從“以機適地”到“改地宜機”的丘陵山區農業機械化路徑優化

邵騰偉 王堃

摘要：丘陵山區耕地面積、農作物播種面積均占全國耕地面積及農作物播種面積的1/3，涉及農業人口近3億人，研究如何推進農業機械化以實現農業強國至關重要。從丘陵山區農業機械化發展的內在邏輯出發，比較分析“改地宜機”與“以機適地”，探討丘陵山區從“以機適地”到“改地宜機”的農業機械化轉換動力，結合Hotelling模型測算政府支持丘陵山地“改地宜機”的補貼標準，并對國內外案例進行分析解讀。研究表明，“以機適地”的小型化農機對農業生產率改進有限，丘陵山區農業現代化、建設農業強國的根本出路在于“改地宜機”為大動力、高效率農機作業創造土地條件。為提高農業經營主體參與“改地宜機”意愿，政府應根據宜機化改造耕地條件采取差異化財政補貼，降低農業經營主體“改地宜機”投入成本、縮短投資回本年限，其中坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的補貼標準分別為15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2，對坡度超過15°以土地原則應退耕還林還草，不宜高成本進行宜機化改造。針對國內外丘陵山區“改地宜機”的農業機械化經驗及存在的問題，提出積極穩妥推進丘陵山區“改地宜機”的對策建議。

關鍵詞：丘陵山區；改地宜機；以機適地；農業機械化；Hotelling模型

中圖分類號：F323.3? 文獻標識碼：A? 文章編號：2095-5553 （2024） 03-0269-09

Path optimization of agricultural mechanization in hilly areas from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”

Shao Tengwei， Wang Kun

（Institute of Chengdu-Chongqing Economic Zone Development， ?Chongqing Technology and Business UniversityChongqing， 400067， China）

Abstract：

The cultivated land area and crop sown area in hilly and mountainous areas account for one third of the cultivated land area and the sown area of crops in the country， involving nearly 300 million agricultural population. Therefore， it is very important to study how to promote agricultural mechanization to realize agricultural power. Starting from the internal logic of agricultural mechanization development in hilly and mountainous areas， this paper compares and analyzes the cases of “farmland construction suitable for mechanization” and “adapting to land conditions with machinery ” and discusses the transformation power of agricultural mechanization from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”， ?calculates the subsidy standard of government support for “farmland construction suitable for mechanization” in combination with Hotelling model， and analyzes and interprets domestic and foreign cases. The research shows that the miniature agricultural machinery of “adapting to land conditions with machinery” has limited improvement of agricultural productivity， and the fundamental way for agricultural modernization and building agricultural power in hilly and mountainous areas lies in case of “farmland construction suitable for mechanization” to create land conditions for large power and high efficient agricultural machinery operation. In order to improve the willingness of agricultural operators to participate in the case of “farmland construction suitable for mechanization”， the government should adopt differentiated financial subsidies according to the machine conditions， reduce the input cost of agricultural operators of “farmland construction suitable for mechanization”， shorten the investment back to the fixed number of year. Among them， the subsidy standards for the slope below 2°， 2°-6°， 6°-15°are 15000 yuan/hm2， 30000 yuan/hm2 and 45000 yuan/hm2， respectively， the land principle for slope over 15°should be returned to forest and grass， and it is not appropriate to carry out high-cost mechanical transformation. In view of the agricultural mechanization experience and existing problems of “farmland construction suitable for mechanization” in hilly and mountainous areas at home and abroad， this paper puts forward the countermeasures and suggestions for actively and steadily promoting the case of “farmland construction suitable for mechanization” in the hilly and mountainous areas.

Keywords：hilly and mountainous areas; farmland construction suitable for mechanization; adapting to land conditions with machinery; agricultural mechanization; Hotelling model

0 引言

高度發達的農業機械化是農業現代化的顯著特征和建設農業強國的本質要求。改革開放后隨著工業化與城鎮化推進，農業機械化在市場需求誘致性變遷與政府強制性制度變遷驅動下飛速發展［1］，我國農業開始由“人口過密化”向“機械化”緩慢轉變［2］。東北、華北、長江中下游等平原地區農業機械化率已達95%，為保障我國農產品有效供給、全面建成小康社會、加快推進鄉村振興提供有力支撐。但平原只占我國耕地少數，占國土面積69%、耕地面積34.62%、擁有53%農村人口、覆蓋19個省級行政區1429個縣的丘陵山區整體農機化水平低于50%［3］，特別是可以耕種兩季或三季的西南丘陵山區耕種收綜合機械化還不到30%，隨著農業勞動機會成本攀升導致耕地撂荒日益增多，丘陵山區農業機械化已成為我國推進農業現代化、保障糧食安全、建設農業強國進程中必須解決的重要現實問題。

