職業化背景下消防法律問題研究*

周孜予,苗文博

(東北林業大學 文法學院,黑龍江 哈爾濱 150040)

近年來,我國重、特大火災事故頻發,如2015年“天津港大爆炸”、2018年“哈爾濱北龍湯泉酒店火災”等一系列火災事故,都對我國現行的消防法律機制提出了嚴峻挑戰。如何快速應對突發火災事故,減少國家和人民的損失,是職業化道路下火災防控治理的重要課題?；馂姆揽刂卫淼挠行蜻M行,必然需要法律的支撐和引導,完善的消防法規體系,能夠保障國家、政府在火災防控過程中有法可依,幫助國家、政府在應對火災事故時迅速反應和有效應對。

一、職業化背景下消防體制改革的提出

消防部門的主要職能包括防火監督檢查、滅火救援以及搶險救援,本著“預防為主、防消結合”的方針,按照政府統一領導、單位全面負責、公民積極參與的原則,實行消防安全責任制,建立健全社會化的消防工作網格化模式[1]。盡管我國的消防工作取得了突出成績,但從歷年來我國火災發生起數環比來看,消防安全形勢依然嚴峻,經濟損失嚴重,一些可采取的政策由于缺乏立法層面的引導,難以形成以市場經濟發展為核心的杠桿調節效應。并且,隨著近年來我國各類新興產業的崛起,突發事件發生比率居高不下,尤其是一些新興產業所造成的高負荷、大面積、大空間的現代化火災及?；沸孤?、礦井坍塌、超強臺風等重大災害事故頻發,傳統的以各級政府辦為核心的突發事件應對模式難以快速、準確地處置各類突發火災事故,滯后的協調機制更是難以應對當前的復雜情況。因此,如何在立法層面上合理布局、構建完善的引導機制,快速、有效地整合資源,建立起統一部署、快速決策、迅速反應的大應急體系成為了當下熱門課題[2]。

2018年我國在新一輪黨政機關機構改革中組建了應急管理部作為突發事件應對的獨立行政機構,整合了包括安監、消防、森林消防等專業處置各類突發事件及安全事故的行業部門,解決了各部門職責、職權復雜,職能履行交叉的問題,有效地提高了處置突發事件的反應能力。而公安消防部隊整建制退出現役并劃歸至應急管理部,組建成立了職業化國家綜合性消防救援隊伍。隨著消防救援隊伍五年改革轉隸過渡期的完成,我國消防體制改革已初步完成,全災種、大應急的協同處置體系已基本定型。

二、職業化背景下我國消防法律存在的問題

(一)我國《消防法》在體例布局上缺乏科學性

1.章節排序不合理

主要體現在第三章“消防組織”章節的位置問題上。根據行政法學的一般原理和使用習慣,行政法的三大部分依次是行政組織法、行政行為法和行政救濟法,并且三者之間存在一定的邏輯關聯。但從目前我國《消防法》的體例架構來看,“消防組織”作為行政組織法作用的章節被編寫在第三章,位于屬于行政行為法屬性的“火災預防”之后與“滅火救援”章節之前,這在章節排序上不盡合理,而且難以體現出“消防組織”作為主體屬性在邏輯安排上的科學布局[3],讓學者們難以理解。

2.章節設置缺少重要類別

自消防救援隊伍改革轉隸以來,其在職能和任務上變得更加寬泛,具體的職能也由原來傳統的防滅火工作,拓展為如今的火災防范、滅火撲救與搶險救援三大板塊,職業化改革日趨完善。但從目前我國《消防法》的內容來看,依然只有第二章的“火災防范”與第四章的“滅火救援”,缺少了“搶險救援”這一重要職能板塊,這與職業化改革后消防隊伍的三大職能不盡相符,難以體現出改革轉隸后這支職業化隊伍的布局與變化。

