對行政法檢察司法解釋的法理思考

榮曉紅

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國行政檢察機構自從2018 年獨立成立以來，在檢察創新、能動履職方面展示出應有的擔當與作為，先后以行政爭議實質性化解、非訴行政執行監督、行政違法行為監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出、類案監督促進社會治理為抓手，有力有效創造性地開展行政檢察工作，取得了顯著業績，在促進法治政府、法治社會建設的過程中，贏得了社會廣泛贊譽。廣大檢察人員在豐富的行政檢察實踐中深刻感受到行政法司法解釋在行政檢察司法中具有重要的基礎性地位，發揮著重要的指導和引領作用，只有對相關理論問題進行深入思考，從法理上予以正確回答，形成司法共識，統一司法行為，才能有力有效地支撐和保證行政檢察工作積極穩妥地高質量發展。

一、我國行政法檢察司法解釋的重要特點、作用和意義

(一)重要特點

1.存在“二次”解釋或“三次”解釋、多次解釋現象

在行政檢察工作中，行政法司法解釋存在“二次”解釋、“三次”解釋與多次解釋的現象。這是行政法檢察司法解釋的外部表現特點和解釋所處的環境特點。所謂“二次”解釋，是指首先由行政主體在行政執法過程中對行政法進行解釋，然后進入檢察領域，由檢察機關再次對行政法進行解釋，這種情況主要發生在行政爭議實質性化解、非訴行政執行監督中，在相關的類案監督、行政違法行為監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出中，也有這種情況。所謂“三次”解釋，是指首先由行政主體在行政執法過程中對行政法進行解釋，然后進入訴訟階段，由法院進行“二次”解釋，最后進入抗訴階段，由檢察機關進行“三次”解釋，這種情況主要存在于行政訴訟監督及相關的類案監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出中，行政違法行為監督只有在進入訴訟監督之后，才會產生由檢察機關實施的“三次”解釋。所謂多次解釋，是指在由原抗訴檢察院的上級檢察院提出抗訴的情況下，上級檢察院在行政主體執法解釋、法院審判司法解釋、原（提請)抗訴檢察院檢察司法解釋基礎上又進行的檢察司法解釋，這種現象只存在于一次抗訴、二次抗訴、三次抗訴、多次抗訴的行政訴訟監督及相關的行政檢察案例指導、行政檢察建議提出中。就行政公益訴訟中的行政法檢察司法解釋而言，大部分行政公益訴訟案件，檢察機關提出行政檢察建議，行政主體接受建議、落實整改就結案了，其中的行政法解釋表現為行政主體的執法解釋和檢察機關的檢察司法解釋，存在“二次”解釋，只有一小部分案件，檢察機關需要向人民法院提起公益訴訟，法院對行政法又進行“第三次”解釋即審判司法解釋。至于抽象行政行為監督中對行政法的司法解釋，也存在“三次”解釋現象。具體來說，隨著我國《立法法》第82 條規定“設區的市、自治州政府可以規定規章”的全面實施，市、州人民檢察院可以對同級人民法院行政審判活動中對規章的附帶審查進行監督，另外，區、縣人民檢察院可以對區、縣人民法院行政審判活動中對規章以下規范性文件的附帶審查進行監督，這些將成為抽象行政行為行政檢察監督的主要內容。隨著公益訴訟依法、全面推開，將來對抽象行政行為的行政檢察監督（業務)，對人民法院經附帶審查認為行政性法律規定違憲、違法或悖理、不當的，人民法院應當制發司法建議，建議相關行政機關及時修改、完善相應的行政法規，督促其科學、合理配置當事人的權利、義務，同時報送同級人大常委會備案審查；若人民法院做不到這一點，同級人民檢察院可以提出檢察建議，及時予以監督。[1]這其中存在行政主體適用行政性法律規定的執法解釋、人民法院附帶審查過程中的審判司法解釋以及人民檢察院行政檢察監督過程中的檢察司法解釋，即存在“三次”解釋。對于一定區域的行政法規損害不特定多數人（即任何行政相對人)的合法權益的，相應的檢察機關經審查認為違憲或違法或悖理、不當的，可以及時建議相關行政機關及時修改、完善，督促其科學、合理地配置當事人的權利、義務，并報同級人大常委會備案審查，經建議相關行政機關仍不修改、完善的，相應檢察機關可以針對抽象行政行為提起行政公訴。[1]其中存在檢察機關對行政法律規定的檢察司法解釋、行政機關修改、完善過程中的執法解釋以及人民法院審理判決過程中的審判司法解釋，即存在“三次”解釋。