學術上有兩種關于丘陵山區農業機械化的主流觀點。一是主張通過研發小型農機適應丘陵山區復雜地形條件的“以機適地”［4］；另一觀點是改善丘陵山區耕地農機作業條件以適應高效率大中型農機的“改地宜機”［5， 6］。從實踐效果看，“以機適地”的農機工作效率低、作業條件差，只能部分替代人畜勞動力，是丘陵山區農機化的過渡形式和權宜之計［7］，適合高附加值特色效益農業［8］；隨著農村勞動力稀缺，勞動機會成本不斷攀升，丘陵山區農業機械化的根本出路還是“改地宜機”，主動解決丘陵山區農機作業條件差的問題［9］。目前有關丘陵山區“改地宜機”的研究內容涉及地方性標桿案例分析［10， 11］、國內外經驗總結［12， 13］、存在問題及對策［14， 15］等方面，總體上屬于經驗研究或宏觀研究，缺少對“以機適地”與“改地宜機”的比較分析、行為動機分析和轉換機制分析。本文通過丘陵山區“以機適地”與“改地宜機”的路徑分析和條件分析，探究在什么樣的情況下經濟主體會采取從“以機適地”到“改地宜機”的行為傾向，以期望對政府后續相關政策制定提供邊際參考。

1 丘陵山區農業機械化發展內在邏輯

1.1 建設農業強國的必然要求

建設農業強國是實現中國社會主義現代化強國目標的基本要求，從全球農業強國的情況來看，美國、加拿大、澳大利亞、以色列和荷蘭等國家的農業機械化率已經達到95%以上，即使丘陵山地占70%以上的日本農業機械化率也達到90%，高度發達的農業機械化是世界農業強國的共同特征和底線要求［16］。沒有農業機械化就沒有農業現代化，農業強國建設也就無從談起［17］。根據舒爾茨改造傳統農業理論，建設農業強國需要農機、人才等現代生產要素進入農業農村，降低勞動強度［18］。我國必須加快農業機械化發展，特別是要盡快補齊丘陵山區農業機械化短板［19］。

1.2 保障糧食安全的必然要求

我國糧食總產量已連續8年期穩定在6.5×1011kg以上，口糧已得到保障，但是每年還有約1×1011kg飼料糧依靠進口，進口量約占全球糧食貿易額的1/3，在飼料糧上缺少安全保障［20］。全球動蕩下區域外國際糧食供應鏈面臨困境，與此同時區域內受工業化和城鎮化影響農業勞動力大幅度減少，國內糧食生產積極性低，需要調整的不僅僅是種植結構，還有農民種糧積極性［21］，特別是占我國耕地34.62%的丘陵山區地塊狹小、農機作業范圍受限，農民寧愿棄耕撂荒也不耕種，給國家糧食安全造成重要隱患［9］。

1.3 全面鄉村振興的必然要求

在當前農機化進程中，丘陵山區農業勞動力問題成為關鍵難題。第一產業就業人員銳減、農業機械化滯后導致農業生產無人接續，農村產業逐漸衰退，進而影響鄉村的二、三產業。黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，黨的二十大報告明確全面推進該戰略。通過對丘陵山區進行農機化改革，向鄉村產業引入現代生產要素，促進產業形成，從“生產發展”轉向“產業興旺”，增加農民增收途徑，從根本上防止耕地“非糧化”［22］，體現農村經濟適應市場需求變化、加速升級優化、促進產業融合的新要求。丘陵山區農業機械化水平的提升作為鄉村振興的實際切入點，為依賴農業的丘陵山區鄉村產業振興注入現代化先進生產要素，為全面推動鄉村振興戰略增添新動能［23］。

1.4 工業化城鎮化信息化驅動

城鎮化、工業化對農村勞動力的虹吸，農業勞動力向非農領域轉移不可避免，導致丘陵山區的農業勞動力急劇減少、大量耕地撂荒。2003年到2021年中國第一產業就業人數從3.6204×108人下降到1.7072×108人，降幅52.8%，但農業總產值相對指數（上年為100）從2003年的100.5上升到2021年的104.5（圖1），農業發展主要依靠農業機械化進程的推動［24］。農業機械化的本質是工業化和城鎮化對傳統農業的“再造”與“反哺”［2］。丘陵山區農業的前途在于少人化的機械化，我國工業化、城鎮化和信息化的加速推進為丘陵山區農業機械化提供物質技術條件和寬松社會環境。

2 丘陵山區農機化路徑分析

2.1 “以機適地”農業機械化道路

丘陵山區農業機械化道路分兩種，一是改變農機以主動適應丘陵山區崎嶇、陡峭不平的自然土地資源現狀。例如以丘陵山地為主的重慶，重慶的耕種收綜合機械化率從2007的13.23%上升到2016的45%［25］，并于2022年達54.9%；農業機械化總動力從2003年的6960kW上升至2021年的15320kW，年均增速達4.02%。政策補貼下重慶市的微耕機得到廣泛應用，但后期機耕率與機播率、機收率差距較大，且隨著市場發展依靠研發適應丘陵山區多樣化地形地貌的農機工作后續推進工作艱難，持續性的政策補貼下產業形成嚴重依賴外界補給以至于無法依靠自身獨立發展的畸形狀態，以機適地道路發展逐漸出現堵點。

