沿海港口城市適應性治理探究

□文/張興宇 李 南，2

（1.華北理工大學經濟管理學院 河北·唐山；2.蘇州城市學院數字經濟與管理學院 江蘇·蘇州）

［提要］ 本文結合我國沿海港口城市演化實際，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵從治理主體多元性、治理方式復合性、治理目標綜合性等適應性治理原則；并提出提高對港口城市的社會認識和社會學習能力、建立港城系統多元化的社會互動系統、多方面提升港城系統的結構彈力等適應性治理對策。

2022 年發布《水運“十四五”發展規劃》，明確了進一步打造高能級港口樞紐、推動聯運高質量發展、引領智慧水運新發展、提升管理能力與水平等發展目標。由此可見，在新發展格局下，沿海港城融合發展是沿海港口城市的必由之路，精確地識別出沿海港城互動關系，總結好沿海港口城市的發展特征，確立好新格局下沿海港口城市的治理體系，是沿海港口城市可持續發展課題研究的重中之重。

一、沿海港口城市演化的治理困境

（一）難以適應多方多樣化需求。其一，沿海港口城市治理難以滿足多個利益相關者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多個利益相關者，包括港口管理機構、城市政府、居民社區、行業代表等。不同利益相關者之間可能存在利益沖突或權力分配的問題，導致治理過程中出現沖突或難以達成共識的局面。其二，沿海港口城市治理難以識別人民群眾多樣化的需求，難以平衡人民群眾多樣化的需求和經濟高質量增長的關系。人民的美好生活需求日益增長且越來越多樣化，在港口城市中主要體現在兩個方面：一是隨著城市人口不斷增多，人民對居住需求、交通需求、環境需求等不斷提高；二是隨著社會意識觀念的發展，社會公眾對港口區域的親海需求、綠色發展需求也在提升。港口城市的治理不僅要兼顧經濟發展，也要重視公眾的切身感受，根據人民需求施政施策，增強人民群眾的幸福感。

（二）沿海港口城市矛盾難解決。習近平多次強調要立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規律，探索統籌陸海資源配置、產業布局、生態環境保護的有效路徑。但目前沿海城市規模和沿海港口規模的擴張導致港城邊界矛盾增強，城市市區的外溢、港口集疏運網絡的擴張、環境發展壓力等問題交織在港城邊界區域，部分港口與城市在引入產業、升級產業、遷移產業等方面難以達成共識。沿海港口城市在治理過程中，需要平衡經濟發展和環境保護目標，尋找協同可持續發展的方案。此外，港口和港口城市雖處于同一環境中，但都具有經濟發展的獨立性。我國的港口規劃和港口城市規劃隸屬于不同的行政機構，港口規模擴張和城市規模擴張未有統一規劃和共識，建設目標時常不一致，難以實現協調或同步發展。而二者差異化的目標常會導致港口或城市極端現象的產生，如港口作用被夸大，港口運量規模高估，港區建設盲目擴張，造成港口產能過剩等，亦或是城市建設以城市自增長為中心，當地政府傾向于快速收益的產業，盲目引入新產業，缺少對港口發展長遠性規劃，造成港口產業的轉移和流失等?，F有治理體系對港城目標協調問題尚難以形成有效治理方案。

（三）港口城市演化路徑差異化。不同區位沿海港口城市演化進程不同，演化趨勢各異，面臨的發展阻礙不同。部分沿海港口城市處于港城協調發展階段，如福州、廈門等，但并非理想的互惠共生模式，如果長期處于偏利共生的互動關系，港口和城市仍有向極端發展的可能性。部分以煤炭鋼鐵、金屬礦石運輸為主的資源型港口城市在我國發展初期港口占據先發優勢，迅速擴張完善建設，成長為大型港口，推動了城市發展，但隨著對外貿結構調整和資源優勢下降，這類港口對城市的推動作用不斷減弱，甚至由于前期的過度擴張建設而逐漸阻礙城市的發展。部分港口城市的城市基礎薄弱，一直依賴港口貿易和港口產業的發展，如寧波、防城港等，港口城市對環境變化和風險沖擊的適應能力很小。部分港口城市的港口規模較小，港口對城市的推動作用一直難以顯現等?？梢?，我國沿海港口城市的演化路徑差異化明顯，港口城市的治理必須充分考慮發展實際，針對自身的發展阻礙進行深入治理。

二、沿海港口城市適應性治理原則

（一）治理主體多元性。適應性治理以多元治理主體為原則，要求治理主體要涵蓋政府、市場和社會組織等。多元主體共同參與使得治理過程具有社會性、自組織性和相對獨立性，更容易滿足當下多樣化、專業化的社會需求，彌補政府監督和管理的社會空白地帶。

