“檢行共治”視角下行政公益訴訟訴前程序的理論檢視與實踐機制*

汪火良,李子豪

(湖北師范大學 經濟管理與法學院,湖北 黃石 435002)

隨著生態環境保護、食品藥品安全、國有土地資源利用等社會公益問題的日益凸顯,人民檢察院作為公益代表走向職能化,“檢察公益訴訟”成為國內理論界和實務界的熱詞。行政公益訴訟是“檢察公益訴訟”的一種重要形式,是以訴的形式實行法律監督[1]。行政公益訴訟訴前程序則是行政公益訴訟的先行程序,檢察機關督促行政機關依法履行職責,如其未依法履職,檢察機關通過訴訟程序進一步維護公益[2]?；诔绦蛘x的原理,在行政公益訴訟訴前程序中,檢察機關與被建議行政機關需保持權力的平衡,而權力平衡的焦點集中于檢察建議。檢察建議在推進社會治理之中具有獨特優勢,但在實踐中存在剛性不足、實效不夠、整改不力等問題,建立“府檢聯動”機制是推進“檢行共治”(1)所謂“檢行共治”,就是檢察機關和行政機關的協作,是檢察機關與行政機關良性互動最直接的表現形式。具體開展方式既包括檢察機關借助外力,使相應的行政機關形成執法合力進行聯合執法,或借助黨委政府的助力破除執法困境,也包括檢察機關與涉案行政機關直接進行溝通協調。視角下行政公益訴訟訴前程序的必然途徑。

一、行政公益訴訟訴前程序的理論溯源

(一) 行政公益訴訟訴前程序的發展沿革

第一,訴前程序的萌芽期。2014年10月,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！盵3]16-17針對行政機關的行政濫權和消極行政行為,檢察機關“應該督促其糾正”,給行政主體及其行使行政權劃定了司法與行政工作的原則范圍,而檢察機關著手建立公益訴訟前的檢察權的程序保障則是對“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的嘗試。

第二,訴前程序的起步階段。為了貫徹落實相關檢察機關提起公益訴訟的制度改革工作,2015年6月,最高人民檢察院檢察長曹建明在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上提出了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定(草案)》(以下簡稱《改革試點(草案)》),并對試點的必要性、試點的主要內容、試點地區、試點期限進行了充分說明?！陡母镌圏c(草案)》首次提出“訴前程序”一詞,規定經過訴前程序之后,行政機關不履行職責,檢察機關可以提起行政公益訴訟[4]。隨后,全國人民代表大會法律委員會對《改革試點(草案)》進行了審議[5],并于7月1日通過[6]。2015年7月,最高人民檢察院頒布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱《試點方案》),明確了該項試點工作的目的原則、主要內容、工作要求、實施方案等具體的操作流程[7]?！对圏c方案》中明確規定,當行政機關不履行職責導致公共利益受損時,人民檢察院可向其提出檢察建議,通過書面形式責令改正,行政機關回復檢察建議的期限暫定為一個月。2015年12月,最高人民檢察院第十二屆檢察委員會通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《試點工作實施辦法》),對民事公益訴訟、行政公益訴訟的相關規定作了明顯區分,在訴前程序方面基本沿襲了《試點方案》中的規定[8]。為落實黨的十八屆四中全會的精神和部署,2016年2月25日,《試點工作實施辦法》由最高人民法院刊印、頒發,規定了人民法院審理公益訴訟案件的相關內容。2016年11月,曹建明在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上對近一年的公益訴訟試點工作情況作了報告:試點以來,試點地區檢察機關共辦理了1 668件訴前程序案件[9]。至此,行政公益訴訟訴前程序步入行政公益訴訟制度建設的正軌,為后續訴前程序入法奠定了堅實的現實基礎。

第三,訴前程序的發展期。2017年5月,習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上指出,建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。要在總結試點工作的基礎上,為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障[10]。2017年6月27日,第十二屆全國人大人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定,在修訂后的《行政訴訟法》中對訴前程序的適用作出了規定[11]。隨著公益訴訟案件的增多,為明確訴前程序的司法適用,2018年2月23日,最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟案件適用解釋》)規定:“行政機關應在收到檢察建議書之日起兩個月內履行職責,并書面回復人民檢察院?！盵12]自2021年7月1日起,最高人民檢察院頒布施行《人民檢察院公益訴訟辦案規則》,明確規定提起行政公益訴訟之前應先履行檢察建議。自此之后,訴前程序開始占據重要地位。

(二) 行政公益訴訟訴前程序的價值功能

設置行政公益訴訟訴前程序的目的在于實現檢察權對行政權的監督,而要達到這一目的,行政公益訴訟訴前程序基本要滿足效益、制衡、秩序等功能性價值的要求。

第一,追求公益與效益的統一:依法行政和比例原則的融合。行政公益訴訟訴前程序主要包括檢察建議的作出和實施,檢察機關以檢察建議作為法定方式,督促行政機關整改所存在的問題。無論是行政機關依法履行職責,還是檢察機關行使監督權,其共同的目標都是指向公共利益的實現,而設置訴前程序保證公共利益實現的過程則體現了正義目標的要求。

行政公益訴訟訴前程序必須有利于檢察機關發揮法律監督職能,通過專業性的司法手段來救濟因制度之惡所帶來的公共利益的流失。行政法中有兩條基本原則,那就是合法行政和合理行政。行政公益訴訟訴前程序代表了對公共利益的捍衛,誠然,其設置目的和運行目標必須符合合法行政原則,但現實則要求通過高效率的行政來達致合理行政。為了避免公共損害的延續和擴大,訴前程序這顆“炮彈”在激發之前始終要圍繞“命中目標”進行校準和調整,即檢察機關與行政機關必須共同嚴格履職以維護最大化的公益,這也是合理行政的內在要求。