業界在分析以機適地道路出現的局限性時主要將原因歸結于農機研發不足和農機供給不足。但現實情況并非如此，農機研發方面，新中國成立初我國就開始走工業化道路，改革開放前工業化重心就是建立以輕工業與農業機械制造為主的生產道路，1952年成立機械化農業學院進行農機研究，于1952年成立機械化農業學院以專門進行農機研究，20世紀50年代到60年代我國機耕水平由5.8％上升到18％，且后續逐步上升，在2022年達到72%，全國農業科技進步貢獻率達到62.4%，參考吳曉通［26］計算農業科研資金和人力投入，其中農業科研資金投入為R & D經費支出乘以農業總產值除以國內生產總值，同理得農業研發人力投入，根據此方法計算出的中國2021年農業科研資金投入為2212.34億元，同年美國農業科研資金投入為507.67億元，日本農業科研資金投入為123.08億元，可見中國目前在農業研發方面的投入并不低；農機供給方面，我國農機總動力和持有量都不低，農業機械總動力由1978年的1.17499×108kW提升至2021年的1.077643×109kW，年增速達5.17%，小型拖拉機保有量年增長率達5.85%（圖2），由圖2并結合張宗毅等［9］的研究可知從2018年后以我國西南地區四川、重慶、貴州為代表的丘陵山區小型拖拉機的市場需求量開始逐年萎縮，反倒是大動力、高效率的大型拖拉機的市場需求開始逐年增加，但由于我國農機總動力以小型拖拉機為主，大型拖拉機在我國農機總動力中的占比小，導致我國農機占有量雖然在2021年達到2400萬臺，超過以大型拖拉機動力為主的美國500多萬臺，但我國農業機械化水平卻遠低于美國。由此可見，研發投入與農機供給不足都不是我國丘陵山區無法深入農業機械化的主要原因，而是小型農機本身的低效率造成低性能與低性價比，導致市場與消費者無法實現自身“效用或利潤最大化”而被迫選擇放棄。

2.2 “改地宜機”農業機械化道路

另一種是以解決丘陵山區農機作業條件為核心的道路，即人為的為農機在丘陵山區的作業制造耕作環境。隨著以機適地道路在丘陵山區農機化中高級階段出現邊際貢獻逐漸下降現象與農業生產由小農經濟逐步走向規?；男滦娃r業生產，社會各界都需要新的方式來提升機械化水平。通過對丘陵山區地形地貌“連接地塊、消除死角、并小為大、優化布局”等內容建設，對耕地坡度、細碎度、基礎設施進行改善，可以讓大中型農機具進行耕作而形成規?；N植。該方案的核心思想是“丘陵地區農業機械化受限的主要因素并非在于機器或機械技術融合，而是由于自然條件的制約”。

“改地宜機”是我國高標準農田建設的重要內容。高標準農田建設旨在通過土木工程手段將耕地打造成機械化高、旱澇保收的集中連片良田，涵蓋土地平整、灌溉排水、田間道路和生態環境保護等多方面內容。然而我國高標準農田建設在投入標準方面存在不足，早期建設主要集中在平原等平坦地區，且土地平整方面的投入主要依賴資金緊缺的地方政府，導致部分土地平整工程進展緩慢。隨著建設進程的推進，剩余待建設的高標準農田集中于地勢陡峭、分散且基礎設施不足的丘陵山地，使得宜機化成為高標準農田建設的主要瓶頸。2015年重慶市開始將丘陵山區農業機械化的重心從“以機適地”轉向“改地宜機”，2020年中央一號文件首次提出“支持丘陵山區農田宜機化改造”，截至2022年底重慶市已對73khm2農田進行宜機化改造。

2.3 以機適地與改地宜機比較

以機適地是初期提高農業機械化的工作思路，能借助農村富裕勞動力提升農業機械化水平；但農業勞動力日益稀缺的情況倒逼效率低、作業條件差的小動力農機轉型升級為高效率、大馬力農機，農業機械化開始向為高性能農機應用創造土壤條件轉變（表1）。立足國情，我國農業從業人員占比由1952年的83.5%下降到2021年的22.9%，就目前農業作業條件及帶來的經濟效益對新時代下的年輕人并沒有吸引力，甚至對農戶的印象就刻板地停留在“貧窮”層面，貧可以理解為沒有錢，但窮意味著沒有路，長期必然造成大量土地撂荒，危及國家糧食安全，所以改善丘陵山區土地條件、推進丘陵山區細碎土地規?；羞B片勢在必行。

