基層樞紐型社會組織的功能補充、現實梗阻與邏輯分析
——以S市H區社區社會組織服務中心為例

沈凱雯（華東政法大學）

一、引言

隨著制度環境的發展，基層政府對社區社會組織培育的重視程度與日俱增。2020年，民政部出臺《培育發展社區社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，提出要以專項培育計劃的方式大力支持社區社會組織發展。為助推培育實踐跟進，并給予地方治理創新，基層政府不斷強調要重視街道層面樞紐型社會組織的建設與完善，構建具有整合性和扶持性的培育主體平臺，從而推動社區社會組織高質量發展。

樞紐型社會組織作為一種新型的中間層社會組織。從定義的角度來看，尚未獲得明確統一的名稱，西方的橋梁型社會組織、支持型社會組織和中介型社會組織與之相似，而國內則有樞紐型社會組織和社會組織孵化器等不同的名稱，有學者將其統稱為支持型社會組織，認為其既包括了以政府力量為主導的樞紐型社會組織，也包括了以社會力量為主導的專業型社會組織，還包括了以基金會力量為主導的專業型社會組織。[1]從功能定位的角度來看，樞紐型社會組織以培育和孵化一線社會組織為組織目標，并在政府和社會組織之間搭建起一座政策傳達、資源運輸、信息溝通的橋梁。樞紐型社會組織的出現突破了“雙重管理”的制度體制，[2]形成了“以社育社”“以社管社”的格局，發揮了政府助手和社會組織幫手的作用。[3]從整體管理體系上來看，樞紐型社會組織可分為市級、區級、街道三個層次，其中街道層級的樞紐型社會組織是指在社區社會組織培育中能起到中樞作用的聯合型組織。[4]其作為社區治理的紐帶與橋梁，在社區“兩委”與社區社會組織之間起到“上傳下達”的作用。[5]

由此可見，樞紐型社會組織不僅可以避免政府主體直接培育所造成的官僚化與規模擴張難題，也可以利用專業優勢為社會組織提供服務與資源。然而，從基層治理實踐來看，許多樞紐型社會組織也同樣面臨發展困境?；诖?，本文重點關注街道層級的基層樞紐型社會組織，從S市H區社區社會組織服務中心的建設實踐出發，關注其培育功能的發揮與實現，并對社區社會組織服務中心培育過程中存在的現實梗阻進行觀察和分析，探討其困境背后的深層次邏輯。

二、實踐考察：S市H區社區社會組織服務中心建設情況分析

（一）S市H區社區社會組織服務中心的基本分布

2014年，S市委辦公廳、市政府辦公廳出臺了《關于組織引導社會力量參與社區治理的實施意見》等6個配套文件以及《關于培育發展本市社區社會組織的若干意見（試行）》，重點推進社區社會組織聯合會、社區基金會、社區社會組織服務中心“兩會一中心”建設。通過對S市實踐經驗的考察，可以發現在S市的市、區、街道已經形成三級聯動的樞紐型社會組織體系。2000年，S市民間組織服務中心成立，并以此為試點，開始走上了探索之路。2001年，S市首家區一級服務中心成立，并在2002年成立了全市首家街鎮級服務中心。截至目前，S市共建成社會組織服務中心243家，并在各自層級發揮著不同程度的社會功能。其中街道級的社會組織服務中心重點圍繞社區內社會組織培育、協助街道基層政府開展社區社會組織的監督、管理和服務工作，[6]因此被命名為社區社會組織服務中心。H區位于S市的中心位置，區域內10個街道均建立了社區社會組織服務中心，其中AAAAA級的有2家，AAAA級的有1家，AAA級的則有7家。