2.具有多層級解釋效力

在行政法檢察司法解釋實踐中，解釋效力具有多層級特點。這是行政法檢察司法解釋的效力體制特點。在行政法檢察司法解釋活動中，有的司法解釋活動經過行政機關的行政執法解釋和檢察機關的監督司法解釋“二次”解釋后即生效，此即二元一層級解釋體制；有的司法解釋活動經過行政機關的行政執法解釋和法院審判司法解釋后又經過檢察機關監督司法解釋后生效，此即三元一層級解釋體制。就絕大部分行政訴訟監督案件、相關行政違法行為監督、類案監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出及行政爭議實質性化解、非訴行政執行監督、相關行政違法行為監督、類案監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出而言，是經過三元一層級解釋體制或二元一層級解釋體制對相關行政法的適用問題作出了有效解釋，但對那些經過抗訴的行政訴訟監督案件而言，對行政法適用問題的檢察司法解釋會經過行政機關行政執法解釋、原審法院審判司法解釋和檢察機關的監督司法解釋（即檢察司法解釋)才生效，有時抗訴還不止一次，這就形成了三元二層級、三元三層級甚至三元四層級解釋體制。至于行政公益訴訟案件的解釋體制，如前所述，大部分行政公益訴訟案件，通過督促落實檢察建議進行整改就結案了，只存在行政機關行政執法解釋和檢察機關監督司法解釋（即檢察司法解釋)的二元一層級司法解釋體制，只有少部分通過提起訴訟的行政公益訴訟案件，在此基礎上增加了法院審理案件時的審判司法解釋，即存在三元一層級司法解釋體制。在對行政法律規定附帶審查的監督活動中，存在法院對行政法律規定能否適用、如何正確適用的審判司法解釋和檢察機關的監督司法解釋（即檢察司法解釋)，這是二元一層級司法解釋體制，檢察院抗訴的，則存在二元二層級或二元三層級司法解釋體制。行政法檢察司法解釋的有效性不是體現在行政檢察活動過程中的階段性闡述或程序性議論中，而是體現在各種行政檢察司法活動的檢察裁量和檢察決定活動中的甄別、認定中，而檢察裁量、檢察決定是建立在充分的檢察調查和全面的檢察審查基礎之上的。期間，專家、學者的意見只是檢察司法解釋的參考，即使意見被吸收，轉變為檢察司法解釋意見，其本質也只能是學術研究意見，其本身并不是有效司法解釋。行政法檢察司法解釋的效力主要體現在二元一層級解釋體制或三元一層級解釋體制中，只有一部分體現在二元二層級、二元三層級或者三元二層級、三元三層級、三元四層級解釋體制中。我們認識到行政法檢察司法解釋不同層級的效力體制，就能夠樹立信心、做好充分思想準備，更好地應對、開展相關的調查研究和審查工作，保證作出比較科學的解釋意見。

(二)作用

在行政檢察工作和行政法檢察司法解釋實踐中，行政法司法解釋具有三個方面的功能或作用。一是尊重和促進行政主體依法行政。由于行政法調整的是行政主體和行政相對人在行政執法中的權力（或權利)、義務，行政檢察活動要尊重并有利于促進行政主體依法行政，對行政法的檢察司法解釋活動，也要求做到這一點，不能干擾、破壞或阻礙行政主體正常執法活動的順利進行。這是行政檢察“一手托兩家”的第一家。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現在行政爭議實質性化解、非訴行政執行監督、行政違法行為監督及相關的行政檢察案例指導、行政檢察建議提出中的行政法司法解釋中。二是監督全面、準確司法。行政檢察大量的、傳統的活動是對行政訴訟活動、行政訴訟結果提起抗訴，依法進行監督，通過依法開展訴訟監督，保證行政法得到全面、準確實施，保證行政法的精神得到充分體現，在這個過程中的行政法司法解釋也要貫徹監督全面、準確司法，保證行政法得到公正實施。這是行政檢察“一手托兩家”的第二家。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現在行政訴訟監督、相關的類案監督、相關的行政檢察案例指導、相關的行政檢察建議提出中。三是保證或促進科學立法。在檢察機關對法院行政審判活動中實施的行政法律規定附帶審查的監督活動中，檢察機關對行政法司法解釋的要求或者說行政法檢察司法解釋具有的功能、作用，很明顯表現為促進相關行政法律規定進一步完善，保證科學配置不特定行政相對人的權利、義務。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現在對抽象行政行為的檢察監督活動中。

