檢察機關司法責任追究“一體化”辦案問題研究

程 曦，章 挺，謝丹麗

（1.江西省人民檢察院，江西 南昌 330029；2.江西省南昌市人民檢察院，江西 南昌 330013 3.江西省南昌市西湖區人民檢察院，江西 南昌 330003）

黨的二十大報告指出，“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！绷暯娇倳洀娬{，推進司法體制改革，要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子。司法責任制改革是司法體制改革的基石，對提高司法質量、效率和公信力具有決定性影響。司法責任制改革的目標是建立健全權責統一的司法權力運行機制①《中華人民共和國人民檢察院組織法》第8 條。。而司法責任追究“一體化”辦案，是為正確處理“權”和“責”的關系，利用檢察機關“一體化”機制，整合辦案資源，集中辦案力量，形成工作合力，構建檢察權運行的監督閉環。

一、建立司法責任追究“一體化”辦案機制的必要性

司法責任追究，是指對司法辦案工作中存在違反檢察職責行為的檢察人員開展司法責任調查，認定檢察人員存在故意違反法律法規辦理案件、因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果，以及負有監督管理職責的檢察人員故意違反職責或者存在重大過失，導致司法辦案工作出現嚴重錯誤，應當承擔司法責任的，依紀依法給予相應的處理處分。2023 年2 月，最高人民檢察院在報告中指出，要認真貫徹落實黨的二十大關于全面準確落實司法責任制的決策部署，做到“放權”與“管權”并重，因此新時代司法責任的認定和追究既要嚴格更要精準。

(一)落實司法責任制的必然要求

近年來，司法責任制改革對檢察官賦權的改革進展較快。以J 省為例，檢察機關自2015 年員額制試點，至2017 年基本實施到位，檢察官依據權力清單相對獨立地行使職權。近兩年，由于“捕訴一體”“認罪認罰”“自行偵查”等辦案機制、制度的實施，檢察官自由裁量權日益加大。放權的同時，監督約束的機制相對滯后。2015 年最高檢出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》對司法責任追究工作搭建了框架，2020 年10 月最高人民檢察院印發《人民檢察院司法責任追究條例》，2021 年11 月J 省人民檢察院印發《檢察機關司法責任追究實施辦法》，真正為開展司法責任認定與追究提供了制度依據。但是檢察官懲戒等相關制度規定還不完善，對檢察人員司法責任追究及檢察官懲戒工作在實踐中仍處于探索階段。為提升司法責任追究質效，真正實現“誰決定誰承擔責任”，需要建立起有效的一體化工作機制，以追責問責倒逼司法責任落實。

(二)加強內部監督的重要抓手

司法責任制改革后，案件辦理由承辦人——部門負責人——檢察長(副檢察長) 三級審批層層把關，轉變為檢察官或檢察官辦案組自主決定，制約環節減少，廉政風險加大。雖然《監察法》規定監察機關對公職人員的監督實行全覆蓋，但這里的全覆蓋是指監察對象，并不是指監察內容，監察“全覆蓋不是什么事都管”。[1]而且，紀檢監察派駐機構改革后，紀檢監察組直接接受派出紀委監委領導，與駐在檢察機關是監督和被監督關系，只負責對本級駐在單位的監督，不再負責對下級檢察院監督工作。而在縣區集中了檢察機關80%的辦案工作，檢察權運行風險最大，但絕大多數基層檢察院紀委監委派駐都是實行綜合派駐，紀檢監察組要同時負責多家單位的外部監督，因此，監督力量相對較弱，“若無檢察機關內部監督措施補位，將導致對縱向運行的檢察權出現監督盲區”。[2]《人民檢察院司法責任追究條例》 也對司法責任追究與紀檢監察審查調查在案件管轄、追責程序及追責處理上的銜接進行了區分。明確規定：人民檢察院司法責任追究工作由負責檢務督察的部門承擔。要嚴格落實司法責任制，對檢察機關的內部監督部門提出更高要求，必須進一步健全和完善司法責任追究機制來平衡檢察官個人權力的集中。

