論初查中概括性數據調取行為的規制

歐凱文，易俊男

（1.西南政法大學法學院，重慶 401120；2.岳池縣人民檢察院，四川 廣安 638300）

網絡服務提供者作為信息傳遞的信道，是信息在網絡中傳輸的中間環節，在萬物智慧互聯、信息泛在共享的時代，得以捕獲大量個人信息并記錄為數據。通過調取這些數據，公安機關可在初查階段高效獲知廣大公民的個人情況，如電話號碼、行跡、愛好等，有利于解決實踐中管轄權、適用強制措施、取證等方面的問題，[1]工作效率大幅提高。但初查中的數據調取行為呈現概括性調取的特點，調取權力呈現擴張趨勢。

通過調取行為對個人權利的侵犯程度，學界多探討調取行為的性質屬于強制偵查還是任意偵查——部分學者從強制力角度，認為既然初查中不能適用強制性偵查措施，所以將初查中的調取行為闡述為一種任意偵查措施。[2]部分學者從實踐出發，認為調取行為通常干預憲法中的通信自由與通信秘密等權益，應將其納入強制偵查措施予以規制。[3]若將其定義為強制偵查措施，則初查中將難再行使調取行為。若將其定義為任意偵查措施，根據我國現行刑事訴訟法的規定，任何立案前的行為都不能得到我國現行刑事訴訟法的有效規制。還有學者根據調取行為的干預性，將涉及個人基本權力的數據調取行為界定為強制偵查措施，認為應禁止其于初查中使用。[4]但如此以來，作為調查工作的大量數據調取行為將無所附麗，僅憑公開數據、非內容數據等難以實現初查效果。

一、電子信息技術革新背景下調取數據行為的時代特征

隨著泛在網建設、大數據與人工智能技術的發展、信息隱私技術的變革，公安機關在初查階段向網絡服務提供者調取個人信息，大幅提高了初查效率和質量。一些新興電子信息技術甚至成為部分案件刑事立案、偵查終結的必要基礎。

（一）泛在網導向的通信技術驅動信息外溢

目前，通信技術和警務變革最顯著的特點即是泛在網導向的通信技術驅動信息外溢，初查范圍擴大。泛在網旨在實現“無所不在、無所不能、無所不包”的大通信特點。容納了傳統電網、管網，以及物聯網、傳感網等的泛在化數字信息基礎設施，將極大地推動偵查工作現代化。經網絡服務提供者，公安機關得于初查中高效調取大量個人信息，初查的實際范圍擴大。目前公安機關工作方式正處于“由供到證”到“由證到供”及“預測性”布控的轉型期。[5]依靠網絡服務提供者持有的個人信息，公安機關可以對風險場域、風險人員、風險關系進行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪線索。[6]通過警民數據庫對接，進行長效數據調取，流式數據處理和歷史數據計算。

（二）融合導向的大數據與人工智能技術驅動信息賦權

融合導向的大數據與人工智能技術是新時代偵查工作現代化變革的重要力量，信息效能大幅提高。隨著泛在網的發展，個人信息將被持續地捕獲、記錄，轉換為數據。這些數據被大數據技術和人工智能技術積累和處理，并融合出新的數據，個人信息的利用率將爆炸式增長。大數據和人工智能技術時代，公安機關可更充分地利用個人信息。這些個人信息可幫助獲取知識，提高決策效率。通過數據處理、數據挖掘等技術，在數據分類中利用已知屬性數據推測離散型屬性數據，可將高風險人員分類并預警，提前布控。人工智能方面可利用專家系統、神經網絡等技術訓練人工智能，為公安工作提供指引。[7]

