公共供水管網工業用水權確權及交易研究

景曉棟，田貴良，2，3，班晴晴，王高旭，朱紅斌，崔冬冬

（1.河海大學商學院，211100，南京；2.河海大學經濟與金融學院，211100，南京；3.長江保護與綠色發展研究院，210098，南京；4.南京水利科學研究院，210029，南京；5.浙江省義烏市水務局，322000，義烏）

水權交易是優化水資源配置、提升水資源效率的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來，國家高度重視用水權改革。水利部及相關部委相繼頒發了一系列政策文件，不斷規范和明晰水權改革相關工作。2022 年8 月，水利部、國家發展改革委、財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，明確提出“推進多種形式的用水權市場化交易”，“探索明晰公共供水管網用戶的用水權”，為規范用水權交易、拓寬用水權交易模式進一步提供了政策依據。黨的二十大報告指出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。2024 年1月，水利部辦公廳印發的《用水權交易技術導則（試行）》《用水權交易數據規則（試行）》也涉及公共供水管網用戶的用水權交易。

自2000年浙江義烏、東陽簽訂我國首筆水權轉讓協議以來，我國水權市場已完成多筆區域水權、取水權和灌溉用水戶水權交易。然而，我國公共供水管網內水權交易仍尚未取得突破。當下，我國現行的公共供水管網水權制度是由自來水廠統一辦理取水許可證，工業企業向公共供水公司繳納相應水費獲取水資源，若超過企業用水定額則實行超定額累進加價制度。然而，現行水資源管理制度對于有效約束公共供水管網內工業企業的粗放用水行為仍有較大的改進空間。不同于區域水權及取水權的確權、交易，公共供水管網工業用水權的分配、確權、交易等改革工作直接面向管網內企業用水戶，可以直接對工業企業的用水行為起到剛性約束和激勵作用。因此，有必要探索開展公共供水管網工業用水權交易實踐研究，為進一步豐富用水權交易類型、在全國層面加快推進公共供水管網內工業用水權制度建設提供參考借鑒。

一、開展公共供水管網工業用水權交易的必要性

1.提升水資源利用效率的重要途徑

市場在資源配置中起決定性作用。公共供水管網工業用水權交易制度有利于助推企業節約集約用水，緩解水資源供需矛盾，使有限的水資源向效益更大、效率更優的企業部門流動。當下我國區域性水資源供需矛盾依然嚴峻，尤其是近年來在最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的規制下，水資源局部供需矛盾愈發凸顯，正逐漸成為推動公共供水管網工業用水權交易的主要因素之一。

公共供水管網工業用水權交易形成的級差價值也為推動用水權交易市場建設創造了現實條件。不同用途的水資源利用效率存在較大差異，如不同工業企業之間由于部門特性、利用方式及科學技術等因素，單位水資源可創造的經濟價值千差萬別，通過開展公共供水管網工業用水權交易，既有助于促進節水，提高用水效益，也有利于提高整體社會福利。因此，隨著市場化的不斷深入，借助市場機制來實現水資源的優化配置和高效利用，勢必對用水權交易市場的要求會越來越高。

2.“兩手發力”優化水資源配置的內在要求

“兩手發力”即政府調控，市場調節。用水權交易市場作為“準市場”，在實踐過程中既需要政府部門計劃安排，也需要市場調節。解決水資源確權、分配、交易等問題，需要切實發揮政府在用水權初始分配和交易監管等方面的作用，保障基本用水需求。同時，充分發揮市場機制優化配置水資源的作用，激發節水內生動力。當下，為應對缺水問題，我國部分省市已開始推進實施分質供水，逐步形成統籌優質水、再生水和一般品質水等多水源的供水模式。開展公共供水管網工業用水權交易實踐探索，既是運用市場機制促進多水源合理配置的重要舉措，也是落實“兩手發力”治水思路的內在要求。

3.降低水資源交易成本、優化營商環境的重要途徑

如何科學合理統籌區域水資源，最大程度保障經濟社會健康穩定發展，是當下用水權市場需要著力解決的難題。經濟社會快速發展對水資源保障提出更高要求，加快推進公共供水管網工業用水權改革，既是保障我國經濟社會實現高質量發展的內在需求，又對改善營商環境具有重要意義。

