產城融合背景下產業園區規劃環評空間管控措施研究
——以上海為例

程 遷

上海市節能減排中心有限公司

0 引言

2016 年，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》以來，產城融合成為我國新型城鎮化發展戰略目標。隨著產城融合進程的推進，諸多問題和矛盾逐漸顯露出來，產居環境矛盾就是其中之一［1］。

產業園區規劃環境影響評價是從決策源頭預防因產業布局和資源配置不合理造成區域環境問題的有效手段［2］?？臻g布局約束是規劃環評環境準入要求的重要組成部分［1-2］，也是避免或減輕產居環境矛盾的有效措施之一。但由于目前規劃環評空間管控技術指引多為針對生態紅線等大尺度空間的管控措施，對于產業園區規劃環評層面如何開展空間布局約束，現有政策層面的技術指導非常有限。

上海是我國產城融合發展最迅速區域，也是全面推廣產業園區規劃環評較早的區域之一，在產業園區空間管控方面積累了較多經驗，一定程度上有效緩解了產居環境矛盾，取得了較好成效。本文擬梳理上海市在產業園區規劃環評管理實踐中采取的主要空間管控措施，為產城融合態勢下的產業園區空間管控提供借鑒。

1 研究背景

1.1 產業園區空間管控研究進展

目前，國內對于規劃環評空間管控的技術指導主要圍繞大尺度空間上的空間管控，如生態保護紅線的劃定、城市總體規劃層面的空間管控。對于空間尺度較小、規劃面積多在10 km2以下的上海市各產業園區，現有技術指導文件的指導意義有限［3-5］。

目前對于產業園區空間管控具有技術指導意義的文件主要為2021 年發布的《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》，文件明確了空間布局約束要求主要方向，即“對既有環境問題突出、土壤重金屬超標、污染企業退出的遺留污染棕地、弱包氣帶防護性能區等地塊，提出禁止和限制準入的產業類型及嚴格的開發利用環境準入條件；針對環境風險防范區、環境污染顯著且短時間內治理困難的地塊等，提出限制、禁止布局的用地類型或布局建議”，但在具體操作層面可借鑒意義有限。

1.2 上海市產居環境矛盾成因

上海是我國產城融合推進速度最快的城市之一，部分區域產城融合發展被畸化為產城混合，導致產居環境矛盾近年來越發凸顯。上海市產居混合的成因可大致分為四種：

1）由于城市建設區的快速擴張，部分遠離居住區的產業園區，逐步被大型居住區所包圍。

2）部分產業園區內原有居民動遷難度大，部分居民未按計劃實現搬遷，造成了產居混雜的現狀。

3）部分園區內規劃了配套的公租房、租賃性保障房等，且受制于空間的有限性，未預留足夠的環境緩沖空間，給產居環境矛盾帶來隱患。

4）規劃用地類別中對于工業用地按照環境影響輕重劃分為不同類別工業用地，但在實際的項目引進中，環境影響輕重具體對應什么污染水平的項目缺乏指導和界定，導致擬引進基本無干擾、污染和安全隱患項目的規劃一類工業用地上，引進了污染或風險相對較大的項目，從而帶來產居矛盾。

2 產業園區空間管控主要措施

上海市是國內較早全面開展產業園區規劃環評工作的省份之一，截至2023 年初，上海市已有105 個產業園區開展了規劃環評，基本覆蓋全部產業園區，大部分園區完成了至少2輪規劃環評編制，個別園區至今已開展3～4輪規劃環評。

在上海市產業園區規劃環評實踐中，既有環境問題突出、土壤重金屬超標、污染企業退出的遺留污染棕地、弱包氣帶防護性能區等地塊涉及較少，空間管控措施主要是針對環境風險、環境污染顯著地塊提出的影響減緩措施。

2.1 落實“三線一單”空間管控要求

上海市是最早開展“三線一單”編制工作的省份之一。 2020 年5 月，上海市政府正式發布了《關于上海市“三線一單”生態環境分區管控的實施意見》（滬府規［2020］11 號）。在此之前，上海市人民政府分別于2018 年和2021 年發布了《上海市生態保護紅線》和《上海市生態空間專項規劃（2021—2035）》。因此，上海市產業園區規劃環評銜接“三線一單”要求，主要體現在兩個方面：一是論證規劃與上海市“三線一單”的規劃相符性；二是涉及生態保護紅線、生態空間的產業園區，需要落實生態保護紅線、生態空間的管控要求，確保生態保護紅線安全、生態空間在規劃上落地。

2.2 污染梯度布局

污染梯度布局是常用的空間管控措施，是指按照污染物排放量、環境風險水平進行布局，使污染源遠離環境敏感區。在上海市產業園區的實際發展中，大部分園區是沒有產業規劃的，亦沒有明確產業分區布局。污染梯度布局是從環保角度提出的產業布局原則，可以從三個角度理解：

1）工業用地和居住區等環境敏感用地之間可設立隔離帶（如綠化帶或道路）或過渡帶（如教育科研設計用地），從而降低工業用地對于環境敏感區的影響。

2）工業用地與環境敏感區之間采取污染物梯度布局的方式，在遠離環境敏感區的位置布局污染物排放量大或環境風險高或涉及異味物質排放的項目，在距離環境敏感區較近的位置布局低污染、低風險或無污染、無風險的項目。