(三)意義

行政法檢察司法解釋是以檢察司法審查為手段，推動和保障行政法統一、正確實施。一講到司法審查，人們很容易想到的是，它是西方資本主義國家“三權分立” 憲政體制下權力制衡思想的附庸，這種認識是靜止的、片面的。隨著法律部門的分化、細化和三大訴訟法的形成、發展，三大訴訟活動中都存在不同的司法審查活動，特別是隨著行政法和行政訴訟法作用的凸顯，司法審查制度得到了充足發展，依照法律，通過啟動行政訴訟程序，裁決行政主體是否違憲、違法，監督行政，促使合憲、依法行政，成為司法審查制度的主要內容。[2]在我國，關于司法審查，傳統的觀點認為司法審查存在兩個層面，憲法層面的司法審查是法院對立法機關的行為是否合乎憲法所進行的審查；行政層面的司法審查是法院對行政機關的行政行為是否合憲、合法所進行的審查。[3]很顯然，第二個層面的司法審查為我們認識、分析行政法司法解釋活動中，法院、檢察院實施的司法審查提供了一個有力的觸角。具體講，在行政訴訟活動中，法院對行政行為是否合憲合法或者所依據的行政法律規定是否合憲合法所進行的審判司法審查，是一種制約型的司法審查，是對行政行為的直接的司法審查，它是行政行為正確實施的延伸和保證，是行政法實施系統內的司法活動。而檢察院對行政行為的司法審查分為兩種情況，第一種情況是，檢察院通過對行政訴訟活動中行政審判活動、行政審判結論或者附帶審查行為進行監督，實現對具體行政行為、抽象行政行為的司法審查，這是一種監督型司法審查，是對行政行為的間接的司法審查，它是行政行為正確實施的必要補充和重要保障，是行政法實施系統外的司法活動，相關的行政法檢察司法解釋體現的是以專門的監督司法審查（即檢察司法審查)為手段，推動和保障行政法統一、正確實施；第二種情況是，在行政爭議實質性化解、非訴行政執行監督、行政違法行為監督及相關的類案監督、行政檢察案例指導、行政檢察建議提出檢察活動中，在具體行政行為或抽象行政行為導致的行政公益訴訟檢察活動中，檢察機關依據法律監督機關的憲法授權，直接實施的專門的監督型司法審查，它也是行政行為正確實施的必要補充和重要保障，是行政法實施系統外的司法活動，其中的行政法檢察司法解釋體現的也是以專門的監督司法審查（即檢察司法審查)為手段，推動和保障行政法統一、正確實施。無論是通過對法院行政訴訟活動的監督實現對行政行為的間接監督型司法審查，還是直接對行政行為的作出、結論的執行、同類情況的監督等監督活動中的直接監督型司法審查，開展行政法檢察司法解釋活動，在運用檢察司法審查過程中，都要堅持以合法性審查為主，以合理性審查為輔，即以審查審判司法、行政執法是否合憲合法為主，同時也要審查是否合情合理，然后再作出適當解釋，從而推動和保障行政法統一、正確實施。

二、我國行政法檢察司法解釋結構

我國行政法檢察司法解釋結構是指這種司法解釋活動由哪些主體實施、解釋什么以及主體如何正確、有效地組織實施解釋活動，即，解釋結構論回答的是解釋主體、解釋對象及解釋主體與解釋對象相互關系、解釋行為如何運行的問題，解決的是靠誰解釋、解釋什么、如何解釋的法學基礎理論問題。

(一)解釋主體

行政法檢察司法解釋主體是指在行政檢察工作中，具有辦案資格或具有從事行政檢察綜合工作資歷的檢察人員及相應的辦案組織、辦案單位，包括檢察院、檢委會、檢察官聯席會議、辦案組與主辦檢察官。其中主辦檢察官是解釋的具體執行者，一般所言行政法檢察司法解釋主體也是指主辦檢察官，主辦檢察官的解釋是解釋工作的最前沿；辦案組、檢察官聯席會議是解釋工作的重要陣地，對那些疑難復雜、重要案件，辦案組和檢察官聯席會議一般都要進行激烈、充分的較量、研討、爭論；檢委會是解釋工作的核心，不同的解釋意見在這里較量，并最終形成檢察院的解釋意見；檢察院是解釋意見的制作單位，對解釋意見負責。檢察官助理、書記員沒有司法解釋權，他們只是輔助主辦檢察官從事相關的協助、配合工作。作為行政法檢察司法解釋主體的主辦檢察官，要具備兩個條件：第一個是合法合規條件，即主辦檢察官要合法合規，包括具備合法的資格資歷，一般指員額制檢察官，且沒有違法違紀違規情節記錄，具有違法違紀違規情形的，在規定的時間內不能履行檢察職能，當然不能行使行政法檢察司法解釋職權；第二個是關聯條件，行政法檢察司法解釋是行政檢察業務，因此，一般情況下，員額制檢察官只有在行使相應的行政檢察職能中才會遇到行政法司法解釋問題。這些行政檢察職能的具體形式較多，隨著行政檢察業務的發展，將來還會增多，但歸納起來，無外乎兩大類，第一類是檢察機關直接監督行政職權的正確行使和行政法的統一、正確實施；第二類是檢察機關通過對訴訟的監督間接地監督行政職權的正確行使和行政法的統一、正確實施。合法合規條件是員額制檢察官從事行政法檢察司法解釋的前提，關聯條件則是員額制檢察官合法合規開展司法解釋活動的時空條件，兩者缺一不可，共同說明作為解釋主體的員額制檢察官是個什么樣子的，必須在什么情況下才能開展具體的解釋活動。

