國外0～3 歲嬰幼兒普惠性托育服務發展經驗及啟示

王 靜，張曉梅

（1.東北石油大學 教育科學院，黑龍江 大慶 163318；2.大慶師范學院 教師教育學院，黑龍江 大慶 163712）

一、問題提出

2019 年，國務院辦公廳印發的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中提出“政策引導，普惠優先”，優先支持普惠性嬰幼兒照顧服務機構。2020年9月，上海出臺《托育服務三年行動計劃（2020—2022年）》，提出90%以上街鎮建成了普惠性托育點。我國0～3 歲嬰幼兒主要是以家庭養育為主，托育服務目前存在供需失衡，綜合來看，各類托育機構的入托率僅占4%，還沒有達到發達國家入托率的一半。在政府政策的引導和支持下，各個省份都逐步開始重視普惠性托育的建設，在一定程度上滿足家長入托需求，解決了大部分幼兒入托的問題。但是，隨著家長對托育的重視和了解，部分托育機構已經無法滿足家長的托育需求，工作與育兒的矛盾始終存在，這在一定程度上制約了全面三孩政策的落實。研究表明，我國0～3 歲嬰幼兒照顧和看護問題制約著女性就業，給女性就業造成負面影響，導致部分幼兒家長不得不離開工作崗位，回歸家庭[1]。0～3 歲嬰幼兒托育質量的高低時刻牽動著家長的心，0～3 歲嬰幼兒托育高質量的人才缺口大，在一定程度上也影響家長的工作[2]。隨著社會生活水平的提高，養育子女所需要的花費也在不斷地增加，僅僅依靠家長一方的工資養活全家，使得家庭的經濟壓力劇增。這些問題使家長需要普惠性托育服務滿足家長就業需求、減輕生活壓力。

我國托育服務體系起步比較晚，雖然各地采取各種舉措大力發展普惠性托育服務，截至 2021 年底，我國普惠性托育約占到0.2%[2]。面對0～3歲嬰幼兒托育難題，在我國一般有四種解決辦法：一是家長一方（大多數是母親）辭職來照顧幼兒，二是委托家庭其他成員臨時照顧幼兒，三是尋求當地托幼機構；四是雇傭保姆進行照顧。以上四種方法，有的是因為家庭矛盾，有的是家庭成本過高，有的是保育質量不高，導致0～3 歲嬰幼兒托管問題很難從根本上解決。斯金納和波考克曾經提到育兒重任將不利于女性就業，對其精神狀況也會造成影響[3]。目前，制約普惠性托育服務發展的因素主要是市場供應不上和政策跟不上。因此，加大政府對普惠性托育的財政支持，成為解決普惠性托育問題的重要途徑。

2018 年上海率先開展托育服務體系建設，截至2021 年，托育服務機構在數量上實現急劇增長，普惠性托育服務也得到進一步發展，90%以上的街鎮都有普惠性托育服務機構。2020 年9 月，上海出臺了《托育服務三年行動計劃（2020—2022 年）》，進一步促進普惠性托育機構的發展[4]。為了應對國家少子老齡化，同時也為幫助家長回歸職場，讓更多的家長享受到普惠性托育帶來的便利和安全，普惠性托育服務體系建設成為當前0～3歲嬰幼兒托育的一項新挑戰。普惠性托育一方面可以緩解家長的育兒壓力、兼顧工作與育兒，在一定程度上也有利于緩解少子老齡化；一方面由政府統一規劃和管理的托育機構專業性更強，也有利于提升托育質量，促進幼兒發展。

二、國外0～3 歲嬰幼兒托育發展的主要階段

0～3 歲嬰幼兒托育主要是指早教中心、托兒所、幼兒園、家庭日托中心、社區托育中心為0～3 歲嬰幼兒提供日常保育和教育，減輕家長育兒壓力，促進嬰幼兒語言、社會性、情感等方面的發展。