3）污染物排放量大或涉及異味物質排放的項目應優先布局在主導風向的下風向。

2.3 環境緩沖帶

環境緩沖區是產業園區空間管控常用的措施之一，一般指在園區外圍相鄰區域劃定一定范圍，限制新增環境敏感區布局建設，強制現有環境敏感目標按計劃搬遷，以避免或降低產業園區環境影響。環境緩沖帶在上海市2017 年以前的產業園區規劃環評報告中出現較多，后由于在實際管理中較難落實，逐漸減少。主要原因一是規劃環評對于周邊區域的限制要求未能與周邊區域控制性詳細規劃相銜接，二是規劃環評的措施落實主體即規劃實施單位對于園區外圍周邊區域沒有管理權限，較難干預周邊區域上的措施落實。該措施目前主要適用于環境影響較大、風險較高、布局遠郊區的上海石化、上?；瘜W工業區、金山二工區、奉賢區杭州灣經濟技術開發區等化工產業為主的園區。對于此類園區，環境緩沖區的要求一般包括“園區內部不得新增住宅、學校、醫院等環境敏感目標，現有環境敏感目標按計劃實施搬遷”等。

2.4 產業控制帶

產業控制帶措施是在與現狀或規劃環境敏感用地相鄰的工業用地上，劃定一定范圍，限制環境污染大、風險大的項目進入。與環境緩沖帶不同的是，產業控制帶是劃在產業園區范圍內的，主要針對工業用地的管控措施，一般管控范圍在環境敏感用地周邊200～300 m，個別污染較大園區控制范圍500 m。在管控要求方面，一般按照距離遠近分不同層次進行管理，距離環境敏感目標較近的范圍采取嚴格的環境管控要求，距離環境敏感目標較遠的范圍采取相對寬松的管控要求。距離遠近對于200 m 產業控制帶一般以50 m 分界，300 m 產業控制帶一般以100 m 分界，具體視園區實際情況確定，也可采取多個分區。

產業控制帶的寬度可根據園區產業發展規模和定位、現狀企業整體環境污染、環境風險、環境敏感區分布情況等不同而不同。產業結構重、環境污染和環境風險大、環境矛盾突出的園區，產業控制帶寬度設置和管控要求應進一步收嚴。產業控制帶的管控要求，一般從大氣環境污染控制、環境風險管控兩個角度提出，不同園區可針對自身環境現狀問題、污染特點，結合環保投訴等，設定不同的管控要求。

3 實踐應用討論

環境緩沖區措施對于園區內部產業發展沒有制約，主要采取限制周邊區域功能的方式，緩解產城矛盾。在實踐中，體現出對園區產業發展制約小，對周邊區域制約大，較難落實的特點。在環境緩沖區的具體落實上，需要與規劃充分銜接，將園區對于周邊區域的限制要求落實到規劃當中，以確保措施的長期有效。同時，環境緩沖帶的措施落實需要較大的政府支持力度，一方面與規劃層面的銜接，另一方面是對周邊區域已有環境敏感點的搬遷。由于其落實難度較大，目前環境緩沖區措施主要適用于環境影響或環境風險大、布局遠郊區、周邊區域開發度低的園區。

產業控制帶是現階段上海市產業園區規劃環評中采用最多的空間管控措施，尤其是在產城融合的大趨勢下，對現階段產業園區的環境管理起到了較好的預防和減緩作用。產業控制帶措施是以一定程度上限制臨近環境敏感區的產業用地的發展，來緩和產居矛盾。在實踐過程中，落實難度相對小，但對園區內部分用地上的產業發展有一定的制約，尤其是對于產城混合較為嚴重的園區，制約相對較大，因此也受到個別園區招商部門的質疑。倒逼產業園區規劃加強對于產業控制帶管控空間范圍和管控要求的合理性、針對性論證，以便找到以相對小的產業發展限制、實現環境管控目標的較優方案。

4 結論和建議

4.1 結論

本文梳理了上海市現有產業園區規劃環評中常用的空間管控方法。產業園區規劃環評空間管控應以落實“三線一單”要求為基礎，在此基礎上，結合園區環境影響和環境風險情況對園區內空間進行細化管控。產業園區空間管制的基本原則是污染梯度布局，即建立工業用地等污染源與居住用地等敏感區之間的空間隔離，避免污染物排放量大、環境風險高的項目與環境敏感區距離較近，產生或加劇產居環境矛盾。常見的空間管制措施包括環境緩沖帶和產業控制帶，前者主要控制產業區外圍周邊的環境敏感區布局，后者主要控制園區內部與環境敏感區相鄰的工業用地上的污染源布局，均取得了較好的管控成效。

4.2 建議

環境緩沖帶在執行方面，需要較大的政府支持力度，主要體現在規劃層面的支持、資金方面的支持和屬地政府在居民搬遷過程中的支持，適用于污染重、風險高、周邊開發度不高的產業園區。產業控制帶措施落實難度不大，適用性較廣，但對園區產業發展存在一定制約。建議產業園區規劃環評中，加強產業控制帶措施在空間范圍、管控要求方面的合理性、針對性論證，實現以較小的產業發展限制，達成環境目標的目的。