(二)解釋對象

行政法檢察司法解釋對象是指，主辦檢察官或相關的辦案組織在辦理行政檢察案件或者在履行其他行政檢察職能活動中，需要對哪些行政法適用問題進行闡釋、說明、理解并運用書面或口頭形式把這種闡釋、說明、理解表達出來、表述清楚。這些行政法適用問題內容豐富，概括起來，包括對行政法法律文本（即具體的法律規定)的解釋、對法律事實與法律規范的解釋、對行政法適用中的理論問題的解釋。其中，行政法法律文本結構復雜、多變，包括狹義法律、行政法規、規章、政府的抽象性文件和政府的政策性規定，除了狹義法律外，其他部分變動性較強、更易頻繁，因此，在解釋行政法規范時，要對它的歷史背景和時代條件給予充分的關注。而就法律事實與法律規范的解釋，傳統的主流觀點主張將事實問題排除在解釋的對象之外，或者說把法律解釋的對象與法律事實問題分開，把法律解釋對象僅僅局限于法律文本的范圍之內。[4]125筆者此前在研究刑法司法解釋理論過程中也持這種觀點。近期，通過拜讀黃竹勝同志的博士論文，被他的說理所折服，在此也主張將法律事實與法律規范作為法律解釋的對象，理由是：第一，法律解釋主要存在于司法活動中，表現為司法解釋，只有在法律適用中才存在法律解釋問題，而適用法律便意味著事實與制定法的結合，從大量的成例來看，對兩者的解釋是合在一起進行的。第二，從解釋的一般原理來看，對法律解釋者來說，如果不與案件相結合就不能全面把握整個語境，因此，解釋主體必須與成文法交流、與案件溝通，才能解釋清楚法律條文的意義。[5]第三，如果深入法律適用過程，就不難發現，“從大量的規范中挑選適合于當時問題和糾紛的法律規范并予以適用”的法律解釋活動，并非單純地在釋放出法律條文的意義，意義問題同樣可以出現在法律事實的解釋中。因此，如果置身于法律適用的過程，就可以看出，法律事實與法律規范對于法律解釋活動的發生、結果和效力，都具有不可替代的意義。[4]126第四，在解釋的操縱層面，法律事實與法律規范在解釋中體現為二者之間的互動和相互闡明，解釋者的目光“將在事實與法律秩序的相關部分之間來回穿梭”。[6]在我國行政法學界，大部分學者傾向于把事實問題與法律問題分開，把對法律事實的認定和性質識別當作獨立的問題來考慮。[4]129但是，前面關于法律事實應成為法律解釋對象的說理在行政法司法解釋活動中表現得很明顯，特別是在行政法內容日益發展的今天，法律規定的門類多樣，各類行政法律事實相互不同，為了更好更準確地適用行政法律規定，需要司法人員（當然包括檢察人員) 格外關注不同法律事實的解釋，因此，我們贊成將行政法律事實與行政法律規范作為行政法檢察司法解釋的一類解釋對象。此外，在行政檢察實踐中，由于行政法適用理論內容豐富且不斷更新，新思想、新主張、新學說較多，對行政法如何適用具有重要影響，這樣一來，在行政法檢察司法解釋實踐中，就面臨著對相關行政法適用理論問題進行妥當解釋。如，在行政檢察工作中，經常會遇到行政法比例原則如何適用的問題，這時，就要對比例原則的涵義、構造以及比例原則與合理性原則的區別進行妥當解釋。又如，在行政檢察實踐中，常遇到行政自由裁量權的公正行使問題，這就要對行政自由裁量與公正要求、行政自由裁量的指南、手冊、裁量基準的制定、控制技術的實施與執行規范化問題進行科學的解釋。因此，本文提出，將行政法適用中的理論問題作為行政法檢察司法解釋的一類解釋對象。