（一）為加強社會分層：為維護統治階級家庭利益的萌芽期

西方國家最早的托育機構大都是帶有慈善性質和宗教性質的。意大利神父創立的“教徒家庭兒童集中看護所”是西方國家最早的托育機構，主要招收的是教區內貧困家庭的兒童。這與西方國家現存的托育機構不同，它主要是為了維護社會上層階級的社會地位利益。美國在19 世紀20 年代開設了“中途之家”，其目的是保護統治階級家庭的兒童遠離貧窮，不接觸貧窮，而不是為了幫助貧困家庭的兒童[5]。

（二）為滿足家長需求：為家長工作提供便利為特征的增長期

18 世紀中葉，隨著工業革命的發展和婦女運動的影響，以提升婦女的就業機會為目的托育機構產生。越來越多的婦女開始走向勞動力市場，成為產業工人，無法照顧嬰幼兒。由于托育機構收費合理、管理規范，還可以將婦女從家庭中解放出來，它從設立之后就受到城市雙薪家庭的歡迎。20 世紀初，隨著家庭托育需求增強，西方國家中由政府設立的托育機構獲得進一步發展。

（三）為促進嬰幼兒發展：以提升教育服務質量為特征的轉型期

20 世紀60 年代，意大利民眾普遍認為托育機構能夠促進兒童社會性的發展，托育機構的數量大規模地增長。中產階級也開始將孩子送到托育機構，公共托育機構獲得進一步發展。為了促進托育機構的發展，一些國家出臺專門的政策和法律，比如，丹麥明確規定為市民提供充足的日托機構是市政府的責任。隨著婦女就業率的提升，家長也希望兒童的潛能能夠得到開發，公立的托育機構不能滿足需求，私人舉辦的托育機構開始產生。20 世紀80 年代以后，各個國家開始重視提升托育機構的質量，促進嬰幼兒的發展。21 世紀以來，西方國家的托育機構類型更加多樣，職能劃分更為具體，滿足不同家長的托育需求。除傳統的托兒所之外，家庭式托育也獲得進一步發展。英國政府制定相關的政策鼓勵家庭托育，美國也鼓勵合格的保育員在家庭中開設托育機構。目前，西方發達國家的出生率降低，各種類型的托育機構發展處于停滯狀態，甚至還出現了倒退[6]。這種情況下，托育機構為了生存和發展，更重視提升托育質量、促進嬰幼兒發展，切實做到滿足家長需求。1984 年，美國早期教育協會頒布了高質量托育機構的認證標準，在標準的推動下，各國都加強對托育機構的質量評價，對嬰幼兒的發展研究從理論走向實踐[7]。1990 年以后，眾多發達國家對特殊兒童的托育問題的重視度逐步提升，進一步促進教育公平，促進0～3 歲嬰幼兒保育教育質量的全面提升。

三、歐美國家0～3 歲嬰幼兒普惠性托育對家長及幼兒的影響

國內關于0～3 歲嬰幼兒托育的研究更多地集中在滿足家長需求，對0～3 歲嬰幼兒托育對嬰幼兒的影響相關的研究比較少。以“嬰幼兒托育”為關鍵詞在中國知網上進行搜索，只得到7 篇相關文獻。以“嬰幼兒托育”（Infant and toddler care）為關鍵詞在百鏈上搜索發現884 篇相關的文獻。20 世紀90 年代以來，歐美國家的研究重點集中在嬰幼兒的自身需求和幼兒的發展。

（一）對家長的影響

1.對女性就業的影響。0～3 歲嬰幼兒托育機構的大規模設立就是為了將女性從育兒負擔中解放出來，走向就業崗位。目前來看，有關于0～3 歲嬰幼兒托育對家長的影響主要集中在對女性的影響上，這是傳統家庭分工的產物，女性無論是否就業，在育兒方面都承擔著大部分的責任。從國外的研究成果來看，只有嬰幼兒托育機構照顧質量高、收費是大部分家庭可負擔時，才有利于女性的就業。反之，嬰幼兒照顧質量低、價格昂貴的國家，女性有較少的機會獲得就業。德國鼓勵母親參與就業、進行社會活動，為嬰幼兒提供全面的保育和教育。從1990 年開始，德國就開始進行大大小小的托育改革，增加入托學位，改變傳統的育兒模式，保障嬰幼兒入托的合法權益[8]。由此可見，政府對公共托育的投資對于提高女性勞動參與度是非常重要的；高質量、可負擔的公共托育是促進女性就業的關鍵[9]。