多元化的沿海港口城市治理主體應涵蓋各種參與港口城市治理的組織和利益相關方，至少分為以下六方：（1）政府部門：包括中央政府、地方政府和港口管理機構等，負責制定政策、規劃城市發展、監管港口運營等；（2）港口經營者：包括港口運營公司、港務局和港口綜合管理機構等，負責港口設施的建設、運營和維護，以及港口服務的提供；（3）城市居民和社區組織：包括居民、社區機構、非政府組織等，代表和維護居民和社區利益，在城市發展和港口建設中發揮著監督和反饋治理策略的重要作用；（4）產業和商業利益相關方：包括港口相關產業、物流企業、商業機構等，在港口城市的經濟發展和商業活動中發揮著重要作用；（5）學術界和研究機構：包括大學、研究機構和智庫等，提供專業知識、研究成果和政策建議，為港口城市的發展和治理提供理論支持；（6）國際組織和合作伙伴：包括國際港口組織、國際開發機構和其他國際合作伙伴等，提供資金、技術和經驗，支持港口城市的發展和治理。通過以上六方治理主體的共同參與，實現不同利益相關者之間的協調合作，形成治理共識，共同推動港口城市的可持續發展。

（二）治理方式復合性。治理方式復合性原則強調構建多層級、多路徑的治理結構。一方面復合的治理結構能夠打破傳統的以政府為單一中心的治理模式，構建有多個權利中心和服務中心并存的治理模式，通過單元的交叉、自發的秩序、復合的層級促進社會群體相互協作、相互適應，有效應對復雜性、多樣性和不確定性的前景。另一方面強調通過反復溝通、決策和談判等途徑，打破信息隔離和信息不對稱的局限，促進政府、市場和社會組織基于共同利益的相互合作，對共同目標進行集體行動。

在港口城市的治理中，面對不同的問題，使用適合的治理方式才能做到高效治理。如，在港城目標協調上，涉及的治理主體主要有政府和社會組織，不同職能的政府行政單位負責從國家、省際和城市完成對港口和港口城市的政策性規劃，社會組織負責形成港城問題代表，反饋治理意愿，監督治理效果。則在治理方式上可以選擇多元化治理，由政府和問題代表作為治理主體，其他利益相關者作為補充，形成政府層面和社會層面共同參與的治理方式，對港城規劃目標協調建立適宜的交流機制進行治理。在港口演化路徑差異化問題中，治理過程中更加側重治理的信息差異和反饋，可以采用網格化治理的方式，通過增強信息平臺建設和促進利益相關者們發表不同的觀點，納入多方參與者對現有港口城市建設進行討論，監督已經采取治理策略的實施效果等?？傊?，不同的問題涉及港口城市系統中的利益層級不同，利益相關者不同，要結合具體的問題采用具體的治理方式。

（三）治理目標綜合性。傳統的治理方式主要由治理目標引導，然后實施具體的治理策略。適應性治理理論的治理目標是在系統穩定時促進系統優化發展，在系統不穩定時強調對風險的有效應對，即適應性治理的治理目標不單單應對一個問題，而是應對整個系統現有的和潛在的問題。

沿海港口城市的適應性治理要兼顧以下目標：一是綜合利益平衡，要求政府部門、港口經營者、城市居民和產業利益相關方等各方都能夠參與決策過程，共同制定發展目標和政策，從而更好地協調各方的需求；二是提升治理效能，促進各利益相關方的參與，提供更多的信息和資源，促進問題的識別和解決，加強政策的實施和監督，從而提升港口城市治理的效能；三是促進可持續發展，通過多方參與和合作，綜合考慮經濟、環境和社會的因素，制定和實施可持續發展的政策和措施，平衡港口發展和城市生態、社會的需求，實現經濟效益、環境保護和社會公平的協同發展；四是建立社會凝聚力，通過各方的參與和合作，增強各利益相關方對港口城市發展的認同感和參與感，促進社會的凝聚力和穩定性，形成共建共享的社會共識。

三、沿海港口城市適應性治理對策

（一）提高沿海港口城市社會學習能力

1、理清港城共生關系，引導社會客觀認識。港口與城市的互動關系并非一成不變、始終如一的，利益相關者對港口關系的認識很難全面。沿海港口城市要加大對港城關系的宣傳，引導社會公眾客觀準確認識當下港城關系的互動情況，讓社會公眾對港城關系所處發展階段充分了解，破除信息差和認識觀念所帶來的治理屏障。培育社會對港城關系理解具有常態-非常態社會轉換思維，提高社會公眾對環境沖擊的接受能力和適應能力，港口城市的共生環境發生改變時，比如政策環境、貿易環境、產業環境影響了港口城市發展時，港口城市的社會公眾不會執著于原有產業的難以維系，而是快速尋找新的發展機會，這將大大提高港口城市對風險的適應能力。