（三）安全導向的信息隱私技術驅動數據流動

近年來，信息隱私技術取得長足發展，信息安全性增強，這為數據流動及數據多樣化調取奠定了基礎。信息隱私技術有兩層含義，一指網絡空間安全，即“保護電子信息……免受未經授權的使用、開發、還原和破壞，保證……可用性、完整性、真實性、機密性和不可抵賴性?！盵8]強調系統開發、管理及數據流動的安全性。二指隱私計算問題，主要包含安全多方計算為代表的密碼學技術、可信執行環境、聯邦學習等技術，旨在將信息內容與信息使用分割，實現數據流動“安全可用，不可見”，公安機關雖然擁有完備的內部數據安保硬、軟件，但相關調取制度仍不夠完善，難以適應網絡空間安全要求，特別是隱私計算中的部分技術，可輔助公安機關于初查中合憲調取敏感個人信息，但目前公安機關直接采用概括性調取的方式，難以反映信息主體及網絡服務提供者對信息隱私安全的需求。

二、初查階段概括性數據調取行為的權力擴張趨勢

公安機關得益于網絡服務提供者持有的個人信息，初查效率大幅提升。初查調取將成為公安機關的一種常態化、專案化工作。但概括性的初查調取行為呈現權力擴張趨勢，致使實踐中出現諸多問題。

（一）“先偵后立”，概括性的初查調取行為流程顛倒

概括性的初查調取行為出現“先偵后立”的流程顛倒現象，呈現偵查實質化趨勢。一方面，調取范圍泛化。對調取措施的實質限制而言，個人信息的調取范圍僅限制于與案件事實相關，但在大數據環境下，有罪、無罪、罪輕信息以及其他個人信息與案件事實的相關性被沖淡。[9]實踐中公安機關往往難以精準調取與案件事實相關的信息。另一方面，調取方式隨意化?！豆矙C關辦理刑事案件程序規定》要求初查“不得對被調查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產，不得采取技術偵查措施”。法理上根據“侵犯重要利益說”[10]之任意偵查標準，初查階段采用上述措施將侵犯個人重要利益，應予禁止。但若在初查中調取敏感個人信息，同樣侵犯了重要利益，《電子數據規定》卻未規定公安機關初查調取的程序適用、調取方式、權限等問題，這導致初查調取中任意偵查與強制偵查的界限模糊，公安機關對調取方式的選擇缺少具體的法律授權。[4]39-57刑事訴訟法對不同階段公權力的行使約束不同，初查階段的概括性調取行為對個人信息內容和調取方式都不加區分，權利干預效果甚至可達到強制措施的干預程度，架空了我國立案程序的人權保障機制。

總之，初查階段的概括性調取行為有時具有強干預性，加之我國初查制度的固有缺陷，辦案流程變為“強制性偵查措施—立案—拘捕—偵查終結”，具有較強的“先偵后立”色彩。[11]這從事實上架空了刑事訴訟法關于立案后方可開展偵查的規定，規避了刑訴法及相關解釋之于偵查行為的嚴格程序限定。[12]

（二）權力失序，權利需求難以滿足

實踐中“先偵后立”的概括性初查調取方式，導致信息主體及網絡服務提供者的權利需求難以滿足。對于信息主體而言，若初查中公安機關調取了敏感屬性的個人信息。一是侵犯個人信息權。通過敏感屬性數據，公安機關可掌握信息主體的宗教信仰、健康狀況、生活軌跡等情況，進而窺視信息主體的生活全貌，這不符合《個人信息保護法》，個人信息保護以“權益保護為主，合理利用為輔”的基本原則。二是侵犯信息主體的訴訟權益。在立案后的偵查階段，偵查行為將受刑事訴訟法的約束，被調查者也被賦予相應對抗性權利，但由于初查程序未被納入刑事訴訟法，所以，初查中信息主體的權利保護缺少具體法律條文的支撐，信息主體的訴訟權益具體包括救濟權、辯護權等。刑事訴訟法主要針對強制偵查措施設置了申訴、控告等救濟方式，若初查中采取非法措施則難以有效救濟，初查階段的信息主體無法自行辯護、委托辯護。在初查中調取個人信息，信息主體既無法獲得有效辯護，也無法委托辯護律師核實證據。初查中訴訟權益缺失的問題本不具急迫性，因為我國法律并不允許初查階段采用強制偵查措施，被調查者的權利不易受到嚴重侵犯。但在調取內容泛化、方式隨意化的情境下，公安機關于初查階段就可窺視信息主體的生活全貌，可嚴重侵犯個人權利，初查中權利缺失的問題于概括性調取行為的問題上無疑更加尖銳，亟待解決。