法治政府內在要求政府要高效率和負責任,按照比例原則行政則是對依法行政目標的精準落實。具體到檢察建議的履行,無論是檢察機關的監督還是被建議行政機關進行自由裁量,都要保持必要和適度的警覺。另外,在司法審查中引入比例原則有助于拓展司法審查的深度和范圍,合理性審查主要審查濫用權力和處罰明顯不當的情形,引入比例原則可以使我國法院對其他自由裁量行為進行有效審查,進而保護公民利益[13]。訴前程序作為理性的制度設計能夠把公益與效益統一起來,把比例原則融入依法行政和能動司法之中。

第二,達致司法權與行政權的平衡:功能獨立和適度監督。設置行政公益訴訟訴前程序的實質是為了平衡檢察權與行政權,在檢察權與行政權的博弈過程中,訴前程序起到了調和作用,有效地平衡了二者關系。在這一過程之中,檢察機關是法定執行機關,對檢察公益訴訟制度的發展、完善、創新具有主導地位和主動作用,因此,在行政公益訴訟訴前程序的運行中,必須明確檢察機關法律監督的職能定位:一方面,檢察權監督行政權,提升司法效率,保持權力平衡;另一方面,約束檢察權,尊重行政機關的自我糾錯能力和自主權[14],保持司法謙抑性,進行適度監督。

設置行政公益訴訟訴前程序,必須明確檢察機關的工作重心是“督促”行政機關履職,而不是“問責”行政機關履職。其內在要求有:(1) 行政公益訴訟訴前程序內含著對行政權的尊重,檢察機關應當尊重行政機關等主體的第一順位處置權限;(2) 檢察機關行使檢察權應當遵循謙抑性原則和適度監督原則,檢察權不能過多、過早地介入行政權,更不能代替行政權作出決定;(3) 檢察機關在強化法律監督時要自覺約束檢察權,避免與行政權直接沖突,在共同維護社會公共利益的目標下,促進行政機關與檢察機關的良性互動。

第三,形成外部監督與自主糾錯的秩序:多元參與和程序柔和。行政公益訴訟訴前程序形成的秩序系統包含了多元主體和多重關系。檢察機關主要是圍繞檢察建議對行政機關的違法行政行為進行糾正,從外部督促行政機關履行檢察建議。在這一過程中,檢察機關并非是單向的外部監督,而是需要與立法、行政、司法機關以及公民、社會組織等進行溝通協調,在全面了解各方主體守法狀況的基礎上,全過程融入司法治理之中,督促參與主體主動糾錯,從而形成一個開放的、柔和的、前置的非訴程序。

行政公益訴訟訴前程序通過外部監督推動內部自主糾錯,充分尊重行政機關的自制能力,有利于發揮行政機關自身的專業性和自主性,增進行政機關依法合規行政的自覺性。在檢察機關發現行政機關的違法事實,制發檢察建議書并檢查評估行政機關的作為情況,以此決定是否提起行政訴訟之前,以訴前磋商、圓桌會議、聽證會、公開宣告、整改建議等柔和方式將爭訟雙方置于法庭之外解決侵害公共利益的問題,避免了法庭上“劍拔弩張”的說事實、擺證據的“硬杠”。同時,還可以通過邀請人大代表和政協委員以及專家學者參加聽證與磋商等方式來擴大公益訴訟的影響力、公信力,從而營造行政公益訴訟訴前程序運行的軟環境。

二、行政公益訴訟訴前程序的實踐樣態

從2015年的《試點方案》到2017年《行政訴訟法》的修改,以及后續的最高人民法院和最高人民檢察院的《檢察公益訴訟案件適用解釋》來看,訴前程序在行政公益訴訟中的重要作用得到了理論界和實務界的普遍認可。結合《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》與最高人民檢察院從2018年至2022年每年公布的全國檢察機關主要辦案數據綜合分析,公益訴訟以及訴前程序的發展勢態、運行現狀呈現出以下兩大趨勢。

(一) 訴前程序在公益訴訟中呈逐年上升趨勢

行政公益類立案后主要是通過訴前程序解決公益訴訟類問題,檢察機關一直注重通過非訴的方式解決問題,努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方,這可以從最高人民檢察院公布的行政公益訴訟訴前程序在公益訴訟中的占比情況得到說明:2018年1月(2)2018年是訴前程序試點工作的第一年。至11月,全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件8.9萬件,其中提出檢察建議和發布公告7.8萬件[15];2019年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件14.1萬件,其中行政公益類立案11.9萬件,開展訴前程序共10.7萬件[16];2020年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件,其中行政公益類立案13.7萬件,開展訴前程序共12.9萬件[17];2021年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件16.9萬件,其中行政公益類立案14.9萬件,開展訴前程序共14.4萬件[18];2022年,檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19.5萬件,其中行政公益訴訟類立案16.6萬件,開展訴前程序共15.2萬件[19]。

從2019年至2022年的數據可以看出,行政公益類立案在檢察機關辦理的公益類案件中呈現出高占比的特點(3)此處的占比結論不包含2018年行政公益類立案在公益類案件中的占比情況。,行政公益類案件立案后近九成的糾紛均通過訴前程序解決。從試點期就呈現出高占比的情況,伴隨后續法律法規的完善,以訴前程序結案的占比率上升趨勢愈加明顯,訴前程序解決行政公益類糾紛的成效顯著。

(二) 檢察建議的回復整改率整體呈上升趨勢

2018年,全國各級檢察機關制發行政公益訴訟訴前檢察建議 10.1 萬件,其中向行政機關發出檢察建議101 254件,97.2%得到采納,更多問題的解決在訴前得以完成[20];2019年發出訴前檢察建議103 076件,回復整改率87.5%,絕大多數問題在訴前得以解決[21];2020年發出訴前檢察建議11.8萬件,行政機關回復整改率99.4%[22];2021年行政機關訴前階段回復整改率為99.5%[23];至2022年底,全國共制發公益訴訟訴前檢察建議58.4萬余件,行政機關訴前階段回復整改率達到99.8%[24]。