(三)提升司法公信力的重要途徑

“有權必有責，用權受監督；有責要擔責，失責必追究”。追究檢察人員司法責任絕不僅僅是處罰相關檢察人員，而是一種警示和鏡鑒，督促檢察人員充分履行法律監督職能，有力維護司法公正。從域外司法經驗看，不少國家也是通過強化內部監督提升司法公信力。如《日本檢察廳事務章程》規定，日本最高檢察廳設立監察指導部，主要承擔內部監督、調查檢察官的違紀違法行為的職能，其偵辦對象是作為同僚的其他檢察官，因而被戲稱為“檢察官的檢察官”。[3]從我國司法實踐看，2021 年初，最高檢下發《關于進一步做好刑事錯案的依法糾正、責任追究和善后工作的意見》，組織全國檢察機關全面排查2018 年以來已糾正冤錯案件，啟動檢察環節追責工作，并選取了9 起追責典型案例在全國下發。這一舉措體現了檢察機關強化自我革命、自我監督的決心和勇氣，表明檢察機關對司法規律的尊重和實事求是的態度，也是檢察工作邁向高質量發展的一個新的起點。[4]同時，嚴肅認真追責有助于促進檢察官履責意識，有利于維護司法公正。正如清華大學法學院教授張建偉表示：“檢察機關的角色定位，決定了它能夠比較全面地把握訴訟過程，能夠全面地了解錯案產生的多種原因和解決辦法。最高檢把這份責任看得很清楚，也看得很重，希望檢察機關承擔起主導責任?！盵4]

(四)依法審慎開展司法責任追究的重要保證

啟動司法責任追究程序，將對當事檢察人員產生重大影響，如果啟動不當，既不利于及時糾正冤錯案件，也不利于激勵檢察人員依法能動履職、擔當作為，因此應當審慎把握，嚴格區分司法責任追究與一般過失責任、司法瑕疵責任追究的關系問題。并嚴格遵循主客觀相一致要求，不簡單以發生錯案結果進行責任追究?？梢哉f，司法責任調查認定更要體現專業性、權威性和精準性，這對辦案人員能力素質提出更高要求，而建立司法責任追究“一體化”辦案機制，有利用集中資深檢察官開展調查，有效保證司法責任調查結果的專業、準確，從而確保司法責任追究依法審慎開展。

二、當前司法責任追究實踐中存在的問題

(一)力量薄弱，隊伍專業化程度不夠

目前，檢察機關司法責任追究工作由檢務督察部門承擔。大部分基層院檢務督察部門存在部門設置不規范、不統一，人員配置不合理、資深檢察官較少、缺乏專業上的權威性等問題。以J 省為例，經調研統計，全省檢察機關檢務督察部門、人員配備有以下幾個特點：

1.全省100 個基層院均未設立單獨的檢務督察部門，檢務督察職能多歸屬在綜合業務部門;

2.省市兩級院雖然單獨設檢務督察部門，但僅有7 個市級院配了員額檢察官，共計9 名；

3.基層院中沒有專職承擔檢務督察職責的人員，均為兼職人員；

4.檢務督察部門負責人不是檢委會委員，也較少列席檢委會。以上問題是檢務督察部門，尤其是基層檢務督察部門履職的制約條件，容易出現“外行”監督“內行”的尷尬局面。

(二)理念認識有偏差，從嚴監督態度不堅決

司法體制改革后，檢察機關實現了職能重塑、機構重組、機制重構。檢察業務重心轉變，新時代“四大檢察”“十大業務” 成為檢察工作的著力點。內設機構改革明確檢務督察承擔執法督察職能，督察重點由紀律作風轉變為法律、法規和最高檢規定、決定執行情況，更加體現執法屬性。但是由于思想認識的固化，基層院檢務督察仍然停留在檢容風紀、窗口接待、公車使用、內部管理等方面，把檢務督察簡單等同于機構改革之前的紀檢監察工作，對檢務督察工作的業務屬性關注不夠，特別是聚焦司法辦案開展執法督察、追責懲戒比較滯后。極個別院把“護短”視為“保護”，對檢察人員違反檢察職責、造成一定后果的情形仍然“重保護、輕懲處”，該追責的不追責或追責處理避重就輕。