在提升農機化率遭遇瓶頸情境下，人們開始思考一個問題：“以機適地”的必要性在短期內并不能完全否認，就算是在“改地宜機”過程重，“以機適地”也往往能夠使“改地宜機”推進的難度降低，且南方丘陵山地存在地形地貌復雜、土壤黏性強、水田泥腳深等突出問題，單靠引進北方大動力農機并不能完全解決南方丘陵山區的農機化問題，南方部分地域仍然更適合依靠研發針對性、多樣性的農機具“以機適地”，特別是需要開發適應南方丘陵山區土壤黏重條件下機耕、機播的輕質新型農機；隨著新型農業經營主體適度規模經營逐步代替小農戶細碎化小規模經營，遵循循序漸進、因地制宜、量力而行、久久為功原則，根據土地自然條件、干部群眾積極性、地方是否具有承包轉讓條件、財政支持力度，通過“改地宜機”持續改善丘陵山區土地平整度和交通便利性，為寬底盤、大動力、高性能農機推廣應用創造條件，則是我們需要從長計議的戰略定力。

3 從以機適地到改地宜機的路徑轉換

3.1 路徑轉換的驅動力量

根據推拉理論，丘陵山區農機化從“以機適地”到“改地宜機”驅動力可分為內部推力和外部拉力。內部推力緣于我國農業從勞動密集型向機械密集型轉變。改革開放后大量農業勞動力轉移到邊際收益高的二三產業，農業勞動力減少，機會成本上升倒逼農業采用機器替代人工進行規?；洜I以獲取經濟效益。外部拉力為政府政策支持與社會認知對道路轉變的影響。政府政策支持包括兩個方面：一是制定和實施項目補貼政策，確保改地宜機推進；二是作為中間人將新型農業經營主體與項目地合作社進行資源整合，確保宜機化改造順利開展。社會認知是指對從“以機適地”到“改地宜機”道路轉變過程的科普，引導群眾認知改變，也為后續依靠群眾監督建后管理打下基礎。

考慮到內部推力主要靠市場機制作用，可以人為干預的只有外部政策拉力?；诖艘際otelling模型，對具有橫向差異性的“以機適地”與“改地適機”兩條道路進行分析，并在此過程中對國家有關農機、農田宜機化改造財政補貼政策的相關補貼基準進行測算，進一步研究丘陵山區的經濟主體在什么情況下會傾向選擇對農田進行改造。假設農業經營主體均勻分布在［0，1］區間內的線型雙寡頭市場，農業經營主體在市場中的位置為x∈［0，1］，左端位置0表示以機適地Fs道路，右端位置1表示改地宜機Fd道路（圖3）。假設農業經營主體單位面積農業機械化支付成本Ci（i=s、d），滿足Cd＞Cs。農業經營主體從x點處出發在Fs與Fd之間選擇農業機械化實現路徑。假設農業經營主體的初始效用U足夠大，與Fs、Fd距離hx2與h（1-x）2表示農業經營主體選擇不同農機化道路的效用損失，即實際與理想之間的偏差，h表示單位偏好成本，h＞0。假設Ri（i=s、d）表示單位耕地面積機械化后降本增產增加的收益，設ΔR=Rd-Rs表示單位耕地面積采取“改地宜機”比采取“以機適地”增加的收益。假設Bi（i=s、d）表示分攤到單位耕地面積的機械化全部成本，ΔB=Bd-Bs表示單位耕地面積采取“改地宜機”比采取“以機適地”增加的成本。假設政府只對“改地宜機”進行補貼，單位耕地面積的補貼金額T=ρ（Bd-Bs），ρ表示補貼程度ρ∈［0，1］，滿足Cd+T=Bd、Cs=Bs。

假設農業經營主體在x點處到Fs、Fd選擇丘陵山區以機適地與改地宜機的最終凈效用相同，即有

U+Rs-Cs-hx2=U+Rd-Cd+T-h（1-x）2（1）

由式（1）可得Fs的需求量

Ns=∫x0dx=x=（1-2ρ）ΔB-ΔR+h2h（2）

Fd的需求量Nd=∫1xdx=1-x=（2ρ-1）ΔB+ΔR+h2h（3）

由式（3）可得аNdаρ>0、аNdаΔR>0，這表明隨著補貼比例的增加、單位耕地面積“改地宜機”比“以機適地”增加的收益越多，農業經營主體從“以機適地”向“改地宜機”轉變的概率就越大。