2、培養綠色可持續發展觀念，緩解港城矛盾。港城界面的矛盾已經是港口城市發展的阻礙之一，港口規劃和城市規劃的沖突難以避免，各層級的利益相關者對港城矛盾的處理方式難以統一，原因在于對港口城市長期可持續發展理念的認識不夠深入，由此港口城市要提升可持續發展理念和綠色發展理念的培育。一是加強港區生態環境保護工作，開展節能減排及保護生態環境宣傳活動，提高港區各行業的生態保護及節能減排意識，促使生態保護與節能減排逐漸成為企業的自覺行為；二是對污染排放制定排污收費制度，制定合理的排放標準，對排放污染物較少的船舶、港口、企業給予稅收減免，對環保設施給予低息或無息貸款的優惠。

（二）建立沿海港城系統多元化互動機制

1、吸納多元主體參與。港口城市演化處于動態發展之中，僅靠政府的政策引導和規定制約是遠遠不夠的。適應性治理最大的特點就是突破了傳統的自上而下的治理體系，參與主體除了中央、省市以及基層政府的縱向主體參與，還要充分吸納個人、社會、市場以及更多的非正式組織的參與，形成多元化的合作治理網絡，在治理過程中，達到治理主體的建設組織化和多元主體參與的協同合作治理效果。港口城市的城市建設管理者和港口建設管理者要明確自身在多元治理擔任的角色是引導者、組織者和協調者，此基礎上促進利益相關者群體一起合作形成良性互動，對于港口城市演化的趨勢和內容進行廣泛的協商和交流，加強透明度，提供公眾參與的機會，確保居民的關切和愿望得到考慮。

2、建立多方參與合作機制。首先，要建立多方參與和合作的機制，包括政府部門、港口經營者、城市居民、產業利益相關方和社會組織等?？梢酝ㄟ^定期的會議、研討會和工作組等形式，促進各利益相關方的參與和協商，共同制定決策和解決方案。鼓勵社區居民的參與自治，建立社區組織和居民代表機制，通過社區會議、公眾聽證會和社區活動等形式，促進社區居民的參與和意見表達，使他們能夠直接參與港城系統的決策和管理。其次，鼓勵港口經營者和企業承擔社會責任，與社會組織建立伙伴關系?？梢酝ㄟ^開展社會公益活動、環境保護項目和社會投資等，增強港口經營者與城市社區之間的互動與合作。再次，建立相應的制度和政策支持，為港城系統的多元化社會互動提供法律依據和政策指導。例如，制定促進社會參與和合作的法規和政策，鼓勵各利益相關方的參與和協作。最后，加強綜合規劃和協調，通過建立涉及港口管理機構、城市政府、當地社區和相關行業代表的綜合規劃機制。促進這些利益相關者之間的協調合作，確保港口發展與城市發展目標相一致，滿足當地社區的需求和愿景。

（三）多方面提升沿海港城系統結構彈力

1、構建多主體多層級的治理機制。我國港口治理主要以省級港口集團為主體進行規劃和管理，城市建設則是以城市行政區域為中心，由此在港城治理機制上存在管理者不統一、治理層級不一致、治理主體不相同等問題。首先，應構建省級港口集團、港口建設、城市建設三者之間的協調治理機制，促進三者實現多主體多層級的規劃銜接、運營溝通和智力共享，促進沿海港口與城市之間的互動關系。其次，建立三者聯合的港城錯位發展機制，引導共生發展要素的合理流動，實現港城資源優勢互補，鼓勵港城深挖自身優勢功能、產業，探索港城優勢發展資源，尋找港城合作重點。最后，以政府、市場和非政府組織為依托，共同制定產業、土地、資源等發展政策，引導有限資源的高效使用。

2、優化港城物質與信息的交流界面。沿海港城共生演化重塑港城互動關系，是實現港城協調發展的前提。優化港城共生系統的共生環境，促進港城共生界面完善，有利于提升港城物質與信息交流效率，促進港城共生模式向互惠合作演化，同時也提升港口城市的系統結構彈力和系統適應能力。一方面要促進港口城市交流機制的完善，如建立港城共生發展的信息科技共享機制、人才發展機制、資源互聯互通機制等，保障港口與城市在臨港產業發展、科技創新成果轉化、交通基礎設施投資建設、資本順暢流通等方面合作；另一方面要提升港城共生的軟硬件設施，發揮政府與非政府組織的協調作用，促進港城聯通；通過投資社會基礎設施，包括交通、能源、通信等，提升港口城市的連接性和交通流動性，確?；A設施具有可持續性。