(三)實施行政法檢察司法解釋

首先要明確一點，實施行政法檢察司法解釋在程序上講是指檢察人員如何正確、有效實施行政法司法解釋，包括如何提出解釋議案、如何調查分析研究、如何征求意見、如何論證提出解釋意見，然后按照一定程序討論通過后公布實施。這些行為從程序上狀述著解釋主體與解釋對象之間的關系和解釋活動的運行，是行政法檢察司法解釋結構論。而下文將要論述的解釋主體堅持什么樣的解釋目標（即解釋立場)、堅持什么樣的解釋原則、采取什么樣的解釋方法實施解釋，則是從實體上狀述解釋主體應當如何開展解釋活動，是行政法檢察司法解釋本體論，不得與結構論的行政法司法解釋程序行為相混淆。這樣區分的意義在于，必須認識到結構論意義上的行政法檢察司法解釋行為是指解釋主體如何具體組織實施解釋，對解釋對象施加影響，直到解釋意見正式出籠。做好各階段各環節的解釋工作，同時也應當明確行政法檢察司法解釋目標、司法解釋原則，司法解釋方法是行政法檢察司法解釋理論的主干，需要深入認識和掌握。其次，還需要認識到，在不同種類行政檢察工作中，由于行政法適用問題的特點和相應行政檢察工作的不同要求，實施行政法檢察司法解釋程序性行為的難易、繁簡程度不同，具體內容和表現不同。認識到這一點，要求檢察人員在從事行政法檢察司法解釋工作時，既要堅持如何組織實施解釋的一般要求，又要堅持具體問題具體對待，在堅持“動”的一般原理時尋求具體實施的解決途徑和方案。最后，還要認識到結構論上所指的“如何解釋”是指如何更好地組織實施行政法檢察司法解釋，即解釋要有程序觀點和效率意識。

三、我國行政法檢察司法解釋目標

解釋目標是解釋學和解釋活動的核心問題，也是解決解釋原則、解釋方法問題的先決條件，在行政法司法解釋領域也是如此。關于解釋目標，有的學者把它理解為解釋的基本思想，它決定著解釋的總方向，[7]而有的學者把它理解為解釋觀念。[8]德國學者把法律解釋目標區分為主觀解釋論與客觀解釋論，他們一般把解釋目標理解為解釋活動所應當達到的最佳境界，實際上是衡量最佳解釋的標準和尺度。這種思想對我國刑法司法解釋目標的研究影響較大。我國刑法學界對刑法司法解釋目標（也叫解釋立場)進行討論時，一般都把解釋目標集中于解釋的立場原意和法律的客觀意義，大部分學者所理解的解釋目標大體上是指法律解釋的標準狀態，不過，也有人提出異議，認為“法律解釋的目標就是法律解釋所要達到的目標”，這個目標是根據司法的目標、對法律方法具有的指導意義、法律適用過程等三個因素來確定的，根據這三個因素，他把法律解釋目標確定為“建構裁判規范，即為法官判決說明理由，并以此作為三段論推理的法律前提”，[4]158-159應該說，黃竹勝同志博士論文中所持的這種觀點對筆者理解法律的司法解釋目標具有啟發意義。他認為，行政法解釋的目標是行政法解釋者通過解釋活動所欲達到的目標，主觀說（即立法原意論、立法者原意說)、客觀說（即法律的客觀意義論、主體解釋論)及其折中說所倡導的是理想目標，而建構裁判規范則是法律解釋的現實目標，并且通過對立法者原意說、主體解釋論的批評，提出以立法原意為主導的綜合解釋論，這種理論實際上也是折中說主張的主要內容。筆者在論述刑法司法解釋立場及其與刑法司法解釋方法的相互促進問題時，提出了以形式解釋立場（即主觀解釋論)為基礎，以實質解釋立場（即客觀解釋論)為突破口，將兩者有機結合，實行實事求是、與時俱進的解釋立場（也即解釋目標)，才是科學的解釋目標論（或曰解釋立場論)。[9]不難看出，筆者和黃竹勝同志的觀點比較相似或者靠近，但是，黃竹勝同志在他的以立法原意為主導的綜合解釋論的論述中，基本上沿襲了前述“建構裁判規范說”的思路，沒有結合行政法司法環境、背景的特點對如何科學地綜合解釋進行闡述。筆者認為，刑法司法解釋立場（即刑法司法解釋目標)科學論也好，行政法司法解釋目標綜合論也罷，基本上都是正確的，但如何做到科學、如何做成綜合，要結合各部門法司法解釋的具體環境、背景、特點進行進一步的闡述、說明，打通人們認識的“最后一公里”。鑒于此，筆者認為，我國行政法司法解釋（包括行政法檢察司法解釋)的目標，應當是以立法（者)原意為基礎，同時充分體現法律事實特點,參考相關行政法適用理論主流觀點、前沿觀點，符合不同部門不同地區科學、高效行政的具體要求，即由于我國行政法法律規范的多元性、層次性，司法所涉法律問題的廣泛性，法律事實的復雜性,司法所涉部門的專業性、所涉地區的差異性，我國行政法（檢察)司法解釋的目標要做到以下四點：1.切合不同部門不同層級法律規范的立法精神和立法原意；2.充分反映法律事實的特點；3.符合行政法理論的內核（即主流觀點、前沿觀點)；4.有利于促進和引導各部門、各地區依法科學行政、公正高效行政。我們不妨把這種行政法（檢察)司法解釋目標觀點叫作“以立法（者)原意為基礎的綜合論”。

