參與式治理在農村環境整治中的地方實踐

摘 要：將參與式治理嵌入農村環境整治項目，不僅能夠為項目結構改革帶來新的思路和路徑，同時也體現出了農村改革中對普通村民的權益保護。對江西省上栗縣農村環境綜合整治項目的案例調查發現，參與式治理對于涉及農村的環境整治項目來說有著極為重要的作用，不僅改善了項目設計和實際運行中各方的工作結構，而且保證了村民作為受益方能夠參與項目過程，最終實現項目綜合效益的持續增加。未來對于參與式治理嵌入農村環境整治項目的關注點，應著重于責任分配問題、村民參與度及慣性問題、項目動態管理問題和產業經營與環境治理的天然矛盾。

關鍵詞：參與式治理；農村環境整治；管理變革

黨的十九屆六中全會強調：“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！睂Ξ敶袊?，深入研究并借鑒發展中國家參與式治理的經驗教訓，通過推進國家治理體系和治理能力現代化來增強國家治理的合法性并繼續提高國家治理能力，無疑具有深遠意義。參與式治理，是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和。項目中涉及的各個利益方都應當參與項目設計，并通過協商來保證自身的利益不會因為項目的進展而受到負面影響，在培育社會資本、賦權于民、建設透明政府和提高政府績效等方面成效顯著。隨著公民參與對發展中國家發展項目的規劃、執行與監督不斷產生的積極影響，參與式治理也因之而逐漸成為強化縱向問責、改善公共服務供給和深化民主以實現國家治理體系和治理能力現代化的善治機制。

一、農村環境整治項目中的參與式治理實踐

（一）項目制在農村環境整治中的必要性

項目制是目前我國農村基礎設施建設中采取的主要建設方式。實際上，項目負責制就是以項目的策劃到實施的全過程為工作核心，以項目預期目標的實際完成情況為考核內容，根據考核結果對項目負責人及項目團隊予以評價和獎懲的一種管理模式，或可稱之為一種運行機制。比起更為直接的國家轉移支付，項目制能夠更為集中地調集資源，達到建設、提升農村公共基礎設施的目的。項目制的廣泛應用，對于我國廣大農村快速且保質保量地完成公共基礎設施建設發揮了直接的促進作用，尤其是公路、自來水管網、供電管網等基礎設施建設更是極大地提升了建設效率。

但是，項目制并不是簡單的國家任務向基層的攤派。因此，需要農村配合項目內容的建設。否則，少數村民不支持、不配合就有可能對整個項目的推進造成不良影響。由此不難看出，項目推進過程中比較關鍵的一點便是協調好各方利益關系，并且讓處在項目利益方中底層的一般村民參與項目建設，保證他們的利益，進而保證農村公共基礎設施建設項目的平穩運行。

（二）江西省上栗縣推行的參與式治理實踐

上栗縣隸屬江西省萍鄉市。為保護江西良好的生態環境，在加快推進經濟社會發展的同時，進一步加強生態文明建設，鞏固好生態優勢，有效改善生態環境，江西省實施了《江西鄱陽湖流域重點城鎮污染綜合治理與生態安全項目》，上栗縣為項目中的一個建設區。

該項目的初步設計主要為建設鎮級垃圾收運系統，共設鄉鎮小型IV、V類轉運站8座，鄉鎮垃圾收集站114座。后因征地困難，無法完成計劃中的垃圾中轉站建設，進行了方案調整，即除新建垃圾轉運站5座及完善垃圾中轉站4座、改造垃圾收集轉運線路道路、健全配套設施外，又建立綠色銀行（垃圾分揀點）21座和配置環衛智能云平臺1套。

前后的變化中最為明顯的，是在村內收集、分類垃圾的過程中，要求大量的本地村民參與，實質就是將一部分垃圾轉運公司的工作分散、下放給各村村民。該路徑修改使得上栗縣的農村環境整治項目具有一定的代表性，本地村民的參與意味著將參與式治理的理念嵌入農村生態環境整治項目成為可能。