由上述數據可見,檢察建議的回復整改率整體呈上升趨勢。檢察建議自2018年入法之后,行政機關十分重視對檢察建議的回復整改工作,始終保持非常高的整改回復率。究其原因,筆者認為這種高回復率與行政機關的追責制有一定的聯系。2019年至2023年的最高人民檢察院工作報告數據顯示:2018年公益訴訟法院已判決1 526件,支持起訴意見1 525件[20];2019年人民法院已審結公益訴訟案件3 238件,支持起訴意見3 225件[21];2020年人民法院審結公益訴訟案件5 976件,支持起訴意見5 935件[22];2021年對檢察建議不能落實的,提起訴訟1.1萬件,99.8%獲裁判支持[25];2022年檢察建議不能落實的,依法提起訴訟4萬件,99.8%獲裁判支持[26]。公益訴訟一旦進入訴訟階段,檢察機關的起訴意見得到支持的概率可以達到99%左右,這就意味著行政機關敗訴的幾率極高。如果被建議行政機關在訴前階段對檢察建議不積極地作出回復,進入訴訟階段將會面臨難堪的敗訴結果。但是,這也從另一個角度表明,敗訴風險可以倒逼檢察建議的回復整改率提升。

三、行政公益訴訟訴前程序的機制缺陷

伴隨著“塵封”已久的生態環境問題被發現、被曝光[27],行政公益訴訟訴前程序頻繁出現在最高法、最高檢發布的行政公益訴訟案例之中并被推廣和學習,但在行政公益案件的治理之中也顯露出訴前程序的機制缺陷。筆者結合H省H市環境污染治理的一個案例,集中討論行政公益訴訟訴前程序的機制缺陷。

H省H市X區的Y社區在棚戶區改造后,留有一條長約千米的主干道在拆遷廢墟中穿行,道路兩旁和小區周邊堆積著大量丟棄的破家具、舊衣物、報廢共享單車等固體生活垃圾,由于垃圾長期無人清理,嚴重影響到附近居民的生活,附近居民進行了投訴,Y社區與X區城市管理執法局溝通協調多次,未見成效。2020年4月17日,X區檢察機關向X區城市管理執法局發出檢察建議,要求對Y社區的固體垃圾污染問題進行整改處置,但城市管理執法局超期未予回復。檢察機關在后續檢查時發現沒有改觀,擬起訴X區城市管理執法局。在訴前,檢察機關與城市管理執法局進行了磋商,最終給予X區城市管理執法局回復檢察建議的一定寬限期,直至7月27日,X區城市管理執法局回復了檢察機關并給出了解決方案。但之后檢察機關在現場檢查時發現有卡車正在傾倒垃圾廢物。8月11日,為避免檢察機關與X區城市管理執法局在法庭上針鋒相對,X區檢察機關邀請H市人大代表和政協委員、X區城管局負責人、Y社區書記及居民代表等召開聽證會,最終商討出了解決方案。

通觀案例的全過程,行政公益訴訟訴前程序呈現出圍繞“檢察建議”的作出和“跟進檢查”而展開的態勢。整個運行程序由檢察機關主導推進,從發現被建議行政機關存在的違法問題到檢察建議書的制作,再到檢察建議書的發出,最后是檢察機關對檢察建議的檢查,整個行政公益訴訟訴前程序以被建議行政機關是否嚴格履行檢察建議書的內容而終結,從而形成行政公益訴訟訴前程序的閉環。在這個閉環中,檢察機關和被建議行政機關是地位獨立的職權主體,檢察機關職權主要是作出檢察建議以及督促檢察建議的實施,被建議行政機關則是接受檢察建議并及時進行回復,決定閉環系統運行是否暢通的關鍵在于主體雙方能否嚴格履行職權,檢察建議的落實效果取決于檢察機關和被建議行政機關的履職態度和推進力度。

(一) 被建議行政機關對公益矛盾應對消極

一般而言,公益矛盾的主體不特定,受損的利益并非一己私利,而是社會公共利益,解決公益矛盾是為了維護法律尊嚴及社會公平正義。在行政公益類案件之中,被建議行政機關和檢察機關都充當了“公益代表人”的角色,而檢察機關更被賦予了監督公權力和維護公益的神圣職責。由于公共利益的抽象性和模糊性,爭議的檢行雙方在解決爭議時缺少利益攸關的“針尖對麥芒”的斤斤計較,因而會多一些理解和寬容。

H市X區的Y社區在棚戶區改造過程中遺留的垃圾場所造成的環境污染問題,侵害的是市容環境衛生和不特定居民的環境生活權益,再加上棚戶區改造是為了改變舊面貌、創造新環境,具有提升人民群眾幸福指數和優化城市環境的正當性,局部的環境受損是在大局謀劃下溢出的附生結果,況且環境的損害并非立竿見影,直接受害人不會立即浮現。在促進地方經濟發展的政績感召下,同為公權力機關的檢察機關和被建議行政機關雖為爭議對立方,但基于政績考核的壓力,在執行“檢察建議”時難免有共情之處,從而作出大而化之的柔性處置?；鶎又卫碇械墓婷?牽扯面廣,根源深厚,甚至會觸及局部利益結構和達成默契的積習,對這些問題的解決僅憑一個或幾個機關部門的力量難以企及,被建議行政機關對公益矛盾雖負有職責,但更多的是無奈承受和消極應對。

(二) 被建議行政機關回復訴前檢察建議怠惰

被建議行政機關需要在兩個月內回復檢察機關,但是對檢察機關的回復不是公文上的答復就能了結的,而是要達到檢察建議所指出事項的整改要求。因此,在兩個月的答復期限內,被建議行政機關必須啟動調查程序,實地勘察公益侵害的情況,找相關鑒定機構評估公益侵害的嚴重程度,制定并積極實施整改方案,盡可能達到恢復性的修復效果。