3.2 政府改地補貼標準的測算

丘陵山區農田宜機化改造勢在必行，但要考慮投入產出的經濟性，滿足農田宜機化改造產生的凈現金流NPV>0，即

NPV=∑CFt（1+r）-t=∑Rt-Ct（1+r）t≥0， t=1，2，…，n（4）

式中：CFt——丘陵山地從農田宜機化改造起產生的現金流，是現金流入Rt和現金流出Ct的差額；r——貼現率。

宜機化改造的資金投入主要涵蓋兩個方面：農田建設和建后管護。在農田新建方面，資金投入記為Cm，建設范圍包括農田水利設施改造、土壤改良、農田防護等配套措施。至于建后管護，費用標記為Ce，主要覆蓋工程建設完成后的保障和財產維護。從國內引入保險機制的情況來看，建后管護的年均每hm2保費約為3000元左右。

宜機化改造的收益增加Rt包括作物增產收益和生產成本節約。據測算宜機化改造改善土壤條件后糧食產能增加10%～20％，糧食產量提高1500 kg/hm2左右，農田抗災減災能力提升，受災面積和程度同比減少。宜機化改造后的成本節約包括水、肥、藥、人工，以節省人工為例，丘陵山地“以機適地”采用微型機作業，一天耕作面積0.3 hm2，遠低于宜機化改造后大型農機日均作業6.67 hm2，僅這一項節約機手勞務費近1500元/hm2。由于宜機化后集中連片，適合大型機械規?；洜I，若改造后的土地統一流轉實行規?；洜I，農戶增加土地租金6000元/hm2左右。

根據上述分析，可估算出農田宜機化改造后的現金流變化（表2）。

若管護不到位農田基礎設施使用壽命通常只有5年，管護到位則可以長期正常使用。貼現率r取10年期國債利率2.88%，并將表2的數據代入式（4），可得

NPV=3 0002.88%-C0≈104175-Cm≥0（5）

由式（5）可以看出，只要Cm≤104175，宜機化改造在經濟上就可實施。從目前情況來看，丘陵山地宜機化改造主要集中在15°以下耕地，現有相關改造案例中耕地坡度在2°以下的通常成本在30000元/hm2左右，坡度在2°～6°之間的耕地在45000元/hm2左右，而6°～15°成本則為60000元/hm2，根據式（5）可知，改造成本均低于104175元/hm2即可有營收。但是從經營主體對農田建設的投入決策是能盡快收回投入本金且回報率高于10年期國債。實踐中一般實體企業要求8年投資回本、內含報酬率IRR在10%左右。

NPV=∑8t=0CFt（1+IRR）-t=3000［1-（1+10%）-8］10%-C0（6）

由式（6）式得C0≤15990，表明經營主體對宜機化改造愿意投入的資本為15990元/hm2。這與耕地坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的實際改造成本在30000元/hm2、45000元/hm2、60000元/hm2左右相比存在明顯差距，需要政府對坡度在2°以下、2°～6°和6°～15°耕地宜機化改造分別提供15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2補貼補齊超出農業經營主體投入意愿部分。

丘陵山地宜機化改造具有正外部性，政府進行補貼是其履行公共管理職能的體現，有利于農業經營主體高產穩產增收以及改善農業農村生態環境的脆弱性，進而增加農業農村社會保障功能。在實際操作中，政府的投入還可以通過土地發展權異地交易獲得補償，具體表現為新增耕地指標收入、增減掛鉤結余指標流轉收入、耕地占補平衡指標交易收入等。丘陵山地宜機化改造后往往能增加一些耕地面積，從四川中江、蓬溪、武勝和重慶墊江、永川、忠縣等地的幾宗宜機化改造項目調查數據來看，有些項目新增耕地面積達10%以上，但大多數項目新增耕地面積在7%左右，遵循謹慎性原則，本文取宜機化改造后新增耕地面積比例為7%。新增耕地指標交易價格在東部發達省市為150～225萬元/hm2、中西部欠發達省市為45～75萬元/hm2，新增糧食產能指標交易價格在東部發達省市為15～75萬元/hm2、中西部欠發達省市為45000～75000元/hm2?？紤]到宜機化改造主要在中西部欠發達地區，新增耕地指標取37.5萬元/hm2、新糧食產能指標按4.5萬元/hm2，這樣每hm2地宜機化改造后可獲得土地發展權交易款37.5×7%+4.5≈7.5萬元，基本上可以覆蓋政府對農田宜機化改造的補貼支出。

4 丘陵山區改地宜機實證分析

4.1 “改地宜機”的國際經驗

日本和韓國是山地農業機械化程度較高的國家。日本丘陵山區占國土面積約80%，目前日本已將全程機械化推廣至經濟作物。韓國2/3國土為丘陵山地，通過60年的土地改良和整理，截至2017年水稻種植、插秧和收割的機械化率都達到100%。