(二)我國《消防法》在火災預防上缺乏明確引導

1.消防安全治理參與主體聯動機制不健全

根據我國《消防法》第四條的規定,“縣級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區域內的消防工作實施監督管理,并由本級人民政府消防救援機構負責實施?！笨此剖窃诼殬I化消防隊伍建立后重新明確了監督管理的分工和范圍,但在實踐中,雖然消防工作早在2018年就已經納入到應急管理部門的范疇中,但也僅是在國家消防救援局這一層面上,在省級及以下的消防救援機構與同級應急管理部門之間并非隸屬關系,并且也沒有具體的規范要求來指導兩部門之間的工作部署,因此在具體的工作落實程度上很難達到國家最初的設計理念標準。并且,由于職能合并勢必要繼承原有工作部門的工作理念,應急側重工業企業安全,消防側重人員密集場所安全,兩個部門仍是各管各的,缺乏有效的聯動機制,未能形成整體合力,無法滿足大應急、職業化背景下的戰略布局。另一方面,我國《消防法》第四條也僅是對管理部門監督管理范圍進行了明確,對于目前社會上消防監督管理能力不足、管理混亂等現象也未提出更好的監督管理體制。

2.火災風險轉移機制在立法層面上缺乏明確引導

火災預防工作的職業化,其核心在于如何有效地降低風險。從目前來看,我國火災風險轉移能力相對薄弱,成功的火災風險轉移經驗不足,這主要是由于沒有適當的火災風險轉移規定導致的,而從立法層面引導的政策參考也嚴重匱乏。因此,要想在火災防控領域內達到專業水準,僅靠消防部門是很難做到的,必須借助外部力量介入以實現風險共擔?？v觀全社會對風險轉移機制上的共識,非保險行業莫屬。我國《消防法》第三十三條明確規定“國家鼓勵、引導公眾聚集場所和生產、儲存、運輸、銷售易燃易爆危險品的企業投?；馂墓娯熑坞U;鼓勵保險公司承?；馂墓娯熑坞U”,但是該規定沒有提出具體的鼓勵和實施辦法,也未明確不同風險等級的單位或者重點單位參保的標準,導致了在實踐中該條政策無法有效落地、落實,參保比例較低,雙方積極性都不是很高。從效果上看,火災公眾責任險屬于一種第三者責任險,是能夠有效幫助降低企業火災風險損失的良法[4]。但由于在立法層面上指引不夠明確,鼓勵機制不夠成熟,火災公眾責任險未能得到廣泛的推廣,使得參保雙方沒能建立起一個互惠共贏的合作共享機制。實際上,對單位強制保險制度的關注并不缺乏,但由于缺少相應的法律約束和外部推力,也未能實現火災責任險的普及。

3.行政裁量標準缺乏細致規定

一是處罰選擇標準缺乏細致規定?！断婪ā返谄呤畻l規定“責令停產停業,對經濟和社會生活影響較大的,報請本級人民政府依法決定”。而對于“影響較大”的理解,由于沒有對體量和數額做進一步區分,往往造成在實踐中消防部門衡量的標準尺度不一,或規避隱瞞,或矯枉過正。

二是處罰幅度標準缺乏細致規定。根據《消防法》第五十八條,“違反本法規定,有下列行為之一的,由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權責令停止施工、停止使用或者停產停業,并處三萬元以上三十萬元以下罰款”。由此可見,罰款幅度上下相差十倍且沒有相應的具體規定,導致了執法人員在行使權力時自由裁量空間過大。

三是立案標準缺乏細致規定。在其他部門法中看,案件的立案是不存在自由裁量權的。但是在許多火災事故調查中一般都是由消防機構單獨完成的,由于缺乏規范性要求和專業能力要求,負責的監督員無法正確認定火災法律責任而造成事實上的立案自由裁量權。

四是火場緊急處置標準缺乏細致規定?！断婪ā返谒氖鍡l賦予了火場現場總指揮在處理火災時一定的限制水、電、可燃氣體液體等資源以及調動通訊、醫療、交通資源的權力。但由于火場指揮員能力的參差不齊,在處置火災事故時容易由于指揮不當、調度不合理而給國家造成不必要的損失。

