中國污染場地修復后期管理研究

劉瑞平　鄒權　宋志曉　張紅振　魏楠

摘要：后期管理是污染場地風險管控和修復活動的重要環節，美國、荷蘭、英國等均建立了完善的后期管理政策和技術體系。中國雖然初步構建了基于調查、風險評估、風險管控和修復、效果評估、后期管理的建設用地全過程風險管控體系，但當前針對后期管理仍存在制度要求不完善、技術規范缺乏、監管責任不明確等問題。在分析中國污染場地修復后期管理現狀和國外實踐經驗的基礎上，初步構建修復后場地長期管理框架，并提出健全后期管理制度、建立環境風險監控和預警技術體系、完善全生命周期管理體系等對策建議，以期為中國建設用地風險管控提供參考。

關鍵詞：污染場地；后期管理；風險管控；環境風險預警；全生命周期管理

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

中國逐步建立了以風險管控為核心的建設用地土壤環境管理程序和可持續修復技術體系，累計將上千塊環境風險不可接受的地塊納入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。對于采取以風險管控、原位修復技術為主的污染場地，土壤和地下水中污染物未得到徹底清除，環境條件、管控措施、再開發利用等的改變可能導致新的環境風險。在當前土壤污染防治工作持續推進、完成風險管控和修復的地塊數目日益增加、社會公眾對修復后場地再利用的安全性備受關注的情形下，加強修復后場地后期管理顯得尤為迫切。但是，目前針對污染場地修復后期管理的制度和技術規范仍不完善，土地再開發利用銜接、責任主體劃分等要求尚不明確。因此，在系統分析國外污染場地修復后期監管要求的基礎上，結合中國污染場地風險管控現狀，提出修復后場地后期監管的框架體系和管理建議。

1 國外污染場地修復后期管理經驗

1.1 美國

美國污染場地管理起步較早，已形成一套完整的前期環境調查評估、修復和開發建設同步進行、修復后利用長期監測的管理體系。超級基金對采取長期管控措施的場地，通常在修復措施完成后、土地再利用之前進入“施工完成后”階段，即通過長期監管、定期監測、運行維護和場地限制等措施達到保障環境安全的目的。2017年，美國環境保護署出臺《超級基金補救措施后期管理指南》，為超級基金場地后期管理提供全面指導?！笆┕ね瓿珊蟆彪A段的主要工作包括操作和功能確定、長期響應行動、制度控制、設備和不動產管理、五年回顧、優化補救措施等，超過三分之二的超級基金場地在后期監管階段使用一種或多種補救措施。

超級基金場地補救設施穩定運行后進入后期管理階段，對于涉及地下水或地表水恢復的，需進行為期10年的長期響應行動，通過修復措施調整、地下水或地表水監測、優化審查等，保障場地修復活動正常運行；如果10年內沒有達到清潔水平，長期響應行動通常應該結束，繼而進行由州政府資助的運行和維護工作，直到達到清理水平。制度控制作為工程措施的補充，在污染場地修復及長期管理過程中得到廣泛應用，可有效降低工程修復技術不確定性帶來的長期風險，2018年-2020年，超級基金修復場地中有172個涉及源控制（包括土壤和沉積物等），其中69%采用了制度控制，且主要與其他措施聯合使用。

為評估場地補救措施是否達到保護人類健康和環境的目的，美國環境保護署規定對采取阻隔或隔斷、監測自然衰減、地下水抽出處理、生物修復、制度控制等污染物仍留在原地的場地，需至少每五年進行一次回顧性監測，直至場地上危險廢物、污染物濃度等降至不受任何利用方式限制的水平，并構建了系統完善的五年回顧政策和技術體系，各環節工作要求主要包括：社區參與和通知；現場調查、補救設計和施工等文件審查；監測結果、運行和維護報告等數據審查和分析，必要時可進行補充抽樣；現場檢查；人員訪談；保護性確定，評估補救措施是否如期發揮作用。