財政支持方面，日本農田建設平均投入超過69萬元/hm2［4］，80%以上由政府承擔，其中面積較大的農田建設投入政府承擔96%，工程有效長達30～50年。韓國政府承擔小型農田建設全部投入，在1962—2006期間對農田建設的財政投入高達11.48萬億韓元，其中80％是中央政府直接投入［10］。韓國將政府補貼與相關部門低息貸款相結合促進農業規?；洜I，政府通過適當提高合作社和具有一定規模的家庭農場補貼比例，確保宜機化改造的集中連片土地掌握在農業規模經營主體手中。

法律法規方面，日本自1949年頒布《土地改良法》以來，已實施八個土地改良計劃，并配套推出其他法律法規，如《農地中間管理機構法》和《山村振興法》；韓國自農業機械化起步以來，陸續通過《農業機械化促進法》《稅收減免法律條例》《道路交通安全法》《兵役法》等，這些法律都推動農業機械化發展。如《兵役法》規定農機維修工人可以免除兵役，大大提高農民對農業機械化的參與度。

技術標準方面，截止2021日本在土地改良事業計劃設計上出臺八個國標，涉及農地開發、土地改良、暗渠排水、農道、旱田農場整備等方面的設計基準。韓國關于農機手的培訓由上到下可以分為三種水平的訓練課程，訓練對象依次為教練或技工、省級相關工作領導或操作者、鄉鎮農機手，而在售后方面明文規定農機供應商和制造商承擔售后責任。

農戶參與方面，日本由土地改良區15戶以上農戶組成農民自治組織，除一些規定項目以外，其他項目實施需經組織中2/3農戶同意，實施資金方面農戶對項目占投資比3%～23%，政府對土地改良項目支持力度也不斷加強，具體表現為對不同建設主體、建設項目進行補貼，激發市場活力，提高農機社會化服務［27］。

4.2 “改地宜機”的國內實踐

中國臺灣地區從1958年開始實施農地重劃，耕地集中率平均達到86%，并于2000年左右基本實現農業機械化，田塊直接臨路比例幾乎全覆蓋［28］。其他國內丘陵山區的農業機械化起步較晚，但近年來的努力也取得了顯著成效。農業機械化管理司2020年11月發布的11個首批丘陵山區農田宜機化改造典型案例（其中重慶有3個案例，山西有2個案例）以及中國臺灣的案例如下：

（1）臺灣：一是對土地進行“農地重劃”，擴大單個土地面積，促進農業集約化生產與管理；二是成立農會解決從種植、灌溉到收購、包裝、運輸等環節的組織零散化的問題；三是加大對農機研發投入，科技對臺灣農業機械化發展貢獻率高達60%以上；

（2）重慶：一是在項目對象選擇上遵循循序漸進原則，前期以淺丘坡地地形改造為主；二是依靠合作社或有效市場企業為媒介，聚集各農戶資源以形成“合作社＋農戶＋基地”或“企業＋農戶＋合作社”的運作模式；三是確保整治內容的專業性與整治模式的多樣性，基于改造項目地的資源稟賦設置改造方案；

（3）四川：一是土改強化頂層設計，重視整體規劃，搞好路網和排灌設施配套；二是加強前沿科技的運用，推進智能灌溉系統落地進行數字化灌溉管理；三是注重公眾的參與，鼓勵群眾監督，夯實群眾基礎；

（4）貴州：一是整合中央和市級農業綜合開發建設高標準農田項目進行項目資金打捆使用，使各方利益聯合；二是在政策上完善農技推廣和土地宜機化改造配套政策措施，通過土地集約化經營推進發展；三是推行“龍頭企業＋專業合作社＋農戶”，以龍頭企業推動合作社發展，培育經營主體；

（5）廣西：一是堅持“普中有特”，因地制宜，穩步推進，確保改成一片達標一片；二是建立“誰用誰建、先建后補”等長期有效機制，緩解業主壓力；

（6）湖南：一是對質量嚴格把控，項目實施過程成立工程理事會，對各個施工區域進行技術管控及質量監督，對不達要求的區域勒令重新整改；二是明確目標建設內容不能“為了改造而改造”，出臺宜機化地塊改造的內容及技術要求，明確哪些地不能改，能改造的地又應該怎樣改等；三是調動農民積極性，發展集體經濟；

（7）安徽：一是將“小改大、坡改緩”宜機化改造與高標準農田建設配套實施；二是提前做好宣傳創造良好的施工環境；三是施工過程做到“三同時”，設計、施工、監理同時進場確保施工質量有效控制；四是充分利用當地閑置勞動力開展宜機化改造增加其收入并增強其主人翁意識；

（8）陜西：一是堅持經營主體承包實施宜機化改造；二是開展示范區帶動發展，改造示范區以培育典型，引導推進；三是對區域基礎設施配套“一社一區”建設模式，改造一個區塊，建設一個農機專業合作社，服務作業一片區域；