（三）上栗縣參與式治理實踐分析

首先需要明確的是，上栗縣的農村環境整治項目中明確存在兩個階段下的兩種方案。最初的方案基本上不需要村民參與，僅僅是垃圾回收轉運公司在各村莊的垃圾集中站進行收集并轉運。對于垃圾回收轉運公司來說，這一方案的可行性較低。因為垃圾回收轉運公司目前一大營收點在于將收集到的垃圾進行簡單分類，并將其中的高價值垃圾進行回收從而創造收益，如果這一農村環境整治項目仍然沿用過往的垃圾處理模式，即垃圾回收轉運公司按照“集中收集—分類—回收”的路徑經營項目，無疑意味著資源的巨大浪費。

第二種方案對垃圾回收轉運的模式進行了結構上的改進。在此方案中，農村垃圾回收轉運的路徑被改變為“分類—轉運—回收”，這就意味著農村垃圾回收過程中頗為重要的環節“分類”，或者至少是初步分類被下放到農村自行處理，村民的參與度得到提升。對于垃圾回收轉運公司而言，在轉運前進行垃圾分類大大減輕了工作壓力。而政府作為項目的甲方，在完成農村公共項目的同時，也完成了農村垃圾分類回收這一行政指標。由此可見，政府和垃圾回收轉運公司會更為支持第二種方案。那么，唯一的問題就在于村民是否愿意參與第二種方案里非常重要的垃圾初步分類環節。

上栗縣的主要實踐就是建立一個全新的組織來保證各個村莊村民的參與熱情，這一組織在當地被稱為“綠色銀行”。綠色銀行的工作實踐主要有兩項內容：一項是對村民進行宣傳教育，通常是采取發放手冊、開辦講座的形式向村民普及垃圾分類和環境保護知識；另一項則直接將這一組織嵌入整個垃圾回收轉運過程的基礎環節，即針對村民自主的垃圾分類行為進行獎勵，對村民每次自發的垃圾分類進行稱重，并根據稱重結果給村民記錄一個等值的積分，當積分累積到一定額度后，村民可以憑借積分在綠色銀行中兌換一部分生活日用品。從這一點不難看出，綠色銀行的出現成為農村生活中的一個信號，直觀地告訴村民，垃圾分類可以帶來一定的經濟收益，從而激發村民垃圾分類的積極性。

（四）參與式治理的實踐價值

從上栗縣推行的農村環境整治項目中不難發現，參與式治理的真正意義在于打破了傳統農村公共項目的實現路徑。一般的農村公共項目的直接受益人即本村村民在實際項目建設中的參與度十分有限，多為偶然參與農村道路、水網、電工建設中施工隊的勞動力補充。而上栗縣的創新之處在于將項目設計中的最底層部分直接下放至農村，并通過村民的參與來滿足項目建設中初始階段的要求，從而為整個項目帶來結構改革的可能。在這一過程中，村民不僅是項目參與者，也是整個項目的受益方。這樣就可以形成一個良性循環，即項目實際成果越好，村民越擁護項目建設；村民越擁護項目建設，項目實際成果就越好。

二、農村環境整治項目中參與式治理存在的問題

（一）責任分配問題

參與式治理使得村民作為項目中的一個重要組成部分，在項目運行的基礎部分就必須發揮出足夠的作用，才能保證整個項目平穩運行。但是，若仔細剖析這一完整的農村垃圾回收轉運處理機制，不難看出在整個機制路徑中，村民的參與僅僅停留在農村垃圾的初步分類和初步集中這兩個領域，之后的垃圾集中處理則全部屬于垃圾回收轉運公司的責任范圍。政府作為農村環境整治項目的投資方，在這一過程中僅負責資金投入和成效監督，對村民參與式治理活動的管理由村委會直接負責。從這一角度不難看出，村民、垃圾回收轉運公司、政府作為項目建設、運行過程中的主要利益方，并不會參與項目的全部內容，而是在不同的結構位置上發揮自身的功能，從而保證項目在既有的作用機制上達到垃圾回收的目的。

如果村莊不能很好地組織村民完成垃圾的初步分類和初步集中，就會導致村民、垃圾回收轉運公司和政府三方之間的相互促進螺旋上升的項目經營模式，迅速轉化為相互掣肘不斷惡化的趨勢。如何平衡三方在農村環境治理項目中的作用就成為一個必須面對的問題。