(三)制度執行不規范，執法標準不統一

實踐中存在著不同人員對制度理解不一致，執行有差異的情況。有的基層院缺乏依法依規依程序辦理案件的意識，對沒有管理權限的檢察人員直接作出處分決定；有的院做處理決定缺乏依據，或者錯誤適用相關法律法規等。對于相似的錯案，有的檢察院追究，有的不予追究；有的檢察官被追究較輕的責任，有的檢察官卻被追究較重的責任。有的院在案件辦理中對是否屬于追責問題情形、責任主體歸屬等基本問題未做充分的分析論證；有的院不當介入明顯屬于司法瑕疵、不需要追究司法責任的問題，對檢察辦案人員造成不必要的困惑，甚至影響辦案人員的積極性。

三、建立司法責任追究“一體化”辦案機制存在的障礙

檢察一體化，是在各項檢察工作中形成一套完整的以先進理念為引領、以系統整合為紐帶、以科學分工為基礎、以有效履職為宗旨的檢察權運行機制。[5]目前檢察機關在刑事檢察、民事檢察等領域已形成完善的一體化辦案模式，但司法責任追究“一體化”辦案機制目前尚未形成。主要存在以下障礙：

(一)司法責任追究“一體化”理念尚未形成

司法責任追究“一體化”作為檢察一體化的重要組成部分，其辦案模式與刑事檢察、民事檢察一體化辦案模式在理論上相通，主要是通過構建橫向、縱向一體化的線索移送、辦案組織等工作機制，提高司法責任追究工作質效。但是，在思想認識方面，有的檢察人員沒有充分認識司法責任追究對于強化制約監督、不斷提升執法司法質效和公信力具有重大意義，不愿意直面問題，將問題上報，有的檢察人員甚至認為強化追責問責會打擊辦案人員積極性，不利于推動司法責任制落地落實。在理論研究方面，因缺乏充足的制度支持，相關規定缺乏明確指引，實踐探索缺乏理論的指導導致各級檢察機關司法責任追究“一體化”工作推動進展緩慢。

(二)缺乏專業人才

司法責任追究要求全面、準確性。在“全面”上，除了人員范圍還體現在業務范圍上，追責的業務覆蓋了“四大檢察”“十大業務”。在“準確”上，與刑事責任、一般過失責任、司法瑕疵責任追究要進行嚴格區分處理。對于檢察人員違反檢察職責的行為涉嫌犯罪的，應當將犯罪線索及時移送監察機關或者司法機關處理；對于檢察人員在司法履職中，雖有錯誤后果發生，但盡到必要注意義務，對后果發生沒有故意或者重大過失，因法律法規、司法解釋發生變化或者有關政策調整等原因而改變案件定性或者處理決定等情形的，不予追究司法責任；但檢察人員疏忽大意，對案件錯誤及后果存在一般過失的，以及對于檢察人員在事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風等方面存在瑕疵，但不影響案件結論的正確性和效力的，不承擔司法責任，依照相關規定給予“第一種形態”處理。因此，工作要求從事這項工作的同志不但應當全面熟悉、精通檢察機關各項業務工作，還要了解掌握紀律處分、組織處理的全部流程。從J 省調研情況了解，這樣的人才基本沒有。

同時，基層檢察院檢務督察職能多歸屬在綜合業務部門，身兼數職，導致即使構建起縱向的司法責任“一體化”辦案機制，上級院在辦理疑難復雜的司法責任追究案件時，也很難通過調用下級院檢務督察人員達到充實辦案力量，提升辦案效果的目的。