（二）S市H區社區社會組織服務中心的功能補充

隨著社區社會組織培育工作的不斷推進，H區基層政府逐漸將培育空間讓渡給具有專業培育能力的社區社會組織服務中心。具體來說，H區社區社會組織服務中心的功能主要覆蓋以下三大方面：一是發揮孵化培育功能，實現社區社會組織初創發育。社區社會組織服務中心通常從社區社會組織注冊成立階段就介入服務，提供申報材料填寫等一對一督導服務，直至其注冊登記成功。成立后，社區社會組織服務中心就人員專業提升、組織架構建設等方面提供服務。二是發揮資源整合功能，促進社區社會組織成長成熟。社區社會組織服務中心將重點通過項目對接會、公益伙伴日、服務與需求雙向清單等交流形式，為社區社會組織搭建資源對接平臺。三是發揮橋梁紐帶功能，構建社區社會組織溝通渠道暢通的良好生態環境。不僅構建了“自上而下”的政策傳輸機制，更是構建了“自下而上”的民意表達機制，實行“一月一報”的信息上傳模式，及時將社區社會組織的利益訴求上傳至政策制定者。

三、困境梳理：S市H區社區社會組織服務中心培育過程中的現實梗阻

（一）認知困境：職能邊界不清

社區社會組織服務中心的首要困境在于職能邊界不清。一是社區社會組織服務中心與街道自治辦之間存在職能邊界的模糊。實際運行中，社區社會組織服務中心與街道自治辦的工作相互交織，并且許多工作人員本身就來自居民區或是職能部門的分化，導致社區社會組織服務中心更多地成為了街道自治辦的延伸，形成與政府部門之間的“上下級圖譜”。[7]二是社區社會組織服務中心為社區社會組織提供的服務邊界也存在模糊性。社區社會組織服務中心有義務向社區社會組織提供整合性的資源，但其初衷是提供一系列標準化服務，包括年檢、注冊變更、法務與財務等，而社區社會組織的現實需求往往是更多元的，他們通常期望社區社會組織服務中心能為其提供一站式服務，這就導致雙方對服務的邊界產生了模糊的認知。

（二）能力困境：功能發揮失靈

盡管社區社會組織服務中心在培育社區社會組織方面發揮了重要功能，但其并不完全具備可以推動社區社會組織持續發展的能力。一方面由于許多社區社會組織服務中心是綜合型的培育基地，其所培育與發展的社區社會組織分布于各個領域，所需要的資源與供給不一樣，而樞紐型社會組織并不具備覆蓋全部領域的功能，使入駐的社會組織結構單一，即使樞紐型社會組織試圖將自身打造成聚集各方力量的資源型平臺，但也因異質性資源的缺乏，無法搭建一個集多元功能于一體的公共服務樞紐平臺；另一方面社區社會組織服務中心的培育能力不足以支撐社區社會組織可持續發展。社區社會組織服務中心很難為社區社會組織提供足夠的經濟支持，這不僅使社區社會組織難以維持日常運營和項目開展，也往往很難真正嵌入到社區中，缺乏自主性與主導性。

（三）發展困境：組織建設不足

社區社會組織服務中心的自身發展能力相對薄弱。一是組織管理和架構薄弱導致內部管理不善。許多社區社會組織服務中心尚未形成完善的組織規章和項目執行手冊，也未設置完整的內部部門，即使已經形成完整的理事會、監事會和日常執行機構，但依然存在部門職能發揮受限的困境。二是人員流動率高且專業能力不足。社區社會組織服務中心的負責人員主要由社工和一些來自政府職能部門的人員組成。幾乎少有具備豐富經驗和專業知識的員工，所以員工需要大量時間來適應社區社會組織服務中心的文化、業務流程和專業要求。三是行業標準不一致。不同社區社會組織服務中心在執行及評審項目的標準上并不一致，這使社區社會組織服務中心的工作透明度和問責制度受到影響，沒有共同的標準來衡量組織的績效。