（9）山西：一是按照總體設計、挖填平衡的原則將田面坡度改造至5°以下；二是嚴格遵循“定額補貼、差額自籌”的特點，形成“省級補貼＋市縣級配套資金＋主體自籌”格局；三是重視土壤熟化和地力的提升，在改造過程中對表面土壤層進行剝離和回填，在改造完成后通過秸稈還田、施有機肥等提升地力；四是通過簽訂管理責任書加強改后管護。

4.3 “改地宜機”的現實困境

4.3.1 建設前期存在的問題

1） 配套法律法規有待完善。我國2004年出臺《農業機械化促進法》，對農機開發、質量監管、農機推廣以及農機購置政策進行了制度規范；2019年，農業農村部發布《丘陵山區農田宜機化改造工作指引（試行）》，該指引強調了在丘陵山區推進田間機耕道和農田作業設施的建設。然而在涉及丘陵山區農田改造后的土地管理方面未能做出明確規定，這導致部分土地存在“建設而不善治”的情況；2014年頒布《高標準農田建設通則》，并于2022年再次修訂，增加“多元參與”原則，鼓勵各類社會資本參與建設。與日本和韓國相比，我國“宜機化”改造的法律法規還比較粗略，需要在實踐中不斷完善。

2） 項目資金來源渠道單一。目前有關丘陵山區宜機化改造項目依舊由政府主導或牽頭，政府的財政補貼占整個項目投入資金的50％以上。多數省份對丘陵山地宜機化改造執行的是22500元/hm2的高標準農田建設投入標準，由中央、省、市縣級財政分別承擔15000元、6000元、1500元，但丘陵山地宜機化改造成本要45000元/hm2左右［7］，一些地方甚至要超過75000元/hm2，需要廣泛吸納社會資本彌補資金需求缺口。如湖南慈利改造67hm2山地總投資350萬元，依靠政府投入50萬元撬動農機專業合作社跟投300多萬元，社會資本和農民投入的積極性得到充分釋放，項目改造更加符合農業經營主體的種植需要，避免了建后農田擱置。

3） 與產業規劃銜接不夠緊密。在宜機化改造的實施過程中，許多部門并沒有清楚界定改地是為了“宜機”還是“宜種”，這導致在進行宜機化改造時過于關注近期的利益而忽視長期的效益?！度珖邩藴兽r田建設規劃（2021—2030年）》明確建設重點區域、限制區域和禁止區域，嚴禁毀林開山造田，防止破壞生態環境，但實踐中水稻上山或毀林改地仍時有發生。宜機化改造一般由政府發放專項資金或進行補貼，社會主體參與度不高，建設出來的項目往往與實際需求脫節，有的設計內容不能滿足群眾生產需要，媒體曝光的甘肅慶陽西峰區項目就是典型例子。

4.3.2 建設過程中存在的問題

1） 缺乏統一技術標準。2019年《丘陵山區農田宜機化改造工作指引（試行）》出臺，該指引針對地塊選擇、改造內容和整治標準等方面進行規范，但整體來看仍然較為簡略。技術標準的完善才能確保使整個丘陵山區宜機化改造過程有章可循，有規可查。例如日本將項目分為農區、耕作區、耕區，其中耕區為最小單位，規定單位耕區為寬30m、長100～150m，面積0.3～0.45hm2。參考重慶市的改造案例對改造對象進行細分，對原始坡度在10°以下連片土地進行緩坡旱地改造為條狀或帶狀布局，對原始坡度在15°～25°的坡地進行梯臺旱地改造成梯臺面凈寬為5m或8m以方便農機耕作。

2） 對技術標準執行不嚴。技術標準的嚴格貫徹是確保項目建設優質的前提，對施工建設標準的嚴格執行是項目建設成功的必要條件，例如廣西田陽在施工時成立質量領導小組，形成監督組、監理方、施工方三級質量保障體系。在宜機化改造過程中有部分項目沒有按照改造標準或項目設計標準嚴格執行，造成前期耕地地力下降，甚至存在跑冒滴漏、偷工減料等問題，如媒體曝光的江蘇濱?？h項目，最后導致無法驗收、質量走樣，造成對人力、物力、財力的浪費。

3） 利益相關方缺乏協作。宜機化改造過程中有兩種經營模式：“企業＋專業合作社＋農戶”或“專業合作社＋農戶”。經營主體內部之間的溝通合作有利于宜機化建設的有序推進，如貴州仁懷在推動高粱生產全程機械化過程中采取的是“龍頭企業+專業合作社+農戶”的產業經營模式，在項目建設過程中各方多次協商、通力合作、對相關問題達成一致意見，推動項目高質量完成。但經營主體的多樣性導致各主體經營目標不一致，各方若不能及時溝通問題，則容易導致項目拖延工期、貽誤農時。