(三)辦案銜接機制不完善

根據《人民檢察院司法責任追究條例》：檢務督察部門統一受理司法責任追究線索。人民檢察院其他內設機構在工作中發現檢察人員違反檢察職責需要追究司法責任的線索，應當移送本院檢務督察部門。但是司法責任追究工作是一個系統工程，不能僅靠檢務督察一個部門單打獨斗。以J省司法實踐為例，J 省張某某案，經J 省高院審判監督程序改判無罪后，省檢察院啟動了該案的司法責任追究工作。由于案情疑難復雜、涉及面廣以及輿論關注度高，J 省檢察院制定了工作方案，由省市縣三級檢察機關成立臨時辦案團隊專門負責該案司法責任追究工作。案件管理部門、相關業務部門在調查核實、責任認定等環節負責協助，破除傳統閱卷評查局限于是否合格的慣性思維，堅持每半月會商疑難問題、每月調度工作進展，實事求是查清司法辦案過錯行為；加強與紀檢監察機關溝通協調，探索建立協同辦案及證據采信認可機制，推動干部管理權限不在檢察機關的原案承辦檢察人員的追責處理工作有序銜接、穩步推進、高效落實；政工人事、機關紀委等部門負責追責處理處分，嚴格把握追責問責標準尺度。這是個案司法追責在實踐中有益探索，但是尚未形成制度、規范予以明確，相關工作開展還沒有流程指引。因此，不能以此形式常態化開展司法責任追究工作，各級院、各內設機構配合仍處于探索階段。

四、解決問題的路徑

(一)在橫向上，建立檢務督察部門與其他業務部門“一體化”辦案機制

1.建立健全線索發現和移送機制。實踐中檢務督察部門受理涉嫌違反檢察職責的線索主要有以下來源：（1)巡視巡察、政治督察、“三個規定”等重大事項填報、倒查檢察人員違紀違法案件等工作中發現的；（2)群眾信訪舉報、控告申訴等反映的；（3)日常監督管理、案件質量評查、反向審視、巡回檢察、司法工作人員相關職務犯罪偵查工作中發現的；（4)紀檢監察機關、其他司法機關移送的。因這些線索發現途徑分屬不同的部門，據此，筆者認為，應該進一步建立和完善司法責任追究線索移送常態化機制。實踐中，可進一步明確各部門發現檢察人員違反檢察職責線索應及時了解記錄相關情況，經分管院領導審批，制作《移送違反檢察職責線索函》，并附相關證明材料，移送檢務督察部門。檢務督察部門在對線索進行審查時，可以要求移送部門補充相關材料，必要時可向移送部門了解有關情況。

2.建立案件質量評查前置機制。準確的案件評查是準確確認責任的基礎。J 省在對最高檢跨省交叉巡回檢察發現問題案件開展追責工作時，正是因為建立案件質量評查前置機制，抽調刑事執行檢察業務骨干組成評查組，找準了病灶，才為后續追責工作打下堅實基礎。J 省在實踐工作中，開展司法責任追究的前提是案件經評查后認為是不合格案件。這類案件多為捕后不訴、撤回起訴、被判決無罪或經審判監督程序改判無罪的案件，被追責的檢察官多因為不當履職導致了國家承擔賠償。這些案件大多集中在刑事檢察業務，民事、行政、公益訴訟的檢察官幾乎還沒有被追責的情況。因此筆者認為，要完善各業務、全流程的司法責任追究制度首先要健全案件質量評查機制。建立“四大檢察”“十大業務”的案件質量評查人才庫，在本院挑選具備良好政治素質和職業道德，從事司法辦案三年以上的檢察官組成案件質量評查人才庫成員，并且全國或者全省檢察業務專家、在最高檢或者省級檢察院組織的業務競賽中獲得業務標兵或者辦案能手稱號的檢察官，優先選任為案件質量評查人才庫成員。對需要啟動司法責任追究程序的案件按照案件類型，有針對性的選取人才庫成員或者組成評查組，開展案件質量評查。

