動物檢疫中補檢制度的問題檢視與路徑完善

蘇 通

（西南石油大學法學院，四川成都 610500）

動物檢疫是防控動物疫病，保障養殖業健康發展和公共衛生安全的基本手段。而補檢制度是動物檢疫中的重要制度之一，是指對依法應當檢疫而未經檢疫的動物及動物產品進行檢疫判定的法律制度，旨在減少社會資源浪費并降低潛在的動物疫病風險[1]。由于依法應當檢疫而未經檢疫違法行為較為多發，因而與之配套的補檢制度在動物檢疫中占有重要地位[2]。新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）以及《動物檢疫管理辦法》都對該制度進行了完善，但行政機關在具體適用補檢制度中仍然存在著合法性與合理性不足的風險，易導致行政機關在補檢過程中執法失當，對此有必要進行深入探討。

1 補檢制度的上位法依據現狀考察

補檢制度的上位法依據是其合法性基礎，補檢的整個流程都必須在法律框架范圍內進行，對其上位法依據現狀的考察是進一步研究該制度的基礎。

1.1 《動物防疫法》規定了補檢的適用前提及法律后果

新修訂的《動物防疫法》第76 條第1 款第3項明確了補檢制度的適用前提，主要包括3 個方面：一是屬于依法應當檢疫而未經檢疫的動物及動物產品；二是具備補檢條件；三是由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門決定是否進行補檢。同時該法還明確了不具備補檢條件的動物及動物產品的處置方式及不同補檢結果的行政處罰后果，強化了對此類違法行為的懲戒效果?！秳游锓酪叻ā纷鳛閯游锓酪哳I域的基本法，為補檢制度的構建提供了法律基礎。

1.2 《動物檢疫管理辦法》規定了補檢的實施主體及補檢合格條件

《動物檢疫管理辦法》第43 條、第44 條和第45 條明確了動物衛生監督機構作為具備補檢條件情形下的補檢實施主體，同時根據依法應當檢疫而未經檢疫的動物及動物產品的不同特性區分了不同的補檢合格條件，并排除了其中部分動物產品的補檢資格?！秳游餀z疫管理辦法》作為農業農村部制定的部門規章，其在《動物防疫法》的基礎上對補檢制度的法律規定進行了進一步細化，為補檢制度的規范化適用提供了實施細則。

1.3 《動物和動物產品補檢規程》明確了補檢的實施標準

《動物和動物產品補檢規程》作為農業農村部制定的規章以下的規范性文件，是專門為補檢制度的規范化適用而制定的檢疫規程，其從適用范圍、補檢范圍及對象、補檢合格標準、補檢程序、補檢結果處理和補檢記錄等6 個方面對補檢程序進行了標準化規定[3]。該規程的制定為動物衛生監督機構及其工作人員提供了動物及動物產品補檢的操作基準，可有效防止補檢過程中由于缺乏統一標準而導致的自由裁量權濫用。

2 補檢制度適用中的問題檢視

從上述補檢制度的上位法依據現狀考察后可知，現行補檢制度主要以法律、部門規章和規章以下的規范性文件作為法定依據，主要從補檢制度的適用前提、決定主體、實施主體、補檢合格條件、具體檢疫規程等方面進行了規定，為補檢制度提供了充足的合法性基礎，但在具體適用中依然面臨著不可忽視的問題。

2.1 行政執法主體與補檢實施主體分化，引起業務銜接不順暢

補檢作為依法應當檢疫而未經檢疫案件辦理的必經程序，其中的行政執法主體與補檢實施主體并不相同。根據《動物防疫法》第76 條、第97 條和第100 條規定，縣級以上地方人民政府農業農村主管部門具有決定對符合條件的動物及動物產品進行補檢和查處依法應當檢疫而未經檢疫案件的職能。而《動物防疫法》第11 條規定了動物衛生監督機構負責動物及動物產品的檢疫工作，《動物檢疫管理辦法》第43 條第1 款進一步專門規定了動物衛生監督機構作為補檢實施主體?？梢妼σ婪☉敊z疫而未經檢疫違法行為查處的執法機關和決定是否啟動補檢的主體都是農業農村主管部門，與補檢的具體實施主體動物衛生監督機構并不相同[4]。