4.3.3 改造完成后存在的問題

主要是缺乏監管與維護。重建輕管問題比較突出，出現“只改不管”、管護不到位、年久失修等現象。一些宜機化改造項目由于前期產業規劃不到位，建成后沒有將農田及時投入使用，項目建成后出現閑置或未按照產業規劃進行使用，導致項目建成后成為撂荒地，既影響國家糧食安全，也導致前期建設投入沒法獲得投資回報。

5 結論與啟示

5.1 結論

“以機適地”和“改地宜機”是丘陵山地農業機械化的兩條基本道路?！耙詸C適地”是從農機研發入手通過農機小型化來適應丘陵山地地形，相當于修盤山曲道，工作效率的改進有限；“改地宜機”是通過改善農機作業條件，使丘陵山地用上大動力、高效率農機，相當于遇水架橋、逢山打洞修高速路，能從根本上掃清丘陵山區農機化發展障礙?！案牡匾藱C”涉及大量土木工程，前期投入成本高，需要政府對超過農業經營主體投入意愿部分提供補貼，考慮到財政投入有限，應依次改造坡度在0°～2°、2°～6°、6°～15°的耕地，對15°以上土地原則上不改造。但也需要注意對于短期內無法獲取財政支持進行宜機化改造的丘陵山地依舊可種植蔬菜、花椒、柑橘、牧草、花卉等機械化水平較低的經濟作物。

5.2 啟示

1） 加快法規與標準的制定。丘陵山地農機化前期投入大、耗時長，從開始改造到基本完成需要有完善的法規和嚴格的標準提供保障。如日本的土地改良設計包括排水、農道、農地保護、農田開墾、集水利等數十項標準，形成完備的標準體系。在法律法規上應結合現有《農業機械化促進法》出臺有利于丘陵山區農業機械化改造的法規，在《高標準農田建設通則》和《丘陵山區宜機化地塊整理整治技術規范》基礎上細化丘陵山區農作物種植標準、農業機械化作業標準、特色產業機械化配套標準、宜機化改造規劃設計標準等，用農機標準化帶動土地整治的標準化。

2） 資金投入多元化與優化。在以往農機化補貼中，政府針對農戶直接開展購機補貼，容易扭曲市場農機價格，可考慮逐漸將直接補貼轉變為增加低息貸款，從而減少政府直接投資，增加社會資本投入?？山梃b韓國經驗，降低對小農戶補貼比例，增加合作社或家庭農場補貼比例，促進土地集中化、規?；洜I。根據實踐經驗，農田宜機化改造能夠擴大約10%的耕地面積，地方政府應被授權將多余的耕地面積用作占用耕地指標，以實現增減掛鉤的交易，以助力改造資金的籌措。

3） 要堅持規劃先行先易后難漸次推進。我國農機化薄弱區域主要集中在西南、西北與東南的丘陵山區，考慮到成本投入與改造難度等原因，優先對15°以下的耕地進行改造。從水土保持角度看，25°以上耕地是不宜進行耕作的，應退耕還林還草；15°～25°之間的耕地應以發展林果業為主。實踐中發現，政府補貼到位，但由于農戶配套資金不到位，導致宜機化改造費用不足影響工程質量的現象依然存在，建議優先支持土地集中流轉給新型農業經營主體、資金配套到位的宜機化改造項目。同時考慮到，財政資金有限，政府應堅持先易后難優先支持頗多較小的耕地開展宜機化改造。

4） 要堅持建管用一體化管理。要堅持農田建設與耕地地力提升并重，新建與改造提升并重，拓展建設規模與提高建設質量并重，農田建設與管護利用并重，制定和完善宜機化改造后的管護制度，落實管護資金，明確管護主體，壓實管護責任。管護機制可探索引入保險機制、購買第三方服務、委托專業化機構等市場化方式。嚴格農田宜機化改造的考核監督，壓實屬地責任，嚴查項目工程偷工減料、跑冒滴漏等違法違規行為，對農田建設過程中出現的質量不合格、偷工減料、弄虛作假等風險隱患，發現一起、查處一起、絕不姑息，對涉嫌違法犯罪依法嚴懲。

5） 要加強多部門間協調聯動。丘陵山地農機化涉及的水利工程、農村道路、土地開發、農田整治等多個部門，項目的順利實施需要多個部門加強溝通協調，同時把分散在多個部門的資金打捆使用，可以為高標準完成農田宜機化改造提供充足的資金保障，在實施過程中可借鑒貴州仁懷案例推行“龍頭企業＋專業合作社＋農戶”的產業化經營模式，結合農村“三變”改革，通過土地流轉集中將“農民變股東、資金變股金、資源變資產”，讓農民以帶土地入股方式參與生產經營，促進社會資金多元化投入，提高農民參與農田宜機化改造的獲得感和積極性。

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第一作者：邵騰偉，男，1974年生，重慶人，博士，教授；研究方向為農業技術經濟。E-mail： shaotw@126.com