4.法律責任部分有待完善

一是部分行政處罰條款存在疏漏。例如《消防法》第六十八條對人員密集場所工作人員不履行職責的法律責任,僅規定了不履行義務且情節嚴重尚不構成犯罪的行為,但對于同種情況下情節較輕的不作為行為未作出規定,這就造成了有為一些情節較輕或一般違法行為逃脫法律制裁之嫌。

二是滅火救援行為的可訴性存疑。在滅火救援行動中,大部分參與行動的人員并不具備公務人員編制或者事業編制,而僅是應急管理部門系統內部承認的消防銜級編制,對外無法獨立承擔法律責任,有些單位甚至全部隊員都存在這種情況,這就導致了主體資格的缺陷。在實踐中,也出現過有的法院的判決認為滅火救援行為是可訴的,有的法院認為滅火救援行動本身具有不可訴性而駁回起訴的情況。

(三)我國《消防法》在滅火救援上缺乏統籌規劃

1.部分滅火救援指揮員緊急處置權力的賦予缺乏法律規定

隨著職業化消防隊伍的發展,專職消防隊伍已經成為了一支無法忽視的生力軍。根據《消防法》第三十六條,“縣級以上地方政府應當按照國家規定建立國家綜合性消防救援隊、專職消防隊,并按照國家標準配備消防裝備,承擔火災撲救工作”。目前這支隊伍在全國范圍內發展迅速,在某些地域,專職消防隊員的數量甚至要超過國家綜合性消防救援隊員的數量,對消防工作做出了巨大貢獻。但是,政府專職消防員只是定期和政府簽訂勞動合同,由消防機構負責日常管理,不屬于國家公務員和事業編制[5],這就造成了政府專職消防隊伍在進行日常管理及火災撲救時缺乏主體地位,即便是作為一般性火災事故的現場負責人的專職消防站站長也不符合身份的要求,在滅火救援行動中行使《消防法》第四十五條規定的如實施交通管制、緊急調動各類資源等行政強制行為時,由于其主體身份的先天缺陷而導致其決策的違規,甚至是違法,間接地造成了整體決策上的瑕疵。

2.消防救援人員人才培養機制缺乏職業化設計

消防救援工作職業化道路的進程,除了需要各類政策的支撐以外,還需要一整套消防救援人員法進行管理。雖然全國人大常委會2023年度立法計劃中已經明確將國家綜合性消防救援隊伍和人員法列為預備審議項目,但何時能夠落地、落實還尚不可知。目前,消防從業人員水平參差不齊,滅火戰線人員與防火戰線人員業務懸殊不通,彼此轉換頻率較高且轉換周期較短,這就有可能導致剛剛理順的工作進度因人員變動而受阻。而要彌補這之間的不足,還有賴于完善的消防人員法律進行規定[6]。目前,我國消防隊伍主要由?？粕胛樘岣蔀橹?且沒有繼續教育的任務要求,消防專業尚未開展博士層面的教育,碩士點也是屈指可數,即便是中國消防救援學院目前也尚無碩士層面的教育能力。消防員的培養則更是以練代學,主要以內部的短期班、突擊班為主,早已失去教育培養的本質。這與其他政府組成部門的人員結構比起來要差了許多,即便是在改革初期取得了一定的成績,也主要是政策的紅利所帶來的,消防隊伍在人員培養和管理機制上存在明顯不足。

3.滅火救援費用收取規定不合理

滅火救援工作的職業化發展應當是一個經得起考驗的歷史進程。而賴以依靠的除了完善的頂層設計和堅決的執行部門,還應當有一系列合理的責任追究制度。當然,我國現行《消防法》在第六章“法律責任”這一章節中對此列舉的已經較為完備了,但是在滅火救援任務中所涉較少,甚至是微乎其微。這其中有一點主要的原因在于:許多滅火救援或搶險救援任務事出突然且不盡相同,難以用一個標準來衡量不同的任務是否存在可歸責的過錯方。根據《消防法》第四十九條:“國家綜合性消防救援隊伍、專職消防隊撲救火災、應急救援,不得收取任何費用”,我國實行一切滅火與救援任務皆不收取費用的原則,這當然是合理的,也是為民生福祉考慮的好的決定。否則,如果被救助者需要為事后的費用而考慮是否需要撥打119時,便已經浪費了最佳的救援時機。但是,對于那些有可歸責的原因,致使他人或自己的生命和財產陷入不利的局面時,若一律不收取費用,不僅會浪費國家資源,同時也會放任那些心存僥幸心理的人反復為之。當下,最流行的話題莫過于放荒行為。不響應政府號召采用綠色節能的方式處理秸稈等作物,而是依靠頻繁的報警來節約成本,極大地浪費了國家資源,到目前為止這類事件屢禁不止。筆者倒不是有多推崇部分收費的原則,只是在部分領域,采取必要的手段可以有效地打擊和震懾違法行為。