公共供水管網工業用水權改革直接面向最終用水戶，涉及的主體面廣量大，推行公共供水管網工業用水權交易，有利于抑制企業的不合理用水需求，倒逼企業加快技術革新和產業轉型升級，不斷提高用水效率，避免超定額累進加價帶來的用水成本大幅度提高，切實降低企業用水成本。其次，可以充分發揮市場機制作用，促進多類型水源節約集約利用，提升區域供水保障能力，為企業未來發展和區域招商引資預留更多的發展空間。

4.提升我國水資源安全的重要保障

建立健全用水權交易制度，以此更好調適水資源供給與生產、生活、生態對水資源在總量、質量、時間和空間上不同需求之間的矛盾，從而實現經濟、社會、生態的可持續發展，對于保障我國水資源安全具有重要意義。國內外一系列研究成果表明，加快推動用水權市場建設，有利于緩解或消除由于市場主體缺失造成的水資源濫用及由于計劃體制失效所造成的水資源配置混亂等要素扭曲現象。加快建立公共供水管網工業用水權市場，其內容既涵蓋水資源產權制度、用水權確權分配制度、水價制度等一系列由水權問題衍生出來的制度，也涉及水資源管理體制和水資源監管體制。因此，保障水資源安全是一項系統性、綜合性的全局工作，必須依靠綜合的制度安排。

探索開展公共管網工業用水權交易，一方面，分配的水權指標可以對企業取用水量起到剛性約束作用，倒逼企業節約集約利用水資源；另一方面，企業通過節水所余留的富余水權，可通過市場機制獲取一定收益，正向激勵企業改進用水管理、提升節水技術和設施，實現有效節水。此外，開展公共供水管網工業用水權交易還有利于減少水體污染物排放，提升區域水生態環境質量和容量，從而進一步提升我國水資源安全保障水平。

二、公共供水管網工業用水權交易的重要環節

1.明確公共供水管網工業用水戶范圍

區別于區域水權、取水權及灌溉用水戶水權交易，公共供水管網工業用水權交易的主要目的是倒逼高耗水工業企業節水，從而緩解水資源供需矛盾，提升水資源利用效率。因此，綜合考慮用水權改革的主要對象和改革范圍適度原則，確定公共供水管網工業用水權確權的主要對象為非居民用水戶，即針對納入公共供水管網的工業企業實施用水權確權。為使公共供水管網用水權交易更具可操作性，可因地制宜，根據先易后難、統籌兼顧、公平公正的基本原則，合理選擇納入公共供水管網工業用水權確權對象名單，如可按照是否屬于高耗水行業、是否屬于用水大戶等確定是否將其納入確權對象范疇。管網內企業的取用水計量設施較為完備，也為工業企業的水量核定和用水權確權提供了基礎。

2.完善公共供水管網工業用水權確權方法

與直接取用水戶通過取水許可證明確權益不同，目前國家尚未對公共供水管網內的工業取用水戶開展水權確權，僅通過批復的用水計劃來體現用水權利。公共供水管網工業用水權確權主要流程有以下兩個階段。

（1）確定公共供水管網工業用水權確權水量范圍

公共供水管網內工業用水戶的用水權應結合供水企業獲取的取水許可量進行分配。在公共供水企業取水許可證規定的取水額度內，扣除城鎮居民生活用水和生態用水后剩下的水量，即公共供水管網內企業用水戶可確權的水量范圍。其中，公共供水企業必須優先保障居民生活用水和城鎮公共用水；確權后的工業企業排水量不得超過環保部門批復的排水總量。

（2）核定納入公共供水管網工業用水權確權的用水指標

對納入確權范圍的公共供水管網工業用水戶，由地方人民政府或其授權的水行政主管部門根據其取水設施、水源構成、主要產品及產量、建設規模、用水定額、所在行業節水水平、區域水資源條件等信息，分析其實際用水量、萬元工業增加值用水量、單位產品用水量等。企業確權水量根據用水合理性分析結論確定。對于省、市（區）重點行業?。ㄓ茫┧~中未涉及的行業類型，可參考國家標準或其他省份定額標準，或結合企業現狀節水條件及用水情況進行核定。用水指標根據企業實際情況實行動態管理，用水權總量可參考采用定額法或統計法進行核定。

3.頒發公共供水管網工業用水戶用水權屬憑證

在準確核定用水量的基礎上，核定年度用水指標，由水行政主管部門以發放權屬憑證、下達用水指標等方式明晰用水權。其中，用水權屬憑證應當明確管網內工業用水戶水權的權利主體、權利期限、權利內容、權利形式等確權要素。同時，載明的可用水量不得超過公共供水企業取水許可證規定的用水量。用水權屬憑證載明的用水指標，可以依據公共供水管網工業用水權交易規則進行交易。