對于網絡服務提供者而言，這種概括性初查調取方式難以滿足其合規需求。一方面，根據《電子數據規定》《電子取證規則》等規定，網絡服務提供者承擔向公安機關提供數據的義務，《網絡安全法》還規定了其未盡協助義務的行政處罰后果，而《刑法修正案（九）》增加了拒不履行網絡安全管理義務罪。另一方面，網絡服務提供者承擔個人信息保護義務，《網絡安全法》第53 條、《數據安全法》第21 條以及《個人信息保護法》第51 條均強調應根據數據對承載權益的影響而對數據進行分級保護，愈加敏感的個人信息承載了網絡服務提供者更嚴格的數據保護要求，但《電子數據規定》近似地將網絡調取電子數據定義為任意偵查措施，未明確調取行為的權力邊界，未將信息的敏感性質納入考量范圍。

三、初查階段概括性數據調取行為的要素空缺

概括性的初查調取所蘊含的權力擴張趨勢引發了廣泛的擔憂。權力擴張根源于初查調取制度存在要素空缺。

（一）數據維度的空缺

世界各國的法律主要通過信息的可識別屬性劃定保護范圍。①我國《個人信息保護法》第4 條規定，個人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。歐盟《通用數據保護條例》第4 條規定，個人信息是指與已識別或可識別的數據主體相關的任何信息。包括可直接或間接識別的，如姓名、識別號、位置數據、在線標識符等標識符或特定身體、生理、遺傳、心理、經濟、文化或社會身份等。美國聯邦貿易委員會將自然人數據詳盡分為12 類、211 個屬性字段，以厘清數據關涉的個人權益。通過信息的可識別性，可將數據包含的字段分為非敏感屬性、準標識符、顯式標識符、敏感屬性。非敏感屬性包含任何不可識別或難以識別主體身份的屬性，包括經“去標識化”和“匿名化”處理的數據；準標識符介于非敏感屬性和顯式標識符之間，指不具有唯一屬性但與其他數據結合可識別出主體身份的屬性集合，包括年齡、性別等；顯式標識符指主體身份的唯一標識，包括姓名、電話號碼、身份證號碼等；敏感屬性包括主體的特定信息，如疾病、工資等?！秱€人信息保護法》第28 條規定，敏感個人信息是一旦泄露或者非法使用，容易導致自然人的人格尊嚴受到侵害或者人身、財產安全受到危害的個人信息。根據信息的可識別屬性，不同類別的數據承載的權利不同，但目前概括性的初查調取制度未能反映出這種區別。

（二）程序規則的空缺

雖然初查階段的調取行為亟待詳細的法律回應，但如何平衡初查調取行為的效益化和法治化目標是一個難點。第一，難以界定初查調取行為的性質。根據《電子數據規定》，初查階段公安機關可以調取電子數據，卻未規定調取方式，概括性調取行為的權力性質難確定。若將其定義為強制偵查措施，則初查中將難再行使調取行為。若定義為任意偵查措施，根據我國現行刑事訴訟法的規定，立案是刑事訴訟的啟動程序。任何立案前的行為都難得到我國現行刑事訴訟法的有效規制。第二，我國刑事立案標準較嚴格。即便認為部分調取措施具有強干預性，將這類調取措施限制于刑事立案后進行，也難解決實踐中初查調取偵查化問題。第三，并非所有案件都能在受案時了解其社會危害性，確定其案件屬性。行政不法是否達入罪的程度，關系到立案后行政執法程序與刑事訴訟程序的適用問題，這是初查特有的案件分流的效果，但相關程序規范的缺失，初查調取權力擴張趨勢下，初查調取行為的“偵查”目的已掩蓋案件分流目的。