四、原因分析：S市H區社區社會組織服務中心困境背后的邏輯探究

（一）資源依賴與行政控制導致職能邊界不清

一方面社區社會組織服務中心自身造血能力弱，在資源獲取方面非常依賴政府。樞紐型社會組織的資金來源渠道有三種：一是來自政府；二是來自項目承接；三是來自社會力量。但在實際過程中，樞紐型社會組織與政府間的非制度性依賴較強，[8]資源幾乎全部來自于政府資助，而由于其承擔的職能均是孵化與培育等中間性工作，無法顯著觀察到其項目成效與社會效益，因此獲得社會資源的可能性非常之小。[9]在這種資金獲取渠道單一的狀態下，樞紐型社會組織的生存狀態幾乎完全取決于政府資金的撥付。另一方面政府也保持著對樞紐型社會組織的隱形行政控制，這種行政控制分為兩種形式：一種是行為上的行政干預，政府會在樞紐型社會組織的人才配置中調配體制內的人員，并根據項目承接中的契約關系進行控制。另一種是思維上的行政習慣，樞紐型社會組織依靠三級聯動的體制，并依托于行政層級架構。[10]在這樣的身份角色下，樞紐型社會組織并非是中間承上啟下的橋梁位置，而是一種親政府的狀態。正因如此，社區社會組織對這類的服務主體產生更全能的期待，認為樞紐型社會組織應該為其提供各種支持。

（二）“結構洞”填補角色缺位導致功能失靈

“結構洞”是在社會關系網絡中，當某些主體之間無直接關聯或關系間斷時，從網絡整體看好像結構網絡中出現了洞穴。[11]對于基層政府來說，放權與吸納社會力量參與社區社會組織的培育已成為一種趨勢，這就要求樞紐型社會組織占據政府與社會組織關系之間的“結構洞”位置。[12]然而，社區社會組織服務中心雖然承擔了“結構洞”的責任，卻未被賦予相應的權力與權威，導致這一中間層的作用相當有限。這種狀態可能產生兩種結果：一是實際上政府仍然占據“結構洞”的位置，造成錯位，一些社會資源更傾向于直接與政府取得緊密聯系，而非依賴于樞紐型社會組織的中介作用，導致整個中樞結構被削弱。二是“結構洞”沒有被任何主體有效占據，造成缺位，沒有強大中介的“結構洞”意味著資源、信息和支持可能分散在各個方面，社區社會組織無法集中在一個連接點獲取有效的支持和協調。若是樞紐型社會組織長期“游離”于正式的社會治理網絡之外，尤其在重要社會資源的配置、秩序調適中無足輕重，則很難發揮治理主體的功能和作用。[13]

（三）制度缺位與信息壁壘導致組織建設不足

社區社會組織服務中心所面臨的制度保障缺位與外部信息壁壘是導致組織自身建設不足的本質原因。一方面制度保障缺位包括監管制度不健全、考核制度不完善和人員晉升制度不明確。在監管制度方面，相關監管主體之間尚未構建出協同監管機制，即使政策中規定的條例都涉及監管領域，但都比較模糊，無法明確落到實處。在考核制度方面，社區社會組織服務中心之間缺乏有效競爭，無法形成有效的評估手段，作為為社區社會組織設立評估標準的樞紐型社會組織，自身卻缺失對職責權限的系統性評估與管理，難以形成優勝劣汰的篩選機制與完善的退出機制。在人員晉升制度方面，目前社區社會組織服務中心的工作人員職業前景并不明確，缺乏規劃。另一方面外部信息壁壘指的是社區社會組織服務中心與同類組織或其他利益相關者之間缺乏有效的、順暢的信息溝通渠道。溝通渠道的閉塞可能導致社區社會組織服務中心缺乏資源獲取、合作、創新實踐的機會，進而影響其自身建設和服務治理。

五、總結與啟示

近年來，作為基層樞紐型社會組織的一種重要類型，社區社會組織服務中心逐漸成為基層社會治理體系與治理能力現代化建設中重要的參與主體。本研究通過考察S市H區社區社會組織服務中心的實踐經驗，揭示出社區社會組織服務中心用其自身天然的橋梁優勢，發揮專業培育能力與政府職能的補充功能，在不對“雙重管理體制”進行根本變革的前提下，是對社會組織的治理主體和治理方式改變的最佳辦法。然而，社區社會組織服務中心在培育過程中也可能因各種原因而出現困境梗阻，如認知困境、能力困境、發展困境等?；诖?，要防范與矯治社區社會組織服務中心的這些潛在問題，必須要從問題背后的原因與邏輯出發進行分析與探討，以此推動樞紐型社會組織良性發展，推動構建整合型社區社會組織培育體系，并最終實現社會治理的創新發展和社區社會組織的高質量發展。