地方政府預算績效管理問題研究

劉 嶸

首都經濟貿易大學 北京

一、引言

預算績效管理以預算支出結果為導向，通過績效目標設置、績效指標設置、績效運行監控、績效評價結果應用等多個環節，促進資源優化配置，提高政府部門運行效率。2022年，黨的二十大報告提出完善現代預算制度，推進預算績效管理工作。

地方政府實施預算績效管理，能夠客觀地反映地方政府的公共服務水平。目前，雖然各級地方政府不斷推進預算績效管理工作，并取得了一定成績，但是仍然存在一些問題影響了預算績效管理落實。在此背景下，地方政府需要對預算績效管理存在的問題進行探討，并采取相應的完善措施，優化預算支出結構，提高財政資金的社會效益和經濟效益，提升地方政府預算管理水平。

二、地方政府預算績效管理概述

1.地方政府預算績效管理發展歷程

我國自20世紀90年代末開始探索引入績效理念，并逐步開展預算績效管理改革?？傮w而言，我國關于地方政府預算績效管理的探索主要包括三個階段。

第一階段：2003―2009年。黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系，逐步將“重視績效”的理念融入政府治理中，探索建立績效指標體系。

第二階段：2010―2017年。探索建立全過程的預算績效管理體系，強調預算編制、預算執行、預算監督等各環節的協調，進一步擴大預算績效管理范圍。

第三階段：2018年至今。為了全面推進預算績效管理工作，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》頒布實施，提出建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。全面實施預算績效管理要求地方政府建立完整的預算績效管理流程，采取合理的工作方法，對所有財政資金的使用情況進行全過程管理，分析財政資金的使用效率，既有利于完善財政管理體系，也有利于地方政府順利實現發展目標。

2.地方政府預算績效管理現狀

目前，在相關政策文件的指導下，地方政府根據社會經濟情況，不斷拓展預算績效管理的廣度和深度。隨著預算績效管理逐步向基層政府推進，預算績效管理的精細化程度越來越高。地方政府逐步優化績效目標管理，不斷完善事前績效評估、績效運行監控、績效評價及績效評價結果應用等環節。

在事前績效評估方面，地方政府探索建立了事前績效評估機制，并將事前績效評估與項目管理相結合，加強項目論證，提高項目的可行性。

在績效運行監控方面，地方政府對預算執行情況和項目實施情況進行跟蹤管理，掌握績效目標和績效指標的完成情況，對出現的偏差進行分析，并采取相應的完善措施。

在績效評價及績效評價結果應用方面，地方政府進行了有益探索，有的建立了相對完善的績效指標體系，有的嘗試邀請第三方機構進行績效評價，有的促進績效評價結果有效應用。

三、地方政府預算績效管理存在的問題

隨著地方政府不斷推進預算績效管理工作，雖然取得了一定成績，但是仍然存在制度體系不完善、工作流程不明確等問題，地方政府需要進行深入分析。

1.預算績效管理意識不強，認識不足

部分地方政府對預算績效管理的認識不足，在工作過程中比較被動。由于受到各種因素的影響，部分工作人員將預算績效管理與預算考核混為一談，沒有落實預算績效管理的相關要求。

部分地方政府在預算績效管理過程中，存在發展不平衡的情況。尤其是縣級財政部門，對相關政策文件的落實不到位，預算績效管理工作進展緩慢。部分工作人員的預算績效管理意識不強，存在“重投入、輕管理；重支出、輕績效”的情況，導致財政資金的使用效率不高。

2.績效指標不合理

地方政府要想順利推進預算績效管理工作，需要設置合理的績效指標。地方政府在設置共性指標時，可以參考上級主管部門和財政部門提供的績效指標模板。由于地方政府的公共管理事務各不相同，財力也存在差異，需要設計具有針對性的個性指標，從而提升預算績效管理水平。

目前，部分地方政府建立的績效指標體系不完善，共性指標較多，個性指標較少。不同項目的成本投入、內容特點、運行周期各不相同，部分地方政府照抄照搬其他項目的績效指標體系，導致績效指標體系與實際情況不符。

部分地方政府設置的績效指標不夠細化，沒有全面收集績效指標的相關數據，導致績效指標難以量化，影響了績效評價結果的客觀性。

另外，在績效指標設置過程中，績效管理人員與項目負責人缺乏溝通，導致績效指標缺乏合理性。

3.績效評價結果應用不足

績效評價結果應用是預算績效管理的重要環節，地方政府需要將績效評價結果與預算安排掛鉤，不斷提高財政資金的使用效率。目前，部分地方政府不重視績效評價結果應用，影響了預算績效管理落實。

部分績效評價結果不客觀，缺乏可應用性，無法為預算安排提供參考。同時，部分地方政府進行績效自評，績效評價結果存在較大的隨意性，影響了績效評價結果應用。

部分地方政府習慣于延續上一年度的預算安排，只是將績效評價結果作為工作安排的參考，沒有將績效評價結果與預算安排掛鉤，難以發揮預算績效管理的指導作用，導致預算編制質量不高。