X區城市管理執法局收到X區檢察機關的檢察建議后去Y社區的棚戶改造區了解到:自棚戶區改造啟動以來,由于沒有開發商進場,該閑置地塊就成為建筑垃圾和生活垃圾的臨時傾倒點,社區環衛也加派人手進行了定期清理,但由于外來車輛裝載固體垃圾投機傾倒量大且常在晚間出動,導致垃圾消納過載,引發環境公益損害。經過綜合平衡,X區城市管理執法局把既有的垃圾臨時傾倒點確立為垃圾消納點并上報市城管委備案,對于臨時傾倒的建筑垃圾和生活垃圾,則聯系渣土公司進行清理,并在垃圾消納點設置執法點進行執法,巡查違法傾倒垃圾的外來人員和車輛。經此整改之后,X區城市管理執法局覺得已經盡到職責,但忽視了后續的跟進檢查和嚴格執法,當檢察機關到現場檢查時,發現環境依然被破壞,就有了擬起訴X區城市管理執法局的動議。經驗表明,環境公益類案件通常具有歷史根源性、事由復雜性、利益泛化性、歸責虛化性等特征,這些要素內在地制約著行政公益訴訟制度效能的發揮,也就給被建議行政機關的消極怠惰提供了口實。

(三) 檢察機關的訴前檢察建議剛性不足

所謂“訴前檢察建議剛性”,就是在行政公益訴訟訴前程序中,檢察機關根據案件的事實及證據出具嚴謹的、權威的、合理合法的檢察建議,這份檢察建議能夠為被建議行政機關執行,最終能夠回復檢察機關。正如首席大檢察官張軍所言:“檢察建議質量提高,被建議方提不出異議,就是做成了剛性;通過協調、落實,達到了監督目的,就是做成了剛性?！盵28]但現如今,檢察建議的剛性不足,主要表現在:一是被建議行政機關不回復或者不及時回復檢察建議;二是被建議行政機關雖如期回復,但達不到檢察機關的整改要求,回復的狀態與檢查的結果不符。

X區城市管理執法局對檢察建議先是超期未回復,之所以敢于打破法定期限兩個月的剛性要求,現實中有兩種考慮:問題很復雜,兩個月期限太短;問題很棘手,能解決到什么程度就算怎么樣,起碼表明態度是積極的。之后檢行雙方經過磋商,給予被建議行政機關一定寬限期,X區城市管理執法局對垃圾消納點進行了管理并回復了檢察機關,但經后期檢察機關的實地勘察發現回復不實。實際上,這種逾期不回復或者回復不實的案例在現實中并不鮮見,尤其在生態環境與資源保護、國有財產保護等領域較為多見。訴前檢察建議的貫徹不力、約束力不強成為制約訴前程序運行的一個“?！?。

四、行政公益訴訟訴前程序的缺陷成因

(一) 被建議行政機關調處公益侵害的驅動乏力

在行政公益訴訟的訴前程序之中,被建議行政機關是檢察建議的執行方,要通過行政作為去調處公益侵害以達到檢察建議的要求,同時又要接受檢察機關的檢查和督促,以免出現違法行政或行政不作為。在這樣的機制設置中,被建議行政機關對公益侵害的調處強度和深度決定了訴前程序的運行效果,而被建議行政機關對公益侵害的調處強度和深度則因驅動力而浮動。從總體來看,被建議行政機關對公益侵害的調處缺乏驅動力,影響機制梗阻的要素主要有以下幾個方面。

第一,被建議行政機關執行檢察建議存在客觀困難。被建議行政機關在執行檢察建議時,總會遇到一些客觀實情使其履職困難,這些實情通常與歷史遺留、自然條件、經濟決策、權屬紛爭等糾纏在一起,超出了被建議行政機關的履職范圍。行政公益案件之中,被建議行政機關客觀上履職困難的情形比較多見。

案例一:漢中市南鄭區人民檢察院訴被告漢中市南鄭區水利局不履行法定職責案(4)該案例引自司法判例,案例判決書具體情況如下:漢中市南鄭區人民法院行政判決書(2020)陜0703行初29號。。水利局辯稱履職存在客觀上的困難:(1) 侵占堤防護堤地的違法行為始于20世紀90年代,該魚塘所有權系回龍寺村,先后由多家公司承租,違法行為持續時間長,執法難度大;(2) 因修復費用大,違法行為人回龍寺村認為無力承擔修復費用,況且承租魚塘涉及本村五六組村民利益,導致修復護堤地一拖再拖。

案例二:吉林省梨樹縣檢察院訴四平市鐵西區十家堡鎮人民政府案(5)該案例引自司法判例,案例判決書具體情況如下: 吉林省梨樹縣人民法院行政判決書(2020)吉0322行初7號。。十家堡鎮三家子學校的對面山林內有一處面積達2 000多平方米的垃圾堆,該垃圾堆未經有關部門批準且垃圾未經無害化處理,對周邊環境造成污染。十家堡鎮政府作為監管單位,未做到有效監管。經過調查,由于該處垃圾堆形成于1990年之前,附近居民習慣在此投放垃圾,堆積嚴重,在后期清理時耗資巨大且后續資金難以保障,導致環境持續性惡化。

被建議行政機關作為公益的維護者,雖然其法定職責要求為維護公益盡職盡責,但是,在履職困難的客觀阻卻事由和硬性的績效考核面前,依法履職的信念難免動搖。訴前程序中設定的檢察建議的回復標準雖然具有法定性和剛性,但在客觀實情面前只能妥協,畢竟“法律不強人所難”,況且公益代表的履職能力有限。