四、初查調取制度的改進思路與改進的必要性

數據維度要素和程序規則要素缺失，初查調取的權力性質不明，授權依據不明，初查調取行為的效益化和法治化目標難以平衡。

（一）數據維度的補足

對于信息主體而言，以隱私權、個人信息權為核心的權益框架，要求敏感個人信息得到審慎對待。[13]對網絡服務提供者而言，信息主體的信息權利保護構成了對網絡服務提供者的合規要求。且不同類型的數據承載的個人權利不同，愈加敏感的數據要求公安機關的調取行為取得更加嚴格的法律授權。對自然犯的調取行為應直接適用刑事偵查程序，涉及敏感個人信息的調取行為，應適用刑事強制措施的相關規定。能夠確定行政不法達到犯罪程度，也應適用刑事強制措施的相關規定。對性質不明的案件調取個人信息的，若不涉及敏感信息，參照德國法“門檻理論”的要求，可適用《警察法》第2 條、第6 條等任務概括條款作為調取行為的直接授權依據，涉及敏感信息的，應以行為法特別授權為調取依據。

（二）程序規則的補足

1.對自然犯的初查調取行為納入刑事偵查程序的必要性

初查制度的固有問題，導致實踐中初查調取行為偵查化現象。為此，應取消刑事立案程序，將對自然犯的初查調取行為整體納入刑事偵查程序予以規制，使公安機關受案初期也能依據刑事訴訟法干預敏感屬性的個人信息。

對自然犯的初查調取行為納入刑事偵查程序，有利于借鑒兩大法系的經驗。一方面，英美法系普遍采用隨機型偵查啟動模式，有犯罪嫌疑即可采取偵查措施。日本法融入大量當事人主義內容，其偵查啟動亦屬于隨機型啟動模式。例如，日本刑事訴訟法第189 條規定：“司法警察職員在知悉有犯罪發生時，應及時偵查犯人及證據?！盵14]另一方面，大陸法系國家偵查啟動屬于程序型啟動模式，但初查與偵查環節僅通過形式上的立案程序區別。以法國、意大利為代表的國家在啟動偵查前設置了初查程序。例如，法國刑事訴訟法規定，司法警察在檢察長監督下可在立案前進行預偵，司法警察的預偵權力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗、科學技術檢驗以及拘留。[15]意大利刑事訴訟法規定“司法警察在發現犯罪發生或接到發生犯罪的報告后，應當在48 小時之內進行初步偵查，包括勘驗現場、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、進行搜查、扣押和臨時羈押等?！盵16]可見大陸法系的初查程序負責證據收集，其經常性的非正式警察調查與司法性偵查混同。[17]取消刑事立案程序，涉及自然犯直接采取偵查調取措施，符合兩大法系立法經驗。

2.通過行政調取程序實現案件分流作用的必要性

初查調取行為的主要作用是為實現案件分流。經過初查調取后，通過調取結果審查案件是否具備立案條件，[18]有犯罪事實需要追究刑事責任則立案偵查，否則作為行政案件處理，有的則不予受理。若取消立案程序，涉及自然犯直接使用偵查調取措施，那么法定犯與行政不法案件性質不明時，案件應如何分流，應適用什么程序實現？

根據我國現行立法本意和立法體系，應通過行政調取程序區分法定犯與行政不法案件，當確定行政不法達到法定犯程度，則適用刑事訴訟法的調取規則。第一，根據初查調取的目的，適用行政程序符合立法本意。初查調取行為原本作為偵查調取行為在立案前階段的延申，具有一定的收集證據、查明案情的作用，若取消立案程序，初查調取行為的目的則主要在于案件分流。第二，適用行政程序既有利于保障人權，也符合辦案認識規律。受案初期未采取調取行為時，公安機關難以了解案件詳情，難以判斷行政不法是否達到犯罪程度，先采用行政調取手段核實案件情況，再決定適用行政程序還是適用刑事訴訟程序，有利于防止偵查調取行為過早干預公民權利，也符合公安機關辦案層層深入的認識規律。第三，根據刑事訴訟法的規定，只有立案后的活動才受刑事訴訟法約束，這意味著，目前缺少規范初查調取行為的刑訴依據，各國均允許警察在受案初期根據法律規定采取強干預性行為。盡管我國初查階段不允許公安機關適用強制偵查措施，但部分調取行為具有強制性效果，在內容和方式上均可嚴重侵犯個人權利。取消立案程序，對犯罪直接適用偵查程序，并在案件性質不明時通過層級性的行政執法程序實現案件分流，可有效嚴密地約束公權力。