四、我國行政法檢察司法解釋應堅持的基本原則

關于行政法解釋原則，中外學者的觀點大同小異，無外乎一般性解釋原則和特殊性解釋原則。[4]223-257本文從我國行政法檢察司法解釋的特殊性和本文觀點的系統性、連貫性出發，擬將我國行政法檢察司法解釋應堅持的基本原則分為合法性原則、合理性原則、有利歸于個人原則和有利于促進依法行政、公正司法、法制完備原則。其中，合法性原則包括符合立法規定原則、符合法制統一原則、符合行政法理原則，合理性原則包括符合案件具體情況、特點原則、有利于提升行政管理效果原則、適應客觀情勢原則、利益平衡原則。

(一)合法性原則

一般認為，合法性解釋原則包括解釋主體合法、解釋內容合法和解釋過程合法。[4]230-232筆者認為，按照常識性理解，合法性解釋是指解釋內容合法和解釋程序合法，但按照本文前述觀點，解釋主體合法與解釋程序合法屬于解釋結構論內容，而解釋過程合法是解釋方法論的內容，這樣合法性解釋原則就是指解釋內容合法。在行政法監督司法解釋（即行政法檢察司法解釋)活動中，解釋內容要合法，包括解釋的內容要符合行政法的立法規定、符合行政法法制的統一、符合行政法的法理，也即，解釋的內容既要符合行政法立法原意，也要符合行政法體系的一致，還要符合行政法法理。其中，符合行政法體系的一致，包括既要符合不同層級不同部門的行政法規定，還要符合憲法以及其他法律的規定；符合行政法法理，是指解釋的內容還要符合行政法精神、行政法原理、要義。

(二)合理性原則

學界一般都將合理性解釋原則作為與適應客觀情勢原則、利益平衡原則相并列的一個解釋原則，并且將合理性原則作為一般性解釋原則，專指解釋活動的內容要符合案件的具體情況、特點。[4]240-246筆者認為，行政法司法解釋合理性僅僅指解釋的內容符合案件的具體情況、特點還不夠，還要有利于提升行政管理效果，前者是主干和載體，后者是補充和具體要求，同時，行政法司法解釋要適應客觀情勢、做到利益平衡這兩項原則也應納入合理性解釋原則中來，行政法司法解釋合理性解釋原則內容才充實、完善，否則，合理性解釋原則太干癟、單薄，還有很大的空間有待于充實、完善。

所謂解釋要符合案件的具體情況和特點，是指解釋者在確定行政法規范的意義幅度時，要與案件事實相適應，解釋者通過解釋所釋放的意義適用于案件所產生的結果公平、合理，具體包括：1.解釋者在法律意義范圍內所選擇和確定的意義與案件事實的性質與程度成比例，也即要對法律規范的意義進行按照比例的解釋；2.解釋者在法律意義范圍內選擇某個解釋結果必須符合立法目的，存在正當的選擇理由。所謂解釋要有利于提升行政管理效果，是指解釋結果在成本與收益的衡量上要對稱，要有利于促進行政管理規范、高效運行，解釋內容和結果要充分考慮行政法規的立法背景以及所追求的管理目標，從達到最佳管理效果的角度來解釋管理法規的意義內涵，并確定適合于管理需要的法律意義。合理性解釋原則中的適應客觀情勢解釋原則是指行政法司法解釋活動要因時因地具體解釋，要根據變化了的時空環境確定行政法規范的意義，要根據特定的背景具體分析案件事實的內涵、準確把握行政法理論要義，這是具體情況具體分析的一般性解釋要求的具體體現。