部分地方政府沒有建立完善的監督機制，責任制落實不到位，導致預算績效管理的約束力不強。對于績效評價結果較好的部門，缺乏相應的獎勵措施；對于績效評價結果較差的部門，缺乏相應的處罰措施。由于獎懲制度不完善，部分地方政府很難發揮預算績效管理的積極作用。

4.預算績效管理的數據基礎薄弱

完善的數據是績效指標設置、績效運行監控、績效評價及績效評價結果應用的重要依據。在信息時代，地方政府陸續建立數據平臺，積極應用各種信息技術。目前，部分地方政府在預算績效管理信息化建設方面，還存在一些問題。

部分地方政府推進預算績效管理信息化建設的時間還不長，對各種信息技術的應用還不夠深入，缺少深層次的數據分析手段。

部分地方政府存在數據口徑不一致、數據破碎化等問題，影響了數據共享。由于各地的社會經濟發展情況不同，數據資源存在較大差異，導致數據共享存在壁壘問題。

運用信息技術進行數據挖掘和數據分析是一項較為復雜的工作，部分地方政府缺乏專業人才，無法高效地開展相關工作，導致預算績效管理信息化建設滯后。

四、地方政府預算績效管理的完善措施

地方政府需要深入分析預算績效管理問題的形成原因，集思廣益，制定工作方案，采取相應的完善措施，不斷提升預算績效管理水平。具體而言，地方政府需要做好以下幾個方面的工作。

1.增強預算績效管理意識

如果地方政府對預算績效管理的認識不足，將會影響預算績效管理落實。因此，地方政府需要增強預算績效管理意識，提高對預算績效管理的認識。

地方政府需要積極宣傳預算績效管理的相關內容，通過開展培訓、集中學習相關政策文件、編制工作手冊、召開工作會議等方式，幫助工作人員深入了解預算績效管理的相關要求，從而增強預算績效管理意識。

地方政府需要及時總結工作經驗，推廣先進做法和成功經驗，營造良好的工作氛圍。同時，明確各部門和各崗位的職責，建立清晰有效、責任明確、協調統一的預算績效管理流程。

另外，地方政府可以通過新聞媒體宣傳預算績效管理的相關要求，推廣績效理念，幫助社會公眾更好地認識和了解預算績效管理工作。

2.完善績效指標體系

地方政府在設置績效指標時，既需要參考上級主管部門和財政部門提供的績效指標模板，也需要結合實際情況，選擇具有針對性的績效指標，將共性指標與個性指標相結合，不斷完善績效指標體系。

地方政府需要提高績效指標體系的精細化程度，分層次設置績效指標，包括一級指標、二級指標和三級指標，從而更好地體現各部門和各崗位的工作重點。同時，地方政府需要定期調整績效指標，提高績效指標體系的完善性。

對于常規項目和經常性預算支出，地方政府需要保證績效指標的連續性和績效評價結果的可比性。同時，地方政府需要考慮績效指標相關數據的可獲得性，盡可能選擇定量指標，從而提高績效評價結果的客觀性。

地方政府需要加強各部門之間的協調和配合，共同參與績效指標設置工作，從而提高績效指標體系的合理性。

3.加強績效評價結果應用

（1）完善績效評價結果反饋機制?？冃гu價結果是對財政資金的使用效率和項目完成程度的概括與反映，地方政府需要深入分析績效評價結果，探討問題形成的原因，并采取相應的完善措施。

地方政府需要及時公布績效評價結果，并對相關部門提出整改意見，督促各部門開展整改工作，不斷完善工作流程。各部門需要積極進行整改，形成整改報告并提交給管理人員進行審核。

（2）完善獎懲制度。地方政府需要不斷完善獎懲制度，發揮預算績效管理的約束和激勵作用。對于績效評價結果較好的部門，地方政府可以優先安排下一年度的預算；對于績效評價結果較差的部門，地方政府需要削減下一年度的預算。通過將績效評價結果與預算安排掛鉤，能夠調動各部門參與預算績效管理的積極性，提升預算績效管理水平。

地方政府需要完善問責機制，針對財政資金浪費、績效目標未完成等問題，追究相關工作人員的責任。通過增強預算績效管理的約束力，有利于提高財政資金的使用效率，順利完成績效目標。

（3）加強社會監督。地方政府部門可以加強與第三方機構的合作，邀請第三方機構參與預算績效管理，從而提升預算績效管理水平。

地方政府需要及時公示績效評價結果，方便社會公眾了解預算績效管理工作情況，既要保障社會公眾的知情權，也要主動接受監督。

4.強化預算績效管理的數據支撐力

預算績效管理是一項專業性較強的工作，需要處理大量數據，因此地方政府需要積極推進信息化建設，強化預算績效管理的數據支撐力。

地方政府需要在預算績效管理的各個環節應用信息技術，完善工作流程，提高工作效率。同時，建立自動化的工作流程，及時獲取相關數據，從而保證績效評價結果的可靠性。

地方政府需要統一數據口徑，打破不同信息系統之間的壁壘，實現數據共享，落實預算績效管理的相關要求。

地方政府需要加強人才隊伍建設，提高工作人員的綜合素質。地方政府需要加強信息技術培訓，幫助相關工作人員掌握相關信息技術的應用方式，從而更好地開展預算績效管理工作。