1.2 荷蘭

荷蘭《土壤保護法》要求對修復后污染物仍然留存在土壤中且風險可接受的場地，開展“善后行動”，目的是確保土地使用限制、進行設施系統的維護和運行，并定期向主管當局進行報告。在大多數情況下，污染場地修復后都需要開展善后行動?！锻寥辣Ｗo法》規定了四個不同類型的善后行動，包括未修復污染場地的風險管理、臨時安全維護措施、被動修復階段的實施和經典的善后行動，其中，“經典的善后行動”指達到補救目標后進行的后期管理活動。善后行動的主要內容包括：（1）注冊和行政管理。管理者對后期管理場地的位置、性質、污染風險、使用限制等進行登記，并應用到土地許可證、分區計劃變更、建筑許可、土地交易等相關決策。（2）監控。包括地下水位、地下水水質、空氣質量等監測，以及監測井等定期檢查維護。（3）物理隔離、管理和維護。對采用阻止殘留污染物暴露和擴散工程措施的場地，例如密封層或隔離墻，通過定期檢查、預防性維護和監控進行設施的運行管理。

1.3 英國

英國環境部從風險評價、修復方案評估和修復策略實施三個方面規范了污染場地管理技術框架，并在修復實施階段進一步提出制定補救策略、制定驗證計劃、驗證計劃實施、長期監測和維護等要求。一般情況下，對于采取垃圾填埋氣體提取或滲透性反應屏障等措施的場地，需將長期監測和維護作為補救措施的一部分，以確定措施的長期有效性。長期監測和維護的內容主要包括：（1）制定長期監測和維護計劃，明確監測和維護活動的范圍和背景、技術要求、評估標準、應急計劃等。（2）確定／采購工程承擔方。（3）監測和維護計劃的實施，對照監測目標和標準對監測結果進行例行審查，并定期提交審查報告。（4）完成中期進度報告和最終報告并向相關方提交，其中最終報告是完成所有補救目標并作出停止長期監測決定的依據。（見表1）

2 中國污染場地修復后期管理現狀

2.1 建設用地土壤污染風險管控和修復程序

中國初步建立了建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控或修復、效果評估、后期管理等全過程監管制度。經普查、詳查和監測等表明存在土壤污染風險，用途變更為住宅和公共管理與公共服務用地，以及土壤污染重點監管單位用途變更或土地使用權變更的地塊，需開展土壤污染狀況調查；調查結果表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準的，進行土壤污染風險評估；風險不可接受的，納入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，并開展風險管控、修復等活動；風險管控或修復完成后開展效果評估，達到確定的風險管控、修復目標的場地，可移出風險管控和修復名錄，進行后續開發建設等活動。

2.2 污染場地修復后期管理要求

中國關于修復后場地環境監管的具體要求主要在《污染地塊風險管控與土壤修復效果評估技術導則》（試行）（HJ 25.5-2018）中予以體現，同時依托全國污染地塊土壤環境管理信息系統，將包括長期監測報告在內的風險管控和修復全過程信息納入污染地塊檔案。實施后期管理的地塊包括兩類：修復后土壤中污染物濃度未達到《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600）第一類用地篩選值，以及實施風險管控的地塊。通過對地下水、土壤氣進行周期性采樣和檢測，并采取限制地塊使用方式、限制地下水利用方式、通知和公告地塊潛在風險、制定限制進入或使用條例等制度控制措施，保障場地特定用途和使用方式下的健康風險。

部分地區也開展了污染場地修復后長期監管探索。主要從修復工程效果評估、暫不開發利用地塊風險管控、后期管理要求等方面，對修復后場地環境監管進行了明確規定。例如，上海、浙江、重慶等主要針對污染場地風險管控和修復活動，提出效果評估合格后開展后續管理，以保證污染場地治理修復工程的有效性和可達性；天津、河南等針對暫不開發利用污染地塊，規定落實工程控制措施并開展環境監測；廣州市出臺國內首個建設用地修復后環境監管工作要點，彌補了土壤污染風險管控和修復最終環節監管的空白。