利益平衡原則是針對行政法領域行政權力與公民權利始終存在對立和統一的關系而提出的擇優適用法律、擇優確定法律規范意義、擇優解釋案件事實涵義的價值追求和行政法理論觀點的底蘊。具體來講，包括：1.在個人利益與公共利益發生沖突又沒有直接的法律規定可以依據的情況下，存在復數解釋和選擇的可能性，應該綜合考慮兩種沖突的利益進行合理的取舍。2.解釋以追求利益最大化為目標，解釋的結果應該與社會的基本價值觀念和價值標準相一致，以使解釋的結果達到沖突各方都可以合理接受的程度。3.當存在復數的利益時，解釋應該對各種利益進行比較和權衡，以確定各種利益保護的優先性和位階性。

(三)有利歸于個人原則

同為法律解釋中的有利歸于個人原則，行政法司法解釋中的有利歸于個人解釋原則的內容和特點具有自己的不同，它是指解釋者在行政法規意義模糊、意義幅度較大或案件事實存在疑惑或者行政法適用理論觀點有爭議時，應該選擇有利于行政相對人的解釋，有學者將行政法規的意義存在模糊、意義幅度較大時選擇有利于行政相對人的解釋原則的具體內容作了概括，[10]本文這里不再引述，也有學者將案件事實存在疑惑時選擇有利于行政相對人的解釋的本質特征和基本要求作了界定，即：“如果疑惑事實在現有的證據情況下仍然不能排除疑惑，獲得一個確定性結論，而且該事實不利于相對人，則應當推定一個對行政相對人有利的結論”，[11]但對行政法適用理論問題存在爭議情況下選擇有利于行政相對人的解釋的基本情形和要求未提及，我們認為，當行政法適用理論適用于大多數行政相對人時，據此作有利于特定行政相對人的解釋，當行政法適用理論沒有明確述及特定行政相對人情形的，或者理論爭點各不相同，均不適用特定行政相對人情形的，運用行政法基本原則作出有利于特定行政相對人的解釋。

(四)有利于依法行政、公正司法和法制完備的原則

在行政檢察實踐中，各種行政檢察實踐中的司法解釋活動要么要有利于促進依法行政，要么要有利于保證公正司法；要么要“一手托兩家”，既要有利于保證公正司法，也要有利于促進依法行政；在對設區的市級檢察院以上的檢察院對行政法律規定進行附帶審查的監督和區、縣人民檢察院對區、縣人民法院行政審判活動中對規章以下規范性文件的附帶審查進行監督的解釋，還要有利于促進國家、地區法律制度完備完善，這三點是我國行政法檢察司法解釋的基本遵循。我們要在行政法檢察司法解釋活動中落實好、處理好、掌握好，確保我國行政法檢察司法解釋活動始終沿著正確的方向運行。

五、我國行政法檢察司法解釋應采取的主要解釋方法

法律解釋方法是法律解釋學理論中的重要范疇。由于本文主張將行政法檢察司法解釋的對象界定為（行政法)法律文本、法律事實和法律規范、行政法適用問題理論，因此，行政法檢察司法解釋的解釋方法就應當包括：解釋法律文本意義的主要解釋方法、解釋法律事實和法律規范的主要解釋方法、行政法適用問題理論的主要解釋方法。關于法律文本意義的主要解釋方法，民法解釋學界、刑法解釋學界和行政法解釋學界的觀點大同小異，在主要內容的認識上都差不多，都主張將法律文本意義的解釋方法大致分為文義解釋方法和論理解釋方法兩大類。其中，文義解釋方法又包括字面解釋方法、擴張解釋方法、限縮解釋方法、當然解釋方法和反對解釋方法；論理解釋方法又包括歷史解釋方法、體系解釋方法、目的解釋方法和合憲解釋方法。三大部門的法律解釋學界對于這些具體解釋方法的內涵、解釋規則、操作要領的認識都是相同或相似的。明顯不同的地方是，三大部門法解釋學界對法律文本漏洞填補問題的認識不一致。民法解釋學界主張將法律文本漏洞的填補當作法律適用的一項技術問題，而不是法律解釋方法，否則便是司法造法。[12]刑法解釋學界有人主張法律文本漏洞填補是一種具體解釋方法，它不是司法造法，并對它的具體適用情形（即具體的漏洞填補解釋方法)做了闡述。[13]而行政法解釋學界有人主張把法律文本漏洞的填補和法律規范沖突處置當作法律解釋方法應用中的一個現實問題加以分析。[4]303-305

