路要走。