2.對家長工作的影響。有關0～3 歲嬰幼兒托育對家長工作的影響研究，國外的研究者主要是從對家長工作的投入度、工作時間和就業的影響。嬰幼兒得到比較好的照顧，家長在工作過程中能靜下心來、全身心地投入到工作中，也可以增加女性參與勞動力市場的機會。瑞典提供全日制的托幼服務，母親可以外出從事全日制的工作，美國提供半日制托幼服務，母親大多數選擇從事部分時間就業[10]。嬰幼兒托育時長越長、托育時間越靈活，越有利于女性走上工作崗位。女性或者母親這個身份在職場中容易受到歧視，認為她們難以像男性一樣從事工作。部分工時的工作使得女性可以兼顧育兒和家庭，這類工作大部分是低質量的工作崗位，女性的相關權益得不到保障，是女性迫不得已的選擇。整體來看，0～3 歲嬰幼兒普惠性托育對家長工作的影響主要是對母親工作的影響比較大，對父親工作影響較小，這是由傳統的家庭分工造成的結果。

3.對家庭收入的影響。針對0～3 歲托育機構的發展對家庭收入的影響這個問題，許多學者得出了不同的結論。西方福利國家的經驗表明，高質量的托育有助于促進母親就業，但是如果母親就業薪資難以支付嬰幼兒的托育費用，這在一定程度上不利于提高家庭的整體收入。2002 年以后，英國政府減免稅收和家庭補助來幫助家長減輕育兒支出，英國中央政府直接向托育機構撥款，地方政府發放托育機構專項撥款[11]。瑞典政府為了減輕家庭的經濟壓力，確立托育機構的最高收費標準不得超過家庭總收入的1%～3%[12]。因此，高質量、可獲得性的普惠性托育才是有利于提升家庭收入。0～3 歲嬰幼兒普惠性托育對于提高家庭收入具有正向的影響。

（二）對嬰幼兒發展的影響

1.對嬰幼兒語言發展的影響。嬰幼兒的語言技能對其健康成長至關重要，0～5 歲是語言發展的關鍵時期。約瑟夫等人為期10 個周的調查研究表明，當教師創造語言豐富的環境時，兒童會發展出更強的接受語言和表達語言的能力[13]。張曉招募1～2 歲的嬰幼兒及家長和保育員參與SIME 計劃，與托兒所的嬰幼兒做對比，研究結果表明高質量的鼓勵和互動可以促進嬰幼兒的語言發展[14]。拉德奈通過加強教師的培訓和對嬰幼兒的現場支持，來促進嬰幼兒早期語言的發展[15]。高質量師資和保育教育促進嬰幼兒語言的發展，不當的嬰幼兒托育會對嬰幼兒的語言發展產生不良影響。

2.對嬰幼兒社會性發展的影響。0～3 歲嬰幼兒的托育意味著嬰幼兒與教師的相處、游戲時間增加，這對嬰幼兒的社會性發展產生重要影響。托育機構對嬰幼兒來說是發展社交能力、適應群體生活的場所。紹赫特通過改變游戲材料的呈現方式對18～30 月齡的嬰幼兒的社會行為展開調查，研究結果表明嬰幼兒的社會行為很容易收到游戲材料方式的影響，托育機構注重嬰幼兒游戲活動的各個方面，促進嬰幼兒社會行為的健康發展[16]?，旣悺ち_伯特對6～36 個月的嬰幼兒非父母育兒質量和穩定性進行研究，測量照顧者兒童語言互動和照顧者的敏感性、穩定性，表明嬰幼兒保育質量和穩定性將更有利于嬰幼兒獲得更高的社交技能[16]。