《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》明確了“全面整合農業執法職能”的要求，在實踐中，各地經過行政執法體制改革，成立了農業綜合行政執法隊伍，以農業農村主管部門的名義行使行政執法權，導致動物衛生監督機構的行政執法職能被剝離[5]。隨著行政執法體制改革的進一步深化，行政執法權由橫向集中向縱向下放轉變[6]。黨中央國務院先后明確了要依法賦予鄉鎮行政執法權，逐步實現“一支隊伍管執法”的改革方向[7]。由此，查處依法應當檢疫而未經檢疫違法行為的行政執法主體與實施補檢的動物衛生監督機構之間的關系將進一步疏遠，涉案動物及動物產品的補檢工作銜接面臨更多困難，一旦銜接不暢就會導致補檢移交工作在兩個主體之間反復回轉，耗費大量時間成本。

2.2 補檢的啟動條件缺乏法律規定，內容不明確

《動物防疫法》第76 條第1 款第3 項明確規定了農業農村主管部門有權對具備補檢條件的動物及動物產品啟動補檢，對不具備補檢條件的進行收繳銷毀，但是補檢條件的具體內容并未規定?！秳游餀z疫管理辦法》第43 條第1 款重申了《動物防疫法》對補檢的規定；第2 款規定了部分動物產品不予補檢，即不具備補檢資格；第44 條和第45 條規定了動物及生皮、原毛、絨、角等動物產品的補檢合格條件，也并未規定啟動補檢的條件?！秳游锖蛣游锂a品補檢規程》中“4.1 啟動補檢”也沒有明確啟動補檢的具體條件?？梢娧a檢的啟動條件缺乏法律規定，補檢規程也未對其內容予以明確。補檢合格條件與啟動補檢的條件并非相同概念，前者決定補檢的結果合格與否，后者決定是否啟動補檢程序。如果啟動條件不明確，會導致補檢過程中出現各種亂象。

一是農業農村主管部門故意將可能補檢認定不合格的動物及動物產品，按照不具備補檢條件處理并依照《動物防疫法》第100 條處罰，讓違法行為人逃避補檢不合格的更重處罰?；蛘吖室鈱⒖赡苎a檢合格的動物及動物產品，以動物的“臨床檢查”或者動物產品的“外觀檢查”等為判斷依據，而不將其移送動物衛生監督機構實施補檢，按照不具備補檢條件，而對其收繳銷毀，造成行政機關的權力濫用。二是違法行為人可能在不具備《動物檢疫管理辦法》第44 條第1 項和第2 項的條件下，又故意不提供實驗室檢測報告以逃避補檢程序，避免補檢結果不合格而面臨更重的行政處罰。三是由于啟動補檢條件不明確，如違法行為人故意不提供實驗室檢查報告，實施補檢的動物衛生監督機構可能以此為由拒絕實施補檢，而不愿根據涉案動物的“臨床檢查”或者動物產品的“外觀檢查”認定補檢不合格。

綜上，由于補檢的啟動條件缺乏法律規定，其操作規程也沒有明確的內容指引，無疑會引發行政執法機關、動物衛生監督機構和違法行為人三方各自利用啟動條件的模糊性，濫用補檢程序達成自身不當目的。

2.3 補檢的實施程序不夠細化，無法充分指導補檢過程

動物衛生監督機構依據《動物和動物產品補檢規程》對符合條件的動物及動物產品進行補檢，但是作為首次制定的補檢規程，其在指導補檢實施的程序上尚不完善。一方面是補檢過程中的動物及動物產品管理方式不明確，容易對補檢動物及動物產品造成不必要的價值損失。如規程3.1.4 和3.2.3中，需要實驗室檢測的，由貨主在7 日內提供符合要求的檢測報告，規程并未明確如何管理7 日等待期內的涉案動物及動物產品[8]。同時規程“4.3 現場檢查”中對補檢動物的臨床檢查，要求按照產地檢疫規程進行，以《生豬產地檢疫規程》臨床檢查為例，該項檢查內容較多，若被懷疑患有某種疫病，又要根據“4.5 實驗室疫病檢測”進行進一步驗證，由于涉及時間較長，必然需要一個等待的過程，此時也缺乏具體管理措施[9]。另一方面是該規程并未規定補檢過程中的時間期限。補檢中各個具體環節的完成期限和作出補檢結論的總體期限并無強制性規定，導致補檢過程的時間可能被隨意拖長。