（二）村民參與度及慣性問題

上栗縣推行綠色銀行以鼓勵村民參與垃圾分類的做法很具有啟發意義，但項目運行期間往往要面對的一大問題就是如何保證村民的參與度。剛開始在各村莊試點推行綠色銀行的時候，村民對此感到新鮮，能夠憑自家垃圾分類的數量兌換日用商品，的確在初期吸引了大量村民參與。但在綠色銀行試點推行3個月后，村民出現了惰性，無論是綠色銀行參與者數量，還是村民送至綠色銀行的分類垃圾數量，都不再出現明顯的增長。這就意味著村民的參與度達到了一個峰值，很難再有新的增長。

村民主觀參與意愿的下降不僅僅是因為對于新鮮事物的好奇逐漸消失，也因為目前綠色銀行能夠提供的兌換物品價值較低。根據對上栗縣3個試點村莊的走訪，綠色銀行的兌換商品種類不一，主要是牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品，價值含量最高的是一桶2升裝的大豆油，市場價80元左右。但是考慮到兌換積分，需要單獨一戶村民分類收集1 000公斤的垃圾才能夠兌換，而一戶村民通常需要150天左右才能積累完成對應的綠色積分，這就幾乎等于用時間成本稀釋了兌換獎品的價值。因此，村民后期雖然仍然可以按照要求對日常生活垃圾進行簡單分類和統一上交，但兌換商品的獎勵方式顯然已經不能進一步提高村民的主觀參與意愿了。

（三）項目動態管理問題

村民的參與是上栗縣整個農村環境整治項目中的基礎環節，也是非常重要的一個環節，與下一環節也就是垃圾回收轉運公司的集中轉運必須達成一致的節奏，才能高效地達到項目的要求。按照以往的經驗，村莊在固定時間內產生的垃圾數量是不固定的，而每次垃圾回收轉運公司派出的垃圾回收轉運車輛能夠轉運的垃圾數量卻存在理論上的設計上限。若村莊產生垃圾的數量超過了這一設計上限，就意味著垃圾回收轉運車輛不能轉運全部的生活垃圾，會留下一部分放置在村內的垃圾集中站。除非垃圾數量較多影響到當地村民的生活，垃圾回收轉運公司通常不會增派車輛前來處理，而是將此情況記錄下來并在下次下鄉轉運垃圾時給該村更多的垃圾轉運份額。也就是說，傳統的垃圾轉運模式是一種后知后覺的模式，不能根據實際情況作出靈活調整，即便可以調整，也勢必需要若干個工作日才能完成。

（四）產業經營與環境整治的天然矛盾

上栗縣之所以成為一個典型的研究個案，是因為上栗縣是遠近聞名的鞭炮禮花生產地，鞭炮禮花制造業和環境保護存在天然的矛盾，很多鞭炮制造企業實質上并不是擁有獨立廠房的正規企業，而是將生產機器放在家中進行家庭作坊式的小規模生產，這就給當地農村的生活環境治理帶來了極大的壓力。鞭炮制造業對環境的威脅主要體現在污染和垃圾兩方面，生產鞭炮禮花意味著水污染和空氣污染無法避免，同時也會制造大量的工業垃圾。因此，對于上栗縣而言，實現產業發展和環境保護的齊頭并進有更大更多的困難。

三、解決措施

（一）平衡三方責任，推動項目運行

首先，要確保各方責任清晰明確，協商制訂責任分工方案。村委會、垃圾回收轉運公司和政府應協商制訂明確的責任分工方案，明確各方在項目中的職責和權利。政府要提供必要的培訓和技術支持，保障垃圾分類和處理方面的相關培訓和技術支持，幫助村民和垃圾回收轉運公司提升技能和能力，確保他們能夠有效履行責任。垃圾回收轉運公司要建立激勵機制，根據村民在項目中的貢獻和表現給予獎勵和榮譽，激發其垃圾分類的積極性和主動性。其次，要加強溝通與合作，制定定期溝通機制，開展多方合作，促進村民、垃圾回收轉運公司和政府之間的有效溝通與合作。最后，要加強監督與評估，確保各方按照責任分工履行自己的職責，及時發現和解決問題。