第二,被建議行政機關調處公益侵害的聯動機制虛化。因為行政公益矛盾的調處通常涉及面極廣,關系錯綜復雜,僅憑一個部門難以勝任,需要多部門的合作共治,因此,大多會確立牽頭部門,其余部門協同,建立聯動機制。比如,前述H市環境污染案中,X區城市管理執法局要回復檢察建議,其工作流程大體為:城市管理執法局作為牽頭部門,聯合環境保護部門對環境污染的現場進行現場勘驗、調查取證、采樣封存、調查詢問,必要時要求公安機關配合維護現場秩序,對后續現場進行監測和管理;之后,城市管理執法局會同環境評估機構進行環境評估,對采樣、調查、勘驗等數據進行分析,預估修復成本,制定詳細的調處方案。

但是現實中,這種聯合執法機制在實施過程中,多數是牽頭的責任部門在“唱戲”,配合部門在“看戲”。行政權力的條塊設置慣性,阻滯了權力的流動,“放管服”的行政管理改革難以得到下沉和落實,無論是“條”還是“塊”,大都本著“守土有責”原則,看好自家門、管好自家人,經營自家的一畝三分地,需要協調和配合時“出工不出力”,即使追責,板子也是打在牽頭部門身上,所謂“部門聯動”“上下聯動”,徒有“區塊”而無“鏈接”。另外,在訴前程序的閉環運行中,檢察機關與行政機關作出的建議和工作內容具有保密性,行政機關對于建議的履行進度也由其自主決定。這種雙方獨立自主的狀態必然產生雙向互通的隔閡,當事雙方都是“唱獨角戲”,遑論形成聯動機制并高質效運轉。

(二) 對訴前檢察建議的判定和反饋機制單一

在行政公益訴訟訴前程序中,檢察權居于主導地位,對被建議行政機關履職情況的判定和反饋均體現出單一性?！敖Y果標準”的認定方法在我國司法實踐中較“行為標準”更為普遍。所謂“結果標準”,即當公益受到損害時,只有當受損公益得到修復后,才認定行政機關履行了職責。只有這樣,被建議行政機關回應檢察建議才是符合要求的、合法的。在行政公益訴訟訴前程序中,判定被建議行政機關回復檢察建議采用“結果標準”,以公益是否最終得到修復來判定被建議行政機關是否積極履行行政責任失之于嚴苛,也不科學[29]。因為公益修復是一個過程,整個過程受時空條件、主體的能動性和結果的不確定性等因素的影響,以公益修復的結果為判定標準,顯然加重了行政機關的履職責任,也會影響到被建議行政機關回應檢察建議的及時反映,同時,還會使誠懇履職者產生猶疑,造成“投機”履職現象,滋生懶政與庸政之風。

前文所述,H市X區城市管理執法局在做好日常工作的同時,還要抽調人力、物力、財力去落實檢察建議的要求,解決垃圾堆積的環境污染問題,并要做好后續的環境監管工作,防止后續的垃圾傾倒。被建議行政機關僅能通過回復檢察建議一種方式向檢察機關反饋工作,檢察機關也僅通過被建議行政機關是否回復檢察建議和檢查被建議行政機關是否達到“結果標準”來判定被建議行政機關是否履職。這種單一的反饋機制和判定機制使得被建議行政機關進入了左右兩難的境地:不調動力量調處公益矛盾,無法達到檢察建議的要求,構成行政違法;調動力量調處公益矛盾,投入了大量時間和精力未必有一個好結果,在“結果標準”的衡量下可能會前功盡棄,一旦被起訴,必敗訴。既然歸途已定,何必在路上掙扎。于是,被建議行政機關敷衍回應檢察機關,做到形式上不違法,靜等檢察機關處置成為無奈的應對方式。

(三) 圍繞訴前檢察建議的運行機制不實

在行政公益訴訟訴前程序中,檢察機關通過提出檢察建議督促行政機關履行行政責任,對被建議行政機關履職的督促效果取決于訴前程序的剛性,這種剛性貫穿于檢察機關圍繞檢察建議的“作出—回復—檢查—反饋”來做文章,被建議行政機關必須要回復檢察機關,并且只有達到檢察建議的“結果標準”才算履職到位,否則訴前程序就會終結并進入訴訟程序。檢察權和行政權都屬于國家權力,彼此制約既必要也可行,但為了保護公益而在法庭上劍拔弩張、形同水火,顯然既不符合人民內部矛盾在人民內部解決的原則,也降低了公權力機關的公信力。因此,在訴前程序的剛性結構之中融入民主性、人性化的因素,建立起柔性的保障機制非常必要。

行政公益訴訟訴前程序是從非訴到訴訟的一個銜接過程,其運行剛性在實踐中產生了相應的機制缺陷:一是檢察建議回復認定的“結果標準”剛性和回復期限剛性;二是被建議行政機關執行檢察建議存在客觀困難,導致回復不達標而被訴。行政公益訟訴訴前程序的運行閉環是否順暢,受制于訴前程序本身的完備狀況和機制效能。鑒于檢察建議內容過于寬泛、檢察建議書的形式不規范、檢察建議的履行時限過短、被建議行政機關履職客觀困難等問題,有必要在檢察機關與行政機關之間建立起預警提醒機制,檢察機關通過此機制提醒行政機關盡早克服堵點與難點,行政機關通過此機制可以及時回應檢察機關關于自己履職的難點和堵點。這樣,實現了雙方信息的互通,既方便雙方了解實際情況,也能夠實時推進工作,避免遷延和遲誤。

行政公益訟訴訴前程序中的對被侵害公益的認定困難和兩個月的法定回復期限,是檢行機關共同面臨的問題。被建議行政機關在履行檢察建議時遇到的公益侵害的專業認定困難問題,也是檢察機關在驗收檢查時同樣要面對的問題,如果由檢行雙方共同委托第三方進行鑒定和認定,則打破了原來的單方機制壁壘,同時也提高了工作效率。關于只能在兩個月的法定回復期限內統籌安排工作進程問題,檢察機關可以在作出檢察建議之前對行政機關發出提醒,事先告知被建議行政機關將要面臨的檢察建議的主要問題,這樣的提前介入,既能為被建議行政機關履職爭取時間,又能維護兩個月法定回復期限的權威,減輕修改法律的壓力。

