縣區級行政事業性國有資產監管研究

盧冶琳

菏澤市國有資產管理服務中心 山東 荷澤

一、研究背景及意義

新時代我國行政事業性國有資產規模愈加龐大，這有利于國家政權運轉、社會事業發展、公共服務水平提升。對于各級地方政府而言，如何用好和管好行政事業性國有資產成為一項刻不容緩的艱巨任務。

二、理論基礎與文獻綜述

1.公共品理論

作為經濟學理論的重要分支，國外權威學者最先把效用價值論和邊際分析方法應用到財政研究領域，提出了早期的公共品理論，即研究公共事務的一種近代經濟理論。真實世界中許多物品不能認定為純公共物品，經濟學上一般統稱為準公共物品。公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，公共品概念是財政學理論體系的基礎，作為解決市場失靈的重要手段，在處理政府與市場的關系中發揮重要作用，特別是涉及政府財稅理論的改革問題，如何實現公共服務市場化，同時不失其公共品特征，這一理論對其做出了詳盡解釋。行政機關的國有資產屬于公共品理論應用的部分，如何正確管理和利用這些國有資產，對于提高監管水平、促進政府職能運行起著至關重要的作用。

李東升等（2015）認為我國行政事業單位國有資產規模不明，使用效率低下，針對當前形勢，要加強國有資產管理，需完善法規、建立長效機制，使國有資產管理機構更好地履行政府職能，提供公共服務，促進社會事業發展。黃亮和姚俊生（2020）認為資產規模的增加考驗了如何妥善管理和利用國有資產，行政機關應盡快提高資產管理效率，充分發揮各單位資產價值。姜宏青（2020）等認為需構建以行政機關為負責主體的資產價值管理體系。

2.新公共管理理論

新公共管理理論作為一種新的管理模式，與以往的行政理論有很大區別，它以當代經濟學和私營企業管理理論、方法作為理論基礎，是目前國際上行政改革的重要理論基礎。這一理論興起的主要原因是，一些西方國家在政府管理領域存在許多問題，嚴重影響了政府公共管理效率，不能適應當時經濟社會的快速發展。因此，急需改變政府與社會兩者之間的關系，重新界定政府職能、定位，以及與社會的關系。那么，打破原有的公共管理模式，必然重建和改革傳統的公共管理框架。因此，采用市場化的管理理論方法和淘汰機制，改變壟斷公共服務供給的模式。同時，引入企業管理機制和方法，改善政府公共服務水平。

Osborne和Plastrik（1997）認為，談到政府與市場、其他公共機構、社會和企業的關系，新公共管理理論反映了重新定位市場政府的核心思想，同時加強宏觀調控，降低政府的行政能力，充分發揮社會力量的積極作用。付曉燕（2022）等通過新公共管理理論深入探討分析行政事業性單位會計改革的成因，從資料中可以知道改革促進了事業單位職能完善、績效提升，但會出現難以規避的問題，基于新公共管理理論可幫助建立科學的行政事業性單位會計改革體系。

三、縣區級行政事業性國有資產監管現狀及成效

隨著國家對行政事業單位國有資產管理要求的不斷提高，縣區也相繼出臺了關于國有資產管理的相關規定，積極探索創新管理模式，并取得了一些成效。

1.建立健全管理機構責任體系

按照“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的行政事業單位國有資產管理體制，完善“財政部門―主管部門―行政事業單位”三個層次的監管體系，深入推進資產管理與預算管理、財務管理、績效管理相結合，緊緊圍繞“保障履職、配置科學、使用有效、處置規范、監督到位”的管理目標，健全資產管理工作體系。

2.健全完善國有資產管理制度

根據省市國有資產管理相關規定，出臺縣區級行政事業單位部分通用資產配置標準暫行辦法，更新縣區行政事業單位部分通用資產配置標準暫行辦法，進一步規范縣區行政事業單位資產配置行為，保障公務運轉，優化資產配置，減少鋪張浪費，降低行政成本，提高資產和資金管理水平。

3.推進固定資產條碼化管理，促進資產管理規范化、精細化

縣區開展固定資產條碼化管理工作，給固定資產貼上“身份證”，把資產的管理責任主體落實到個人，實行“一物一條碼”管理，真正做到物物有人管、人人都管物，防止國有資產流失。通過固定資產條碼化管理實時掌握各單位固定資產的變動狀況，保證資產高效利用，降低重復采購和資產的閑置率，節約成本。推進縣區行政事業單位固定資產的條碼化管理，促進固定資產管理更加規范化、精細化。

4.盤活國有資產，確保國有資產保值增值

堅持分類處置盤活，逐步將閑置國有資產整合利用，有效提升閑置低效國有資產使用效益和效率。積極劃轉閑置房產至縣區屬國有公司，一是壯大了縣區屬國有企業規模，二是由企業實行專業化、市場化運營和管理，提升資產資源統籌能力和資產運營收益，為最終實現國有資本經營收入跨越式增長奠定基礎。依托政府公物倉，實現資產共享共用。建成縣區級政府公物倉，將各行政事業單位閑置可用資產及臨時機構和工作專班辦公所購置的資產集中納入政府公物倉管理。