關于行政法法律事實與法律規范的解釋方法，由于在行政檢察實踐中，解釋者所要解釋的案件事實要么是經過行政機關執法認定的事實，要么是在行政機關執法認定后審判機關又經過司法認定的事實，但都是法律事實，當檢察機關在監督行政執法或監督審判司法過程中，就面臨著對這種法律事實與相關的法律規范進行適當解釋的任務。第一，要充分運用雙方當事人提供的證據材料以及檢方經過調查取證獲得的證據材料進行甄別、解釋、認定，看看行政機關或人民法院所認定的法律事實的真實性程度如何。如果真實性程度很高、基本屬實，則對相應的法律規范的可適用性進行解釋即可；如果真實性一般或很低，則作出相應的解釋、認定，對能否適用相應的法律規范、適用哪條法律規范或作出其他相應的處理進行適當解釋。這種解釋方法叫作現有證據材料解釋方法。它是行政法律事實和法律規范的最基礎的初步解釋方法，是按照從對法律事實的解釋到對法律規范的解釋順序進行的。它適用的前提是法律事實的真實性還沒有真正弄清楚。第二，運用對法律規范的事實構成的解釋來看法律事實是否與之相符，進行解釋，從而決定是否適用相應法律規范、如何適用相應法律規范。具體來講，用法律規范的事實構成來衡量案件的法律事實，看看經過認定的案件法律事實是否滿足某個具體法律規范的事實構成要求，從而決定如何適用法律規范，這種解釋方法叫作規范解釋方法，是對法律規范中的事實構成是否與案件的法律事實相符進行解釋，從而決定是否適用相應法律規范或者適用哪個法律規范。它是行政法律事實和法律規范的重要解釋方法、主要解釋方法。在行政檢察實踐中，案件的法律事實弄清楚以后，一般都會運用規范解釋方法進行解釋、指導辦案。在應用規范解釋方法時，首先，應當從案件法律事實所可能屬于的法律體系中選擇和確定適合本案的法律規范，并對該法律規范中的事實構成進行解釋。如果通過解釋發現選擇不當，有可能造成定性不準、適用法律錯誤的，或者出現若干個法律規范均可以適用本案，即出現規范競合時，則要通過解釋選擇適用于本案或最符合本案性質的法律規范來適用。其次，用初步選定的法律規范逐項解釋案件的法律事實，看其是否相符，如果存在差別，應細究差別事項是否為主要事實，是否影響案件性質的定位，如果是，則要考慮另外選擇法律規范。最后，以法律規范的事實構成要件來解釋案件的法律事實時，還要對法律規范事實構成的各個要素進行具體化，使之在內容上更接近案件的法律事實，特別是在其要素比較抽象時，應該對其含義進一步解釋明確，以便于更好地比照和對接。

關于行政法適用問題理論的解釋方法，主要有三種情形：第一種情形是基礎理論、一般理論統攝具體理論的解釋方法，即當行政法中各部門法的研究成果與行政法基礎理論、一般理論的研究成果不一致時，應自覺地運用行政法基礎理論、一般理論研究成果對相關行政法適用問題進行解釋；第二種情形是前沿理論、主流理論統攝當下理論、傳統理論和非主流理論解釋方法，即當行政法適用問題當下理論觀點、傳統理論與前沿理論觀點不一致、傳統的非主流理論觀點與主流理論觀點不一致時，應當自覺運用前沿理論、主流理論觀點對相關行政法適用問題進行解釋；第三種情形是基本原則統攝所有問題的解釋方法，即當適用前兩種解釋方法解釋相關行政法適用問題所得出的解釋意見仍不夠妥當時，應該自覺地運用行政法基本原則進行甄別、展開解釋。一般情況下，這三種解釋方法的位序是：第一種解釋方法排在最前面，然后是第二種解釋方法，最后才是第三種解釋方法，但也不排除直接運用第三種解釋方法就可以解決需要解釋的法律適用問題的，就徑直運用第三種解釋方法即可。

關于行政法司法解釋實踐中如何對行政法法律規范漏洞進行填補，筆者也贊同黃竹勝同志的意見，即主要通過應用行政慣例進行補充，通過采用行政類推方法進行補充，根據行政法的基本原則進行補充，根據公認的社會價值標準、事物的本質進行補充。[4]304-305至于對行政法適用中大量存在的法律規范沖突的處置和法律規范的選擇，即，層級沖突的，上位法優先；同級規則沖突的，由有權機關裁決或決定；新舊法沖突的，新法優先；一般規則與特殊規則沖突的，特殊規則優先；新的一般規定與舊的特殊規則沖突的，由有權機關裁決；地域沖突，按照地域原則解決；國際法與國內法沖突，原則上國際法優先，但保留條款除外。[4]303-306至于案件事實中存在漏洞或沖突的，則屬于案件事實未調查清楚，需要檢察機關開展相應的檢察調查和檢察審查。行政法適用問題理論中相關觀點甚至相應理論如果存在漏洞或沖突的，則屬于相關理論研究的深化細化問題，需要理論界加強研究或需要解釋者根據行政法基本原則、基本原理進行一定的研究之后作出妥當解釋。