五、行政公益訴訟訴前程序的機制完善

(一) 優化調處公益侵害的內驅機制

行政公益訴訟訴前程序的設置目的在于調處公益侵害的矛盾,停止、修復和防止新的公益侵害發生,而非以懲治和追責被建議行政機關的履職不力為目的?；诖?調處公益侵害的驅動機制擬從以下途徑進行優化。

第一,提高檢察建議的質量。在行政公益訴訟訴前程序中,檢察建議是檢察機關和被建議行政機關履行職務的靶向目標,其作用的發揮直接影響到檢察權與行政權的平衡,也影響到訴前程序的運行成效。一份高質量的檢察建議必須符合規范化的要求,具體包括以下幾點。

一是檢察建議要契合程序要求。訴前程序先于訴訟程序,訴訟程序是訴前程序的兜底保障,檢察建議的內容和制作程序都要與訴訟請求相銜接,符合整個行政公益訴訟程序的正當性要求[30]。

二是檢察建議說理要準確充分。檢察機關提出的檢察建議應當具體明確,諸如檢察建議中的“建議某局加強監管”“建議某局積極履行責任”等說辭(6)例如:湖北省竹溪縣人民檢察院訴被告竹溪縣水利和湖泊局不完全履行小水電清理整改的監督管理職責案中,檢察建議的內容僅為建議竹溪縣水利和湖泊局對東風電站引水渠依法履行監管職責,及時治理污染、消除安全隱患。,由于內容過于簡單抽象和模板化,沒有從因果關系上論證行政不法行為與案件事實之間的關聯,檢察建議中提出的可采取或者禁止采取的措施又不對癥,導致被建議行政機關很難主動地從自身找原因,因而難以積極履職。

三是檢察建議內容要具有可操作性。檢察建議的內容首先對行政行為的定性要準,接著全面分析案件情況并找到法律適用的切入點,有針對性地與行政機關進行協商,提出貼近行政實務的可供行政機關選擇使用的建議。

第二,彈性設置檢察建議的回復期限。當前,要求被行政機關在兩個月內回復檢察建議被普遍詬病,應該通過立法延長回復期限。兩個月的回復期限實際上是被建議行政機關依法履職的期限,大部分行政機關可以在兩個月內作出回復并達到履職標準,這足以表明兩個月的期限設置具有實踐基礎,也因之具有正當性。但如何改善被建議行政機關依法履職的期限剛性和僵化性?筆者認為可以在保持兩個月期限基本不變的基礎上,有區別地延長回復期限。

何謂“有區別地延長回復期限”?簡單地講,就是對行政公益案件根據公益維護的條件限制和行政機關履職的實際情況,賦予行政機關回復期限以彈性,從而延長回復期限。區分的標準大致包括:一是對于受地理、氣象因素等不可抗力影響的案件,行政機關在規定期限不能履行完畢的,行政機關作出整改方案后向人民檢察院申請中止履行期限計算,待不可抗力等因素解除后繼續計算期限;二是涉及多方行政機關交叉管理的案件,可以適當延長行政協商和溝通的期限,由行政機關向檢察院提出延期申請,延長期限為兩個月,是否同意由檢察院決定;三是有關專業性較強的案件,由于需要進行專門鑒定、檢測、評估,可以除去鑒定的時間,不計入行政機關的回復期限內[31]。

“兩個月的法定期限不變”作為一般情況下的剛性規定,可以適用于普通領域簡單的公益訴訟案件。行政公益訴訟訴前程序的功能目的在于督促被建議行政機關履職,如果不作區分地延長回復期限,會讓被建議行政機關放松原本繃緊的兩個月回復期限的“神經”,出現行政“拖沓”現象,也會銷蝕“兩個月”回復期限的法律威信。因此,在檢察建議作出前,檢察機關可以對被建議行政機關發出預警提醒,提前介入公益侵害的調查。檢察機關在接受侵害公益的案件后,通過行使調查取證權,對侵害公益的事實進行調查和研判,向被建議行政機關發出預警提醒,告知被建議行政機關侵害公益行為的事實和履職要求,以此提醒被建議行政機關及時行政。如果被建議行政機關未能及時行政或者違法行政,檢察機關再提出檢察建議。預警提醒機制給被建議行政機關指明了案件定性要求和履職要求,從功能上增進了被建議行政機關的履職效能,從而延長了回復期限。

第三,柔性認定被建議行政機關的履職標準。在實踐中,常有被建議行政機關礙于結果履職標準而做“面子工程”,實際上損害了公益。因此,建立彈性的被建議行政機關履職的審查標準并使之明確化、法定化,有助于增強被建議行政機關的履職驅動力,也有助于提升檢察建議的監督剛性。筆者建議,應在區分不同領域案件性質的基礎上,根據公益維護的困難程度和行政機關履職程度采取“結果標準”和“行為標準”的主輔兼容方式。

(1) 對于生態環境和資源保護領域案件,采取“行為標準”為主,“結果標準”為輔的審查方式。此類案件,生態公益受自然規律限制,行政機關很難做到在規定時間內使受損的生態公益恢復至原狀,如果檢察機關單一地以結果為導向,行政機關會在超期履行后消極應付。此時,檢察機關需要兼顧行為與結果二元標準:一是看行政機關是否及時停止或糾正違法行為,是否制作整改方案和任務清單等;二是看行政機關的行動落實是否達到預期效果,危害后果是否消除,受損社會法律關系是否修復;三是對行政機關處理程度進行認定,檢察機關有必要聘請第三方評價團隊進行評估[32]。