四、縣區級行政事業性國有資產監管存在的問題

1.資產管理觀念陳舊

縣區級行政事業性國有資產監管還沒有真正樹立起資金、資產、資源統籌管理的大財政理念，重資金輕資產、重使用輕管理、重占有輕盤活、重購買輕績效的陳舊觀念仍較普遍，資產底數不清、用新不用舊、獨占不共享、能買不租賃的現象依然存在，比如機構改革中幾個單位合并成一個單位，但依然占用原有房產，有的單位為建辦公用房占有的土地長期處于閑置狀態。

2.資產閑置低效浪費嚴重

縣區級行政事業性國有資產由于缺乏一個互聯共享的資產數據庫，反映資產數量和價值的不同系統數據不能同步。同時，閑置房產與租房并存。一方面存在辦公用房閑置，另一方面行政事業單位每年還需要拿出資金租賃辦公和業務用房。

3.資產管理機制不健全

一是財政部門、資產使用的主管部門和單位職責劃分有待明晰，協同管理機制還沒有形成。二是基礎數據系統功能不全，財務、預算、政府采購等系統沒有互聯互通，資產數據動態管理尚未實現。三是資產共享共用機制沒有形成。目前區直部門有數十個會議室，但大部分是分散獨立使用狀態，未能實現共享共用。每個部門都有各自獨立的辦公自動化系統，運營維護費用巨大。四是資產配置不規范，未制定專用資產配置標準，資產沒有實行編制化管理，部門單位的資產配置預算還沒有結合存量資產編制。

4.工作推進措施不完善

由于行政事業資產管理涉及各部門切身利益，工作推進難度較大。一是組織推進機制不完善。缺乏高層次組織領導和統籌協調機制，各部門相互配合、協同推進的合力尚未形成。二是監督檢查機制不完善。相關部門尚未形成有力的聯動監督機制，對資產管理的日常監管、審計監督、專項檢查和處理力度還不大。三是技術支撐體系不完善。資產管理平臺市場化競爭機制尚未形成，資產數據信息不全、數據共享利用率不高等問題明顯，信息系統功能設置還不能完全滿足資產管理工作的需要。

五、縣區行政事業性資產管理優化的具體舉措

1.提高站位

行政事業國有資產管理關系黨中央、國務院重大決策的貫徹落實，關系政府治理體系和治理能力的完善提升，關系財政收支矛盾的有效化解，必須高度重視，提高站位，加強領導，強力推進。樹立大財政理念，統籌資金、資產、資源辦大事，建立健全權責對等的管理機制，互聯互通的數據統計機制，標準科學的配置預算機制，共享共用的管理使用機制，合理有效的統籌整合機制，公開透明的市場運作機制，規范有力的績效評價機制，著力在盤活、運作、管理上下功夫，實現資產由死變活、由閑變忙、由物變錢、由零變整，最大限度提高資產使用效益。

2.更新觀念

破除就資產論資產的理念，樹立大財政理念，注重統籌各類資產、資金、資源和融資辦大事；破除獨知獨占思維，樹立互聯網思維，注重構建資源信息互聯共享的平臺模式；破除封閉思想，樹立系統性思想，注重打造“預算―采購―資產―運作―財務―收支”的大循環；破除行政化意識，樹立市場化意識，注重健全資產運營、資源配置、股權運作機制；破除重用輕管觀念，樹立績效觀念，注重資產管理使用全生命周期績效管理。

3.健全管理機制

主要是明晰部門職責，健全部門分工合作的協同機制；健全資產使用單位和部門的管理機制，壓實資產管理使用者的主體責任；健全財政部門的指導監督機制，加強資產管理使用的監督檢查。一方面，建立覆蓋市縣區的云原生數據基礎平臺，實現各系統之間的互聯互通；建立資產清查登記和動態管理機制，實現數據真實準確、實時更新；建立軟件資產管理使用機制，實現公平競爭和自主選擇；建立統計分析報告機制，實現全口徑報告和綜合分析。另一方面，建立有效的監督機制，如規范、系統的國有資產配置管理；加強資產使用管理，盤活資產；加強國有資產收益管理，防止單位私自設立表外資產；嚴格資產處置核銷管理，認真落實資產處置審批程序。

4.強化保障

將行政事業性國有資產監管改革作為重要改革事項，納入全面深化改革體系，納入地方政府重要議事日程，統一研究、統一部署、統一推動、統一考核；建議成立以地方政府主要領導為組長的行政事業性國有資產監管工作領導小組，辦公室設在地方財政局，健全各部門分工負責、協調配合、齊抓共管的工作推進機制。同時，建立人大、政協、紀檢監察、財政、審計等部門協同參與的監督檢查機制，形成全過程、全方位、多層次的資產管理監管體系。

六、研究展望

本文結合相關理論，運用科學方法詳盡研究縣區級行政事業性國有資產監管，剖析可能存在的問題并提出對策建議，既有助于行政事業性國有資產監管實踐及研究，也有助于促進國資監管制度機制不斷完善。

隨著信息技術發展愈發迅猛，對行政事業單位目前的管理模式產生了巨大的影響，如何充分利用數字化技術，提升固定資產管理效率，使有限資金效益最大化，是當前及未來行政事業單位國有資產監管工作亟待解決的關鍵問題。