五、完善初查中概括性數據調取行為的程序機制

（一）規范調取行為的程序分流和“行刑銜接”機制

1.重構調取行為的行政執法流程

我國行政法律體系中程序性規范評價行政執法更具穩定性、操作性優勢，能夠有效地約束公權力。[19]

針對性質不明的案件，必須規范調取行為的行政執法流程，發揮行政調取措施的案件分流的作用?！豆矙C關辦理行政案件程序規定》第65 條規定：“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理?！备鶕摋l款，初查的調取過程中，公安機關擁有行政案件和刑事案件的程序選擇權。但這種選擇權與刑法理論相悖，也與刑事訴訟的程序要求相悖。[20]刑法中的行政犯以成立行政不法為前提。實踐中受案初期常難以對案件數額、行為頻次等社會危害性做出準確判斷，也難以判斷其是否構成刑事犯罪。公安機關以行政調取程序開展調查，對盜竊行為的各要素進行核實，再決定適用行政程序還是刑事程序辦理案件，符合辦案認識規律。若通過刑事偵查程序徑行調取數據，發現行政不法尚未達到犯罪程度，則又撤銷案件，改為行政案件處理，程序冗余，致使公安機關工作效率低下。

對案件性質不明的，應先行適用行政調取措施。將《公安機關辦理行政案件程序規定》第65 條修改為“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，應當先行按照行政案件的程序辦理”。取消公安機關對于性質不明案件的程序選擇權。實踐中公安機關常將其數據庫與網絡服務提供者的數據庫對接，通過海量的個人信息調取，回溯式發現犯罪線索，將該過程納入行政執法，通過行政執法的調取行為核查案件性質，再決定適用行政執法程序還是刑事訴訟程序，充分發揮初查調取的案件分流作用，將有效遏制初查調取偵查化現象和初查調取的擴張趨勢。

2.暢通調取行為的“行刑銜接”渠道

以往的司法實踐常顛倒初查調取到偵查調取的正常司法流程，有的案件甚至將行政執法程序混淆其中，其重要原因在于調取程序的“行刑銜接”不暢。行政執法和刑事司法銜接的“兩法銜接”既包括行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的正向銜接，也包括司法機關向行政執法機關移送行政處罰案件的反向銜接。如前文所述，初查調取問題的正向銜接有待通過規范行政執法流程解決，但是反向銜接問題，特別是在知識產權案件中依然存在突出短板。

《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出行政執法與刑事司法銜接中存在的問題是“有案不移、有案難移、以罰代刑”。一方面，應完善相關法律法規?！吨伟补芾硖幜P法》的模式是構成犯罪的追究刑事責任，尚不夠刑事處罰的給予治安管理處罰?！兜缆方煌ò踩ā分嘘P于危險駕駛罪，規定了吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任?，F有的法律法規尚不足以涵蓋行政犯的行政前置處罰范圍，對于未達到犯罪程度卻需要行政處罰的，難以尋求處罰依據，相關法律法規應予補足。另一方面，程序不明確。對于行政犯的初查調取，若發現更多證據，判斷確應屬于行政案件的，常難以在初查階段順利移送到行政執法機關。特別是知識產權案件常涉及犯罪地、被告人居住地等不同地域，若需要反向銜接，可能需要報請指定管轄。但若有關地域行政機關怠于履職或無管轄權，又不愿接收后改變管轄的，案件就難以進行反向銜接。應對相關反向銜接程序予以補足完善。

（二）構建調取行為的權力制約和權益保障機制

1.構建以任意性行政調取為主的調取制度

初查階段調取個人信息屬于一種非自愿的法益轉移，初查調取常帶有對信息主體和網絡服務提供者的“強制性”、權益侵犯性。要將概括性調取行為的侵犯性維持在一個理性限度，就應引入比例原則進行調節，以任意性的調取為主，輔之以強制性調取。