（二）多種激勵形式，克服參與慣性

提高村民的參與度并克服參與慣性，可從兌換商品的品類、兌換機制和精神獎勵等多方面進行。首先，增加兌換商品的多樣性和吸引力。除現有的牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品外，可以引入更多高價值、高需求的商品作為兌換獎勵，如電子產品、農具、農資等。其次，村民需要積累大量的綠色積分才能兌換到高價值的商品，時間成本較高，可以考慮降低兌換積分的要求，或者引入分級兌換機制，讓村民在不同階段都能獲得相應的獎勵，從而保持他們的參與熱情。最后，除物質獎勵外，還可以實行持續激勵機制，設立榮譽稱號、環保大使等精神獎勵，讓村民在參與垃圾分類的過程中獲得成就感和榮譽感。同時，建立反饋機制，定期向村民報告垃圾分類的成果和貢獻，讓他們看到自己的努力帶來的積極變化。

（三）搭建云平臺，加強動態管理

上栗縣在全縣的農村環境整治項目中專門添加了對環衛智能云平臺的采購，對垃圾收運處理系統形成生活垃圾智能監控網絡，實現精細化、科學化、智能化的管理。通過對環衛管理數據的深度挖掘，得到多維度的環衛管理信息分析結果，幫助城市環衛管理者找出存在的管理問題并進行深層次的剖析，為環衛管理決策提供扎實的數據基礎，實現環衛管理系統化、科學化、智能化。

云智能平臺本身是對大數據和智能計算等新技術的運用。這一新式科技可以對各村中綠色銀行的實際垃圾積累程度以及垃圾回收公司的回收轉運車輛進行監控和運算，從而科學計算垃圾回收轉運車輛的剩余容量，并規劃出最科學的路線，避免垃圾回收轉運車輛空載、少載的問題。同時，對于農村初步分類的垃圾進行識別，優先轉運對環境危害較大的垃圾種類，為農村生活規避相當程度的垃圾污染風險。

（四）集中生產，減少村內環境污染

上栗縣將鞭炮禮花制造業向城鎮郊區轉移，并對生產工序進行改進以減少污染。家庭生產作坊將被逐步取締，代之以現代化的工廠，這樣能夠控制鞭炮生產過程中的全部環節，也能最大限度為全縣的環境保護創造積極條件。事實上，近年來全國各地出于保護環境的考慮，對煙花爆竹的燃放進行了嚴格管控。產業集中的另一大優勢是原有的分散的家庭作坊式企業將被集中在統一的專業生產區域，這樣就能避免村內生產煙花爆竹帶來的環境污染。但這種做法需要政府參與推進，具體的成效只能根據未來的情況進行綜合評估。

四、結語

上栗縣嘗試將村民參與作為一個重要環節嵌入農村環境整治項目，實際上是一個非常好的嘗試，不僅能夠推動環境整治項目建設，也能為基層治理改革作出貢獻。值得注意的是，村民的參與在整個項目運行的生命周期內將扮演十分重要的角色，甚至會直接影響項目結構中后半部分的運作效率。這充分表明，參與式治理對于未來的農村生產生活方式轉型具有重要意義。

需要注意的是，參與式治理并不意味著沒有問題，項目運行中的各方利益和權責劃分問題、如何提升并保持村民參與水平的問題以及如何實現對項目的動態管理問題，都是將參與式治理嵌入農村環境整治項目時必須面對的挑戰。而對于更多的鄉村而言，產業經營往往意味著和環境保護之間存在天然矛盾。這就表明，無論是采用項目制的形式，還是借助村民參與來實現項目目標，都必須根據當地的實際情況及時作出調整，以適應不斷變化的現實。

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[責任編輯：李偉杰]

基金項目：河南省民辦教育協會立項課題（HNMXL20230484）

作者簡介：白汝冰（1995—），女，河南鞏義人，助教，碩士，研究方向：城鄉社會學。