2.3 污染場地修復后期管理存在問題

目前中國僅在污染場地風險管控和修復效果評估階段原則性提出了后期管理的要求，在管理制度、標準規范、技術方法等方面尚存在不足，例如缺乏針對需采取后期管理場地的情形、土地利用性質改變、監測點位布設及設施運行和維護、相關報告報送及審查等具體要求，以及長期管控效果的監督檢查機制。其次，修復后場地長期監管與再開發利用銜接不足，特別是對于后續開發或周邊土地開發利用的場地，其開展土壤和地下水環境調查、風險評估、風險管控和修復等活動的條件、范圍、程序等尚未與當前污染場地管理有效銜接。此外，土壤污染責任人、管理部門及長期監管實施單位等各方的責任仍需進一步明確。

3 污染場地修復后期管理對策建議

3.1 構建污染場地修復后期管理框架

借鑒國外場地管理經驗，初步提出中國修復后場地后期管理的框架體系（如圖l所示）。首先，對修復后土壤中污染物濃度未達到GB 36600第一類用地篩選值、實施風險管控等需開展后期管理的場地，要制定長期監管計劃，明確監測和維護活動實施的范圍和方法，以及突發事件應急、風險管控措施優化調整等要求。其次，開展地下水、土壤氣、環境空氣等長期監測、制度控制實施評估，以及風險管控區域阻隔體、地下水長期監測井等運行情況評估。在場地環境條件發生改變、周邊環境明顯擾動、土地利用性質改變、監測數據出現異常等情況下，開展場地環境風險階段評估，評價管控措施的有效性并進行優化調整。最后，對于達到風險管控或修復目標、管控區域已完成開發建設、超篩選值土壤和地下水已完成處置等情形下長期環境監管可終止的地塊，需開展場地環境風險終期評估。

3.2 健全污染場地修復后期管理制度

后期管理作為污染場地風險管控和修復活動的重要環節，需從國家層面進行頂層設計，在風險管控和修復效果評估的基礎上，進一步明確長期監測啟動、運行和維護、風險評估、再開發利用等后期監管要求，健全監測和維護、階段風險評估和終期評估報告評審制度。完善土壤污染責任人和土地使用權人后期管理要求，以及管理部門在此過程中的監管責任。同時，健全公眾參與機制，完善場地風險管控和修復信息公開制度和方式，拓寬公眾參與的途徑與范圍。

3.3 建立修復后場地環境風險監控和預警技術體系

建立基于多介質健康風險評估的風險監控和預警方法，針對監測和監控活動，完善監測點位布設、監測頻次、監測評價等技術體系，規范監測方案編制、設施設備運行和維護等技術要求。針對風險評估活動，研究后期管理模式下的場地風險評估技術規范，針對場地特征構建風險評估模型，選擇評估參數和評估指標體系。建立長效環境監測預警和響應機制，監測數據超出預警濃度控制值時及時采取應急措施。同時加強制度控制技術在污染場地修復中的應用，完善管控區域劃定等技術方法，制定相關標準和規范。

3.4 完善污染場地全生命周期管理體系

加強污染場地后期管理與前期風險管控和修復效果評估、后續土地開發利用等的協同管理，構建土地儲備、出讓、利用、收回與續期的全生命周期管理。建立場地信息數據長時間序列管理和信息共享機制，整合調查報告、風險評估報告、工程控制方案、工程控制施工設計及記錄、工程控制環境監理報告、長期監測計劃、回顧性評估報告、監測報告等全過程數據，支撐土地再利用活動。

4 結論

中國污染場地修復后期管理及再開發利用仍是當前土壤環境管理的薄弱環節，也是社會公眾關注的重點。今后應持續健全污染場地修復后期管理框架和制度，構建場地長周期風險監測和預警體系，建立場地環境數據長時間序列管理和多部門信息共享機制，逐步完善中國建設用地風險管控體系。