三、完善我國職業化消防法律的對策

(一)合理規劃《消防法》體例布局

1.應當增加“應急救援”部分

隨著各類新興產業的不斷興起,高負荷、大面積、大空間的現代化火災及?；沸孤?、礦井坍塌、超強臺風等新型災害事故頻發。這些災害事故特點鮮明,破壞力強,救援難度大,給我國消防救援工作帶來了極大的挑戰。因此,為契合職業化背景下消防隊伍的職能分工,可以將現有的“滅火救援”章節拆分為“滅火撲救”與“應急救援”,以便更準確地適應改革轉隸后的職能變化,更為精細地體現職業化背景下職能分類后的特點。

2.合理編排章節順序

將第三章“消防組織”置于第一章“總則”之后,第二章“火災預防”之前,使整體架構布局按照“組織—行為—責任”的順序編排,使結構更加合理,章節之間的邏輯關聯性更強,也更加符合行政法的一般使用習慣。

3.在“消防組織”章節中應當增加消防指揮員與消防員的相關規定

關于指揮員的招錄和轉崗機制,目前尚存在著許多問題。指揮員絕大多數為職業化前的原武警現役干部,在改革轉隸后這部分人沒有了轉業的權利,同時在轉崗機制中也僅是依靠著內部文件在執行,缺少相關法律及政策的支持,導致在許多省份由于部門之間的溝通不暢而難以調轉。而涉及消防員的內容,應當包括消防員的權利、義務以及管理的相關原則或者具體規定,以作為其他法律、政策性文件出臺的立法依據,理順消防法規體系的內在聯系。

(二)健全優化職業化消防法律內容

1.厘清消防監督檢查參與者職能邊界

目前,我國消防執法單一化嚴重,主要依托消防部門保姆式、地毯式單兵作戰,雖然應急部門和公安派出所也有一定量的檢查任務,但在實踐中往往存在著因工作體量大、日常事務較多而忽視消防工作的情況。因此,加強優化職業化消防安全監管運行及結構模式,推動各級消防安全委員會工作實體化,厘清應急、消防與派出所三方工作邊界,同時,鼓勵業者自律和引進第三方加入,加快消防參與者職業化進程[7]。在日本,早已實行社會單位消防安全檢查委托制,再由消防部門負責第三方監管工作,取得了較好的社會效果。在韓國,利用行政相對人自律申報的“自律管理體制構筑”早已成熟,并寫入了韓國的《行政調查基本法》,一改行政機關保姆式、地毯式的工作方式,效果顯著?？梢?必要地引入公民、企業或者第三方單位的加入,能夠起到幫助扭轉公權力主導下業者自律的弱化,形成在法律指引機制下對消防安全治理主體多元化建設的有力補充。

2.完善和推廣火災公眾責任險

在風險社會的背景下,消防安全風險形成于諸多不確定性變量的復雜因素,承載的是不同社會主體的復合價值觀念。而要想精準有效地將消防風險牢牢地把握在可控范圍之內,那就要學習其他領域的成功經驗,其結果也不言而喻。職業化、專業化的火災風險防控應當是通過立法為導向,將消防部門和風險共擔行業構建成一個完整的火災風險防控體系,利用風險轉出機構的專業評估及管理能力將風險降至最低,而保險行業已然是目前最具實力的行業之一。保險行業通過多年來積累整理下的風險資料數據庫,可以有效地評估衡量各個被保險單位的火災發生風險等級,精細地分析可能發生的潛在的火災風險隱患,繼而予以風險評價,實現對風險的控制和管理[8]。因此,各地區可以根據實際情況,對《消防法》第三十三條內容進行補充,明確鼓勵和引導的具體措施,同時針對人員密集場所、火災發生率較高的企業單位予以強制性投保。