3.建立重大疑難復雜案件一體化辦案組織。筆者認為，檢務督察部門經分析研判認為檢察人員可能存在違反檢察職責的行為需要追究司法責任的，應當抽調資深檢察官組成調查組進行調查。在辦理重大疑難復雜案件中可成立由檢務督察部門、紀檢監察部門及其他四大檢察業務部門資深檢察官組成的專案組，必要時還可以讓技術部門專業人員參加辦案組。同時，筆者也認同“在發現疑難問題的個案監督、類案專項督察以及檢察官懲戒中關于檢察官‘重大過失’‘過錯’的認定等法律專業性較強的事項，針對不同情況，應當提交法律素養深厚、經驗豐富的專職檢委會委員、檢察官聯席會議等評鑒?！盵6]因此，通過一體化辦案組織辦理的案件，應當召開檢察官聯席會議進行討論，充分發揮檢察官集體智慧研究討論重大、疑難、復雜案件的積極作用，既對辦案提供會商輔助，也進一步加強對辦案的監督制約，確保案件質效。必要時應提交檢委會等更為專業的機構進行審議。

4.完善司法責任調查認定與追責處理程序銜接機制。司法責任追究主要包括司法責任調查認定與追責處理兩個方面?！度嗣駲z察院司法責任追究條例》第18 條、25 條分別規定“開展司法責任追究工作，應當根據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行)》等關于違紀違法案件管理權限的規定，按照受理、初核、立案、調查、處理等程序進行”“對于檢察官懲戒委員會審查認定檢察官構成故意違反職責、存在重大過失的，以及其他檢察人員需要追究司法責任的，按照干部管理權限和職責分工，由檢務督察部門商相關職能部門提出處理建議，征求派駐紀檢監察組的意見后，黨組研究作出相應的處理決定”。這意味著，檢務督察部門牽頭開展司法責任認定后，再由有關部門或單位立案，按照有關規定給予檢察人員處理處分，這是作出追責處理決定的環節。實踐中，需進一步完善程序銜接機制，暢通檢務督察部門與其他職能部門征求意見建議的方式和程序，移送處理時卷宗和文書的范圍，并建立規范的反饋機制。

(二)在縱向上，建立全省檢務督察上下聯動的“一體化”辦案機制

1.建立一體化辦案人才庫。為提高辦案質效，解決條線力量薄弱、隊伍專業化程度不高等問題，可在全省檢察機關以及全市檢察機關建立司法責任追究“一體化”人才庫，可以將有職務犯罪偵查工作經驗，能夠抓住調查核實重點，或各檢察業務條線辦案經驗豐富、且政治過硬的檢察骨干、業務專家納入人才庫，以充實辦案力量，實現術業專攻，在年齡結構上也要合理統籌，科學組建人才庫隊伍。此外，還應加強教育培訓，加強業務學習，以提升隊伍素能。實踐中，如市級檢察院需要調用本轄區外的人員參與辦案的，可以向省檢察院提出申請，由省檢察院根據實際情況，在全省人才庫隊伍中挑選合適人員參與案件辦理。

2.建立重大疑難復雜案件辦理一體化機制?！禞省檢察機關司法責任追究實施辦法》第24 條第三款規定：“全省各級人民檢察院其他檢察人員可能需要追究司法責任的，由其所在人民檢察院檢務督察部門調查。必要時，上級檢察院檢務督察部門可以直接調查，或者指定所轄的其他檢察院檢務督察部門調查?！币虼?，筆者認為，就案情重大復雜、社會反映強烈、社會影響較大、需要跨區域調查、下級檢察院調查確有困難或者組織調查不力等案件，如涉及檢委會委員或檢察長的案件，上級檢察院可以通過交辦、參辦、提辦、掛牌督辦、指定異地辦理等方式，加強對案件的指揮協調。根據辦案需要，也可以由上級檢察院牽頭成立市、縣兩級或者省、市、縣三級檢察院一體化辦案組織，組成專案組進行辦理。

3.建立案件調度以及備案審查一體化機制。為確保追責標準的統一性、專業性和權威性，筆者建議設立案件調度以及備案審查一體化制度。全省、全市檢察機關定期匯總梳理追責問責案件信息，針對重點關注的案件開展個案調度，及時發現偏差。同時，按照追責程序，檢務督察部門調查結束后，制作《調查終結報告》層報至省檢察院，報告應當包括被調查人的基本情況，線索來源及調查過程，調查認定的事實，被調查人的陳述、辯解意見及采納情況、理由說明，被調查人所在單位、部門的意見，調查結論及處理意見等。省檢察院檢務督察部門審核后，不同意追責意見或者案件疑難復雜的，可以移送相關業務部門進一步審核，從專業角度審核責任認定是否準確、有無遺漏責任人以及追責是否存在畸輕畸重等情況。