三、公共供水管網內工業用水權交易機制

“建立健全節水制度政策”是推動新階段水利高質量發展的重要實施路徑之一，其首要任務是健全初始水權分配和交易制度。公共供水管網內工業用水權交易實質上是一個大的“取水許可證”之下的取水指標交易，其市場邊界相較于區域水權或農業灌溉水權交易等更為清晰，其交易成本也相對較低。因此，建立統一、開放、透明、高效的公共供水管網工業用水權交易制度體系，對于建立健全水資源市場化配置體系具有重要意義。

1.公共供水管網工業用水權交易申請流程

公共供水管網工業用水權交易主要通過水權交易平臺完成。平臺負責為用水權交易提供信息發布、交易磋商、價款結算等服務。各地區可根據區域實際情況，依托屬地水權交易所或公共資源交易中心等構建用水權交易平臺。經水行政主管部門或相關部門批準，用水權交易平臺可依法依規制定用水權交易規則，為交易主體提供交易市場。

區域內需要進行公共供水管網工業用水權交易的，應當由用水權轉讓方和受讓方分別向水行政主管部門提出用水權轉讓/申購意向及可行性報告。申請材料應當包括交易主體名稱、地址、申請交易水量、交易起止時間以及其他需要說明的情況。收到材料后，由水行政主管部門負責對材料的真實性、合規性、有效性、可行性等內容進行審核批準。審核通過的，由水行政主管部門出具用水權轉讓/申購批準文件；審核未通過的，書面反饋交易主體意見。

轉讓方/受讓方取得水行政主管部門出具的批準文件后，分別向用水權交易平臺提出用水權轉讓/申購需求。通過用水權交易平臺批準的，由平臺公布用水權交易信息，交易雙方遵照平臺交易規則進行交易。未通過用水權平臺批準的，由交易平臺書面反饋交易主體意見。

2.公共供水管網工業用水權交易流程

制定合理的定價機制是確保公共供水管網工業用水權交易順利進行的重要因素。公共供水管網工業用水權交易信息在交易平臺公布后，交易主體可采取協商定價或者公開競價等方式進行價格談判。用水權交易價格要結合當地水價制度，根據基本水價、水資源價值、水資源保護成本、市場供需關系、用水權稀缺程度、交易成本、交易收益等因素綜合確定，并建立價格調控機制來引導供求平衡和合理用水。交易雙方達成一致的，應當簽訂水量交易協議或由交易平臺出具成交通知書，明確交易水量、交易期限、交易價格、交水方式、交易費用、支付時間和方式，以及違約責任和其他需要約定的事項。購買水權的用水戶按照約定的方式完成支付，并獲得管網內用水權指標。

公共供水管網工業用水權交易主體對用水權交易信息及提供材料的真實性、完整性、準確性負責，交易機構對交易的規范性負責，并將交易結果進行成交信息公示。用水權交易完成后，交易各方應將交易協議或交易憑證上報水行政主管部門進行備案。

四、建立健全公共供水管網工業用水權交易的政策建議

1.加強公共供水管網工業用水權市場頂層設計

充分發揮有為政府和有效市場作用，加快完善公共供水管網工業用水權市場頂層設計。一是加快建立健全公共供水管網用水權交易相關法律制度和政策體系。供水管網工業企業用水權交易的設計需要有明確的法律和政策支持，要在上位法中對公共供水管網工業用水權確權、分配、交易、監管、價格機制、權益保護等關鍵環節予以法律支撐，明確交易主體的權責利邊界，確保水權交易的合法性和公正性，防止不合理行為的發生。二是加快推進各項制度建設，完善公共供水管網工業用水權確權細則、公共供水管網工業用水權交易辦法等配套制度建設，規范公共供水管網工業用水權交易全流程。三是加強組織領導，成立由黨政領導干部為主的公共供水管網用水權改革工作領導小組，組建由發展改革、工業和信息化、財政、生態環境、司法、水權交易平臺（或公共資源交易中心）、水務集團（或公共供水企業）等單位分管領導為成員的會議聯席機制，負責公共供水管網工業用水權交易工作的決策部署與組織協調。