3.細化消防行政處罰裁量標準

同其他部門法相比,針對消防行政處罰裁量權的限制性規范要少了許多。并且,隨著消防部門職業化的轉變,原公安消防局在2010年制定的《消防行政處罰裁量導則》(公消〔2010〕382號)也已經不再適用,而現行《消防法》也僅是在消防處罰幅度的上下限進行了限定,至于處罰幅度和處罰標準未有涉及。因此,為更準確地統一標準,各省、自治區、直轄市可以結合各地經濟發展的實際情況,根據行政處罰對象的定性、體量、危害程度的不同,制定符合各個地區標準的地方法規、規章等規范性文件,明確行政處罰裁量的不同標準,以降低消防行政裁量權濫用的可能性[9]。

4.構建職業化消防人員晉升和培訓機制

目前,我國消防救援人員的晉升和培訓機制仍然延續了武警現役期間的考核晉升制度,從教育模式到培養分配,依然是換湯不換藥,僅僅是從培養的院校和周期進行了微調,其他方面與現役時期大同小異。當然,這并不是說消防職業化的進程不夠明顯,只是在一定級別程度上沒能得到有力的保障,結果導致了效果不夠明顯。在其他國家和地區,要想得到晉升和培養,需要經歷嚴格的教育培訓,畢業時有各類嚴苛的考試程序,并且大多數工科和綜合類大學都有相關專家學者從事消防安全或災害預防等相關研究,而在我國類似的高校教育經歷幾乎不存在。因此,可以通過立法的形式鼓勵全國各大院校設立消防工程學科,根據區域劃分統籌建立消防院校承擔面向社會的消防員招錄和教育工作,納入國家學歷教育體系,建立國內消防救援骨干到國外進修機制,繁榮消防科研教育力量。同時,鼓勵隊伍內部年齡較大的人員到地方政府其他單位工作,構建人員交流機制,并通過立法方式予以優待政策,引導消防隊伍成為一個有競爭力的良性循環的職業化隊伍。

(三)科學完善職業化消防法律責任

1.針對《消防法》部分法條可能存在疏漏情況進行補充

在實踐中,火災或災害事故成因較為復雜,主觀的不同或是客觀因素的差別都有可能造成不同結果出現。因此,想要精準概括出所有可能發生的情況形成條文式法律規范難度較大。而從地方法規、規章的角度予以補充,既彌補了可能出現的疏漏,又解決了繁瑣的立法程序問題。

2.明確消防救援行動的可訴性

如果具有可訴性,要明確適宜的訴訟主體,需要承擔的權利義務范圍。如果不具有可訴性,則應明確是否按照普通的民事訴訟予以規定。

3.增加消防公益訴訟的相關內容

目前,我國尚沒有一起完整的消防公益訴訟案件,公益訴訟的缺失也在一定程度上阻礙了公民或者其他組織的有效介入而難以發揮社會力量作用進行消防監督[10]。引入公益訴訟,加強社會各界對消防工作的關注和認知,能夠很大程度上提高消防在全社會的關注度,以推動消防工作的職業化進程。

綜上,國家綜合性消防救援隊伍作為以“職業化”為最終目標的國家隊、主力軍,盡管現在的職業化進程仍然相對緩慢,與其他國家、地區的消防工作相比還存在著一定的差距,但我國已經打好了改革轉隸前期的扎實基礎,明確了未來攻堅克難的方向,只要不斷健全消防法律法規體系、優化激勵制度、完善配套技術標準、培育良好風險評估機制、加強消防救援人員培養教育,我國火災防控管理法治化、職業化進程終將取得前所未有的成績。