(2) 對于食品、藥品安全以及國土資源類案件,采取“結果標準”為主,“行為標準”為輔的審查方式。在這些領域,行政機關履職的任務目標就是保護國家或社會公共利益,保護的程度就是取得明確的結果。雖然保護結果的取得和公益維護的困難程度很高,需要行政機關付出很大的努力去完成,但是當行動落實的程度達不到法定的公益保護結果時,檢察機關必須依法提起訴訟。

(二) 補強公益侵害的共治機制

行政公益訴訟訴前程序呈現出雙向構造的模式,最活躍的雙方主體——檢察機關和行政機關圍繞檢察建議履行職責,但是代表公益的國家機關在訴前程序的運行中,還存在被建議行政機關對公益矛盾應對消極、對訴前檢察建議回應怠惰、檢察機關的訴前檢察建議剛性不足等機制梗阻問題。因此,只有“檢行”兩家形成合力、精準履職,才能滿足市場主體法治需求,合力打造法治化營商環境,合力增進民生福祉,合力維護社會安全穩定,從而實現“1+1>2”的社會治理效果[33]。

第一,建立制發檢察建議的磋商機制。行政公益訴訟訴前程序的閉環運行,容易導致檢察建議的“文來文往”制發方式,而檢察建議是公益的具象表達,為了準確表達“公意”和維護“公益”,實在有必要建立面對面溝通機制,提升訴前程序的透明性和親歷性。尤其面臨行政監管職權交叉、跨部門或地區聯合執法等不適宜制發檢察建議的情況,檢察機關應啟動磋商程序,以全面表達“公益”。

磋商程序應由檢察機關啟動召集,參與磋商的主體以相關行政機關為主,必要時檢察機關應向同級黨委和人民政府匯報,并會同同級黨委、人民政府共同磋商。磋商時可以引入圓桌會議機制,圓桌會議應主要以檢察機關和被建議行政機關的負責人為主,針對檢察建議履行中的難點和痛點,共商解決方案。其他參與磋商的主體可以參照《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第10條相關規定,酌情邀請人大代表、政協委員、專家學者及社會公眾等參與磋商[34]。

第二,建立檢察建議的公開送達機制。行政公益訴訟訴前程序的閉環運行,極易導致被建議行政機關履職的非透明化和檢察建議制發的單向性,檢察建議的生命在于履行,建立訴前程序的公開機制,既保障了各方的知情權,又能夠起到監督和促進公權力正確行使的作用。

制發好的檢察建議要傳送到被建議行政機關,為避免“文來文往”的走過場,檢察機關應該采取公開宣告的送達方式,并輔之以對審聽證辦公方式。檢察建議之所以要送達現場,其目的還在于給檢行雙方開辟順暢交流、闡釋辨明的渠道,通過現場交流達成共識,有效落實檢察建議。因此,檢察建議的公開宣告送達方式應秉承平等、民主、謙和的原則。檢察機關可以邀請被建議行政機關、被侵害方,當場宣讀檢察建議書的內容,闡明被建議行政機關的違法或不作為行為,提出整改意見,要求其現場簽字接收。針對被建議行政機關是否存在工作失職和檢察建議書的內容是否明確,檢行雙方可以直接展開言詞辯論,進行舉證、質證,第三方可以組織聽證環節,向檢行任何一方提問,依據回答和聽證結果提出評價意見,供檢察機關完善整改意見,也促使被建議行政機關進行自我反思,提升對檢察建議的認同度。

第三,建立回復檢察建議的公開答辯機制。被建議行政機關在回復檢察建議時,絕不能簡單地答復,檢察機關也需要對照檢察建議的整改清單進行檢查驗收,這個過程應該向社會公開。檢察機關收到被建議行政機關的檢察建議答復后,認為沒有達到整改要求又有必要質詢澄清的,可以擇期召開現場答辯會。檢察機關可以選擇邀請新聞媒體、人大代表、政協委員、人民監督員、群眾代表以及涉事案件的利益相關主體等參加,檢察機關針對被建議行政機關的答復意見提出質詢,被建議行政機關進行申辯,利益相關主體、媒體記者等監督主體可以進行現場提問,被建議行政機關及檢察機關應現場回答,讓群眾了解公益類案件處置的流程和實際結果。

(三) 夯實行政公益訴訟訴前程序的質效保障機制

行政公益訴訟訴前程序的質效直接關系到訴前檢察建議是否行之有效,關系到檢察監督價值的最大化實現,關系到檢察公益訴訟的體系化構建。行政公益訴訟訴前程序的質效保障機制可以從“實質”和“形式”兩個維度著手構建。

第一,構建行政公益訴訟訴前程序的“實質質效”保障機制。行政公益訴訟訴前程序的“實質質效”體現出公益訴訟的價值性要求,應從以下幾個方面來加強這一機制的建設。

(1) 明確行政公益訴訟訴前程序的優先地位。與民事公益訴訟訴前程序相比,行政公益訴訟訴前程序具有獨特的制度優勢和治理效能。從司法的專業性來講,行政公益訴訟訴前程序更加符合專業性和技術性要求,因為行政機關擁有大量的技術專家,讓掌握專業知識和技術的行政機關維護公益更有助于解決問題和保證質效;從尊重權力分工的角度來看,檢察機關負有督促行政機關修復和維護公益的職責,但檢察機關不能繞開行政機關直接提起訴訟,無視行政機關的行政管理職能,當行政公益訴訟與民事公益訴訟競合時,選擇行政公益訴訟訴前程序,有利于尊重行政機關的主體價值;從司法效率的要求來看,訴前程序更加符合效率性要求,民事公益訴訟訴前程序的發布公告,從尋找原告到啟動訴訟程序,歷時漫長,不及行政機關的高效行權、精準判斷和靈活機動。