2.以最嚴格的水資源管理制度管水用水

實行最嚴格水資源管理制度，貫徹落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，是提升市場主體參與用水權改革積極性和主動性的重要前提。一是要進一步強化水資源管理，結合現實水情和經濟社會發展需求，科學測算用水需求，統籌各類水源和各行業用水需求，進一步細化工業企業用水總量、用水效率和污水處理能力等指標，大力推進用水結構優化，提高非常規水資源或一般品質水利用比例和利用水平。二是強化對企業水資源利用監管。堅持量水而行、節水優先，進一步規范企業取用水行為，深化節水型企業建設，著力提升企業水資源管理水平，增強企業節水意識。對高耗水工業企業，實行嚴格超載限批，建立節水標準定額體系，嚴格執行用水管理制度，提高準入門檻和技術要求，強化運用市場機制優化水資源配置，建立政策有效引導、市場有力倒逼的高效節水機制，確保其水資源利用水平達標。三是將實行最嚴格水資源管理制度考核和節水型社會建設與領導干部效能考評、節約用水獎懲、水資源稅收入分配緊密掛鉤。

3.加快推進公共供水管網工業用水權市場建設

確定工業企業的用水權范圍是交易的基礎。一是要加快建立健全工業企業用水指標核定。按照行業與屬地相結合的水資源管理體制和工作機制，在最嚴格水資源制度和省、市（區）相關規劃確定的用水總量控制指標內，在對水資源的可持續性和工業企業的用水需求充分調研和論證的基礎上，根據工業企業的規模、產業類型和用水需求等因素，進一步明確納入公共供水管網工業用水權確權范圍、確權對象、確權總量、確權方式及確權期限等主要內容，構建統一、開放、透明、高效、可追溯的公共供水管網工業用水權確權制度體系, 確保水權交易的可行性和有效性。二是完善公共供水管網工業用水權交易規則?？茖W規劃公共供水管網工業用水權交易流程，明確可交易用水權范圍、交易主體、交易費用等，進一步規范用水權交易行為。三是加快推進公共供水管工業網用水權交易平臺建設。依托屬地水權交易平臺（所）或公共資源交易中心，建設公共供水管網用水權交易模塊，為交易主體提供信息發布、交易磋商、資金結算、爭端處理等服務，并為相關部門進場監管提供必要條件。

4.強化公共供水管網工業用水權市場保障機制

健全公共供水管網工業用水權市場保障機制，對于強化用水權市場支撐保障、夯實用水權改革實踐基礎具有重要作用。一是要進一步完善公共管網水資源監測監管體系。加快推進公共管網水資源監測監管體系建設，建立健全水資源統計機制，升級改造現有計量設施，推廣水利實時在線監測等技術手段，不斷完善公共供水管網水資源監管制度建設。二是要加大水權水價改革工作力度。整合各類涉水專項資金，重點支持水權交易各項制度建設、水權交易平臺完善、交易案例跟蹤和指導、水資源節約保護、節水宣傳教育、節水獎勵激勵等，助力水權水價改革工作順利推進。三是進一步強化公共供水管網工業用水權交易風險防控機制。要加強對公共供水管網工業用水權交易市場的調控、交易行為監管，防止以用水權交易為名套取用水權確權指標。四是加強公共供水管網工業用水權交易市場科技支撐。按照智慧水利框架體系，積極構建智能化交易監管平臺，實現對確權水量進行動態管理。五是建立有效的管理監督和風險防控機制。加強相關部門的監管和執法力度，強化用水權交易的審查認證機制和違規行為的監測懲罰機制，防止用水權的濫用和不當交易發生。

五、結 語

隨著水資源管理體制改革不斷向縱深推進，挖掘新的節水潛力點成為新時代治水管水的重點領域。深化用水權改革不僅契合我國經濟社會發展實際需要，也是新時代水利事業改革的必然之路。不同于區域水權、取水權及灌溉用水戶水權交易，公共供水管網工業用水權涉及供水企業、工業企業用水戶等較多主體，存在確權流程多、利益訴求差異大、操作難度高等諸多問題。因此，公共供水管網工業用水權明晰應結合地區區情水情及經濟社會實際發展現狀，按照總量控制、定額管理、統籌兼顧，公平公正、明晰權責、保障權益等基本原則，采用先易后難、分步實施的基本思路，因地制宜、積極穩妥設計用水權改革方案，并以此作為水權水價改革的重要突破口，最大化激發水權交易市場活力。