3.對嬰幼兒情感發展的影響。有關早期兒童托育對嬰幼兒情感發展的研究，國外的研究者大多數是從親子關系出發，來探討良好的親子關系對嬰幼兒情感發展的重要性。莎拉·全麗妮通過對12～36 個月大的孩子提供全日制的中心托兒服務的90 個家庭展開研究，表明親子關系和親護關系對嬰幼兒社會情感發展都具有重要影響，肯定了教師高質量的保育和教育對嬰幼兒情感發展的促進作用[17]。茱莉婭·霍爾通過儀器進行測量，調查機構早期保育對嬰幼兒情感發展的影響，表明兒童的情感發展受家庭影響較大，但是高質量的護理和教育對嬰幼兒情感發展的影響是正向的[18]。

四、日本普惠性托育服務的發展經驗

（一）增強托育服務“可獲得性”

增強托育服務的“可獲得性”，讓更多的普通民眾參與進來，這是發展普惠性托育的目標之一。日本政府提出“保育支援新制度”，從擴大托育服務范圍、靈活調整托育時間、推進“保幼一體化”、鼓勵多種社會力量參與托育服務等舉措來確保托育服務的“可獲得性”?！氨Ｓг轮贫取睌U大托育服務的覆蓋范圍，讓更多的家庭可以參與進來。進一步推進保育所、幼兒園等機構開展臨時托育、夜間托育等多種類型的托育服務，靈活調整嬰幼兒托育時間，為女性就業提供支持?！氨Ｓг轮贫取备纳屏恕罢J定兒童園”雙重監管，整合保育所和幼兒園資源，提高托育服務機構的有效供給。日本政府推動地方政府和民間團體開展“地域型保育事業”“小規模托育”“家庭式托育”“事業所托育”等多種托育類型，提高托育服務供給能力。

（二）推進托育服務“可負擔性”

推進托育服務的可負擔性，有利于降低育兒負擔，將女性從育兒負擔中解放出來。日本政府通過實行對部分特殊家庭免費和補貼部分家庭的托育服務費用來降低家長的育兒負擔。2019 年10 月1 日，日本正式實施托育服務與早期教育免費制度。對年收入低于314萬日元的0～3歲嬰幼兒家庭在保育所、認定兒童院、地域性保育事業機構進行托育服務在原則上是免費的。多子女家庭次子0～3歲時享受托育半額優惠，第三子0～3 歲進行托育服務完全免費。在幼兒園進行托育服務的0～3 歲嬰幼兒家庭每月提供1.13 萬日元以內的補貼。針對弱勢群體家庭（單親、殘疾人）的0～3 歲嬰幼兒，日本政府根據家庭收入和子女數量每月給予12 030～59 460 日元津貼[19]。

（三）確保托育服務“有質量”

發展普惠性托育服務的基本要求是確保托育服務質量，保障嬰幼兒的合法權益，促進托育服務健康發展。日本政府通過完善質量評價與監督機制和加強托育服務專業人才隊伍建設等多種確保托育“有質量”發展。保障托育機構服務質量的有效手段是完善質量評價與監督機制。保育所和保育士需在托育機構管理者的組織領導下定期開展自我批評，對托育工作進行總結評價，公開評價結果，提升家長對托育機構的信任感，有利于托育服務機構質量持續提升。日本將托育機構納入文部科學省和厚生勞動省的管轄范圍，同時地方政府制定本地區評價標準與實施方案，委托第三方進行評價?！秲和ｌ韺嵭辛睢芬幎?，地方政府每年對托育服務機構至少實施一次定期或不定期的檢查與指導，對托育機構的設備配置、人員配置、組織管理、托育服務內容和質量進行評估和指導。2018 年日本政府實施“巡回支援指導事業”，配置區域性的巡回支援指導員，對托育服務機構進行常態化指導監督和質量評價。保育工作者的數量和專業能力對于保障普惠性托育服務質量具有重要的作用[20]。

日本政府從為托育服務人員發放職業津貼和提升保育工作人員素質來強化托育服務專業人才隊伍建設。日本政府為提升托育服務行業吸引力，為保育士發放職業津貼，旨在減小托育服務行業人員與其他行業從業人員的收入差距。2013—2018 年，保育士的年薪由310 萬日元提升到342 萬日元，保育士的數量也增加了近8 萬人[21]。日本政府提出根據保育人員的從業時間、技能水平等設定不同職業等級、每月給予“特別職業津貼”，最高可達4 萬日元，旨在進一步提升保育從業者的職業水平。各地政府定期或者不定期組織、鼓勵托育從業者參加職業研修活動，同時給予職業津貼和財政補貼。