(2) 保障檢察機關的調查核實權。高質量檢察建議的作出和監督履行的高效,取決于檢察機關的各項權力在行使調查核實權的過程中得到強制力保障的程度。法律對檢察公益訴訟規定了“底線要求”和“配合義務要求”[35],但是對配合義務履行及責任追究未作規定,這就造成利益分配失衡及制度供給保障不足的問題。

因為“底線要求”作出了檢察機關辦案必須遵守“禁止查封、扣押、凍結,更不允許限制人身自由”的硬性規定,當行政機關或者其他主體不配合調查時,檢察機關就不能采取強有力的措施,最終導致大量證據材料缺失。為避免此種窘境,檢察機關可以采取強制傳喚作為調查取證和核實權的強力保障手段[36]。

“配合義務要求”實際上是空置的規定,因為針對不配合檢察機關調查的行政機關缺乏強制措施和手段。為扭轉這一頹勢,提升檢察機關調查核實權可采用“借力打力”的柔性治理方式[31]:一是被建議行政機關不予配合時,檢察機關可以向上級借力,利用垂直管理和科層體制迫使下級行政機關積極配合;二是部分行政機關和個人消極配合時,檢察機關可以利用信用平臺把相關信息曝光,借用網絡輿論警示“打擦邊球”的做法;三是向公安機關、監察委借力,利用搭建信息共享平臺,促進部門間協調,形成配合機制。

(3) 落實檢察建議的跟進監督。檢察機關在制發檢察建議后,應當持續關注被建議行政機關的履職狀況,調查了解整改情況,看被建議行政機關的回復內容與其實際整改情況是否存在出入,或者被建議行政機關存在拖延懈怠或不整改的情況,不斷跟進監督,保持檢察監督的剛性,從而提升行政公益訴訟訴前程序維護受損公益的質效。

落實檢察建議的跟進監督應做到以下幾點。一是檢察機關在跟進監督時應堅持比例原則,控制好檢查監督頻次,保持好檢察權與行政權的邊界;二是檢察機關跟進監督的方式方法要多樣化和有針對性,對于專業性較弱的案件,可采用調閱卷宗、實地復查等方式跟進監督,對于需要專業機構進行鑒定、評估的案件,可以選擇“借助外腦”,充分利用智庫資源;三是檢察機關在跟進時要啟動“回頭看”機制,通過檢查與反饋的落實起到“整治一片”的效果。

第二,構建行政公益訴訟訴前程序的“形式質效”保障機制。行政公益訴訟訴前程序的“形式質效”則體現出公益訴訟的程序性要求,要保障這一質效機制的有效運行,應做到以下幾個方面。

(1) 明確訴前程序協同治理主體的法定義務。由于檢察機關在制發檢察建議前的調查和對回復的檢察建議進行后續檢查均沒有法律規定,必然會影響到檢察建議的剛性和實施效果?；谒痉嗯c行政權的互動銜接原理和協同治理的內在要求,必須在行政公益訴訟訴前程序中明確涉案行政機關對依法履職承擔舉證責任和參與磋商的法定義務,如果行政機關違反法定義務,檢察機關可以向涉案行政機關的上級機關,同級黨委、人大予以通報,并將其參與訴前程序的情況與行政機關及領導干部的考核機制掛鉤。

(2) 構建訴前程序協同功能的保障機制。檢察機關和被建議行政機關在行政公益訴訟訴前程序中的協同治理體現為:及時公開信息、對磋商進行期限控制以及對民主聽證進行效果評價三個方面的要求,集中體現于建立保障訴前程序協同功能實現的磋商機制。磋商的大忌是久(磋)商不決,為此,在理論上應構建出釋放訴前程序協同功能的磋商機制,避免因磋商的靈活機動而缺乏程序性的硬約束,同時克服因磋商的深度和力度的有限而帶來的信息封閉。在實踐中,適用磋商的案件一般利益協調困難、耗時較長,檢察機關應在立案后一個月內啟動磋商程序,不硬性規定單次磋商的最長期限和次數,檢察機關視具體情況把控磋商過程,但是每間隔一個月應將磋商情況向上級人民檢察院匯報,向同級黨委、人大常委會和人民政府通報,并向社會公開。

六、結語

自2017年之后,行政公益訴訟訴前程序成為環境保護、食品藥品安全、國土資源保護等公益領域的特色制度。作為一種新興的程序,其歷經萌芽、起步和發展的變遷過程,內蘊著追求公益與效益的統一、達致司法權與行政權的平衡、形成外部監督與自主糾錯的秩序等功能性要求。面對復雜多變的社會環境和制度規范不足的實踐窘境,雖然訴前程序在行政公益訴訟中呈逐年上升趨勢,檢察建議的回復整改率也整體呈上升趨勢,但仍然存在被建議行政機關對公益矛盾應對消極、對訴前檢察建議回應怠惰,以及檢察機關的訴前檢察建議剛性不足等機制梗阻現象。分析其原因,主要在于被建議行政機關調處公益侵害的驅動乏力、對訴前檢察建議的回應機制單一、檢察機關監督公益侵害的保障機制不實。為了更好地發揮訴前程序保護國家和社會公共利益的功能,需要平衡好檢察機關與行政機關之間的關系,形成“檢行共治”的雙向奔赴機制。一方面,堅持檢察機關通過制發檢察建議和檢查整改效果來保證檢察建議法定剛性履行的底線;另一方面,被建議行政機關尊重檢察機關的平權監督,主動查擺問題和及時糾錯。鑒于此,行政公益訴訟訴前程序的機制完善應從優化調處公益侵害的驅動機制、補強公益侵害的共治機制、夯實行政公益訴前程序的質效保障機制等方面著手推進。誠然,法律的生命在于實施,制度的生命在于實效。行政公益訴訟訴前程序的制度生命力在于其運行的實際效果,科學和嚴密的設計給制度運行創造了邏輯環境,良好的制度效能依賴于保障機制的完善。