2.4 補檢相對人缺乏權利救濟手段

完善的行政救濟制度，是維護社會公平正義的基本保障，也是依法行政的必然要求[10]。補檢制度作為依法應當檢疫而未經檢疫案件辦理過程中的配套法律制度，在適用時可能會對補檢相對人的合法權益造成損害。一種情況是農業農村主管部門認定涉案動物及動物產品不具備補檢條件不予補檢時，無法進入補檢程序，導致涉案的動物及動物產品被收繳銷毀；另一種情況是經過補檢后被認定為不合格時，導致案件中違法行為的定性更重，相對人被給予更加嚴重的行政處罰?？梢?，不具備補檢條件和補檢不合格的認定結論是行政執法機關作出收繳銷毀決定和更重行政處罰的前提條件，會對行政相對人的權利義務產生重要影響。相對人如果對不具備補檢條件和補檢不合格的認定結論不服，卻沒有相應的權利救濟手段維護自身利益，不符合以人民為中心的基本理念。

3 完善補檢制度的實現路徑

補檢制度可以有效防止動物疫情傳播，對行政執法案件辦理具有重要作用。面對補檢制度適用中存在的問題，需要采取科學合理的應對措施，完善補檢制度，以實現涉案動物及動物產品補檢結果的公平正義，達到政治效果、法律效果與社會效果的最佳統一[11]。

3.1 健全補檢銜接機制，實現行政執法主體與補檢實施主體間的協調配合

由于行政執法機關的行政執法權和動物衛生監督機構的補檢實施權相互分離，特別是如果行政執法權下放至基層人民政府[12]，將導致兩個主體之間的補檢銜接困難進一步加大。因此需要建立行政執法機關與動物衛生監督機構的補檢工作銜接機制。一是根據雙方職能職責，劃分雙方主體之間的補檢工作責任，防止權能不清導致工作出現推諉扯皮的情形；二是完善補檢相關的文書交接、實物移送等銜接程序，暢通補檢工作銜接渠道；三是定期開展工作聯席會，研判補檢工作中出現的新情況、新問題，及時更新銜接機制，更好地適應復雜多變的現實情況。

3.2 完善法律規定，明確啟動補檢的條件

從目前補檢制度相關的法律依據和補檢規程來看，《動物檢疫管理辦法》作為農業農村部制定的部門規章，是《動物防疫法》關于動物檢疫管理規定的具體實施細則。應通過加強法律修訂，在《動物檢疫管理辦法》中明確規定補檢啟動條件，并與補檢合格條件加以區分，為補檢的啟動判斷提供法律依據。一個明確的、具備充分合理性和合法性的補檢啟動條件，將有助于管理部門與違法行為人之間就違法事實判定達成共識，既可以防止農業農村主管部門濫用補檢啟動的裁量權，又可防止違法行為人利用補檢條件的模糊性漏洞逃避補檢程序，使得行政執法的嚴肅性得到充分保障。

3.3 優化補檢規程，細化補檢程序中的模糊環節

目前在補檢程序上，《動物和動物產品補檢規程》中仍存在一些模糊環節，需要結合檢疫要求和工作實際對補檢程序進行細化，減少補檢人員過多的裁量權。一方面要明確動物及動物產品的補檢程序，依法選擇適合補檢工作開展的動物及動物產品管理方式，建立科學規范的管理制度，完善管理日志記錄，保證補檢過程中的情況有據可查，避免動物衛生監督機構濫用管理權限，故意造成補檢動物及動物產品的價值損失。另一方面要明確各個補檢環節的時間期限，為補檢程序提供基本的時間限制，防止補檢程序被隨意拖延。通過不斷優化補檢規程，細化補檢程序中的模糊環節，為補檢工作提供科學規范的操作指南。

3.4 完善權利救濟機制，加強補檢監督工作

充分保障補檢相對人的救濟權利，既是行政機關實施行政行為的正當程序要求，也是在源頭化解行政爭議的必然要求。只有建立完善的權利救濟機制，才能保障公民的基本權益，促進行政機關依法行政[13]。首先應當充分保障相對人的陳述申辯權。行政執法機關作出不符合補檢條件的結論或動物衛生監督機構作出補檢不合格的結論時，應當及時主動地告知相對人相關結果，并說明作出該結果的依據、事實以及理由，然后充分聽取相對人的陳述申辯，并對陳述申辯的意見進行審查，及時答復審查結果[14]。其次可以逐步完善在補檢制度中適用行政復議、行政訴訟等行政救濟的基本方式[15]，充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用和行政訴訟的司法審查功能，維護好相對人的合法權益。最后還應當加強紀檢監察機關的監督力度。健全紀檢監察機關對補檢工作人員的全覆蓋監督，完善投訴舉報渠道，對于補檢過程中的違法違紀行為予以堅決查處，保證補檢結果的公平正義[16]。