(三)加強內外部監督，形成監督合力

1.加強與派駐紀檢監察組的溝通聯系?！度嗣駲z察院司法責任追究條例》 規定了檢察機關在司法責任追究工作中，發現檢察人員違反檢察職責的行為涉嫌職務犯罪的，應當將犯罪線索及時移送監察機關或者司法機關處理這一種情形。但是J省在實踐中了出現紀檢監察機關辦理司法人員司法履職職務違法案件過程中，需要商請法官檢察官懲戒委員會從專業角度提出審查意見的情形，以及已調離檢察人員應當承擔司法責任，需要給予黨紀政務處分的其他情形。據此，筆者認為要重點從兩個方面做好司法追責與紀檢監察機關監督執紀的銜接配合。一是明確案件管轄上的界限。檢察機關按照有關法律法規和管理權限，主要辦理故意、重大過失以及怠于或不當行使監督管理權3類違反檢察職責、需要追究司法責任的案件。對于檢察人員涉嫌接受他人請托、收受賄賂等違紀違法行為的同時違反檢察職責，以及其他與司法履職無關的違紀違法問題線索，要移送紀檢監察機關處理。二是做好追責程序上的銜接。對于檢察機關為主辦理的司法責任追究案件，在認定司法責任后，認為需要給予黨紀政務處分的，對于管理權限不在檢察機關的追責對象，及時移送相關紀檢監察機關立案審查調查處理。對于紀檢監察機關為主辦理的追究檢察人員司法責任案件，商請檢察官懲戒委員會從專業角度提出審查意見的，檢察機關應當做好提請檢察官懲戒委員會審議等支持配合工作。因此，實踐中要加強與紀委監委、駐院紀檢監察組的工作溝通，就線索移送、調閱案卷、信息反饋等相互配合，同頻共振，形成合力，確保追責處理工作符合法律規定。

2.加強與檢察官懲戒委員會的溝通聯系。根據《人民檢察院司法責任追究條例》《檢察官懲戒工作程序規定（試行)》等相關規定，檢察機關檢務督察部門與檢察官懲戒委員會在司法責任追究工作中分別承擔不同任務，具體而言：檢察機關檢務督察部門按照干部管理權限對檢察官涉嫌違反檢察職責的行為進行調查核實，對調查后認為需要追究司法責任的，制作提請審議意見書，提請檢察官懲戒委員會審議，再根據檢察官懲戒委員會的審查意見，依照有關規定作出相應處理。而檢察官懲戒委員會則負責從專業角度審查認定檢察官是否存在違反檢察職責的行為，并提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責等審查意見。實踐中，檢察官懲戒委員會需要對檢察機關檢務督察部門提供的調查報告和相關證據材料進行審議后提出無責、免責或給予懲戒處分的建議，如果認為事實不清、證據存疑的，可以退回人民檢察院，由檢務督察部門負責補充調查。因此，工作中，需要加強與檢察官懲戒委員會的溝通聯系，在具體案件中，加強溝通、報告，嚴格落實司法責任追究機制，共同推動建立責任與處罰相當、懲處與教育結合、追責與保護并重的檢察官懲戒制度。

五、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視執法司法權力運行機制建設，強調要加強對執法司法權的監督制約。最高人民檢察院在專題研究追責懲戒工作會議上指出，司法責任的認定和追究既要嚴格更要精準。為了適應司法實踐的需求，需要進一步建立和完善司法責任追究的相關制度，完善程序指引、辦案指導，提升司法責任追究工作質效，切實打通各級檢察機關尤其是基層檢察機關司法責任追究的“最后一公里”，推動構建科學合理、規范有序、權責一致的司法權力運行機制。