五、國外經驗對我國普惠性托育服務發展的啟示

（一）鼓勵多方力量參與，擴充普惠性托育資源

從目前國情來看，依托國家力量供給托育資源是不能滿足廣大民眾的需求。我國政府應該將有限的托育資源向弱勢群體傾斜，鼓勵多方力量參與到托育服務中來，大力支持社會組織、企事業單位辦托，鼓勵托育機構根據不同職業的工作特點和工作性質，靈活安排托育時間，這樣可以緩解入托學位不足的問題，也可以促進托育機構的多元發展。政府可通過以下幾種方式來擴充普惠性托育資源：一是鼓勵有條件的公辦幼兒園增加托班資源，提供價格合理、質量有保障的托育資源；二是鼓勵婦聯、工會等政府組織單獨或者聯合興辦普惠性托育服務，為女性就業提供便利；三是通過對財政補貼、減免租金、教研指導等各種方式來鼓勵民辦幼兒園提供普惠性托育學位，滿足不同家長托育需求；四是鼓勵退休教師、衛生部門工作者等熱心社會公益者積極參與到托育服務中去，為托育提供力所能及的保障服務。

（二）加大財政投入力度，增加普惠性托育的受眾群體

目前來看，我國0～3 歲嬰幼兒托育服務費用大都是由家庭承擔，政府支持和補貼僅僅是一小部分，托育機構的資金來源主要靠收繳家長的托育費，政府力量、社會組織力量在托育中的投入還沒有體現出來。加大政府對0～3 歲嬰幼兒托育的財政投入力度，在各級政府財政預算中預留出托育服務費用，鼓勵當地企業為托育服務投資出力，充分權衡托育機構環境、嬰幼兒數量、家長收入等各方面因素，確定各個托育機構的補貼金額，精準擴充、支持普惠性托育資源。與高福利國家相比，我國對0～3 歲嬰幼兒托育的支持非常有限，這就要求政府把握好普惠性托育資源財政支出投入方向，一方面我們要確保大多數家庭基本可負擔托育費用，擴大普惠性托育服務的受眾群體；另一方面，政府提供托育政策和資源，向弱勢家庭傾斜，以確保弱勢家庭能享受到普惠性的托育服務。

（三）加大托育服務人才隊伍建設力度，提供職業津貼

我國在托育師資隊伍在建設方面還存在諸多不足。在教師準入方面，還沒有明確的資格證書制度；在職后培訓方面，相關的系統培訓不足；更重要的是托育師資沒有晉升途徑，這些因素導致托育師資的隊伍不穩定、自我認同感比較低；在薪資待遇方面，托育教師薪資待遇普遍不高，這在一定程度上導致托育師資短缺。因此，一方面，我國應該建立托育師資準入門檻、晉升機制和培訓制度，加強托育師資隊伍建設，提升托育服務質量；另一方面，政府應該給予職業津貼，鼓勵更多的人加入托育隊伍，留住現有師資，建立高質量、穩定的師資隊伍。

（四）加強監督評估，提升托育服務質量

加強對托育機構的質量監督評估包括兩個方面，一是行業內部的監督評估，一是政府部門的聯合監督評估。行業內部監管包括家長監管、機構監管和第三方機構監管。托育機構允許家長通過線上線下的方式了解嬰幼兒在托育機構的一日生活和主觀感受，評估機構各方面的質量。加強對機構的人員考核和能力評估，確保工作人員具有專業知識和責任心。通過第三方監管機構定期對機構的環境設施、師資水平及托育質量進行評估，不斷提升托育機構質量。托育機構的建設和監管涉及衛生、教育、工商、消防等各個部門，需加強各個部門聯動，分工合作，共同制訂托育質量評價標準，加強監管。政府要對托育機構建立嚴格的獎懲制度，對違規的托育機構及時警告、懲處，拉入行業黑名單，做好從業人員的監督管理工作，加大懲戒力度，減少或避免違規行為的發生。