一方面，應建立基于意志自由的經同意的行政調取制度。不管是對自然犯徑行調取的刑事偵查過程，還是對行政不法采取調取措施確定其是否達到法定犯的行政執法過程，對信息主體和網絡服務提供者而言，經同意的調取過程尊重其意志自由，調取行為不用在強制力的干預下進行，可僅以任務概括條款作為其行為依據，既減少權利侵犯，又提高調取行為效率。

另一方面，應建立合目的性審查機制。在調取前，應嚴格審查調取目的，審查調取目的與調取措施、調取流程的相關性。在調取中，實時監控，對偵查人員進行錄音錄像等實時監督，對警務平臺等智慧偵查系統設置“異常/敏感”數據提醒機制，發現異常立即督促糾正——中止調取并銷毀無關信息。在調取后，嚴格保管信息，防止信息泄露，使用過的信息及時銷毀或封存。其后若在他案需重復利用封存信息，也必須重新申請批準。

2.構建符合比例原則要求的調取制度

應建立基于適當性原則和最小損害原則的調取制度。調取行為具有侵犯性，這種侵犯性應保持在一個手段適當和結果最小損害的范圍。比例原則濫觴于19 世紀德國警察法學，是審查警察行為必要限度的重要準則之一。[21]這要求警察的行為與結果必須存在正當性，當多種措施均可達到目的時應采取對權益損害最小的方式。受案初期的調取制度應建立于信息可識別維度劃分的權利侵害性上。

首先，放寬非敏感屬性的個人信息調取。這類信息包括主體源生信息、“去標識化”和“匿名化”處理的信息。由于這類信息不可識別或難以識別主體身份，不在《個人信息保護法》保護范圍，調取這類信息不會侵犯個人信息權，可僅以任務概括條款作為其行為依據，無須過多限制對這類信息的調取行為。

值得注意的是，在實踐中警務數據調取常通過建立行業“圍欄”的方式，進行通信、互聯網、交通、金融等領域的大規模全時空數據留存。[7]若數據源的信息本身屬于非敏感屬性信息或在調取前已進行“去標識化”和“匿名化”處理，調取這類信息不會侵犯個人的信息權。若數據源的信息屬于敏感屬性信息，但在數據采集與匯聚節點上采取了諸如安全多方計算、聯邦學習等技術①對于隱私計算問題，法律應允許公安機關與網絡服務提供者之間使用安全多方計算或聯邦學習等技術，規避敏感信息調取的限制。但在各行業同樣廣泛運用的集中加密計算，即可信執行環境的方案不應用于初查調取。因為集中加密計算需數據出庫，難以合規。。敏感信息在進入警務平臺后，公安機關僅能按照預定目的評估信息，而不能窺測信息全貌。這種調取不會威脅個人重要權益，同樣不應對其過多限制。

其次，輕度限制準標識符屬性和顯式標識符屬性的個人信息調取。一般而言，對于準標識符屬性和顯式標識符屬性的信息調取，如個人年齡、性別，身份證號、地址等信息，單一信息無法識別個人或難以揭露更多私人特征，不會損害個人的重要權益，因而無須作過多限制。例如，域外立法區分的“注冊人信息”和“交互信息”就采用此思路，因注冊人信息對個人的特征性關切不強，域外立法給予的調取門檻較低。而“交互信息”與個人行為關系密切，能夠揭示更多動態信息，域外立法多嚴格限制此類信息的調取。[22]

特殊情況下，仍應限制調取準標識符和顯式標識符屬性的個人信息。第一，對特定對象或近似特定對象的小規模個人信息調取，應嚴格禁止同樣范圍的準標識符和顯式標識符屬性與同樣范圍的“去標識化”敏感信息的同步調取行為。若調取其一，如“去標識化”敏感信息，則同樣范圍的準標識符和顯式標識符屬性的個人信息調取應在刑事立案后才能進行，反之亦然。第二，應嚴格禁止多次相同或類似范圍對特定對象或近似特定對象的小規?！叭俗R化”敏感信息的調取。因為，一方面該禁令不影響調取目的的實現,另一方面雖然單獨的準標識符或顯式標識符屬性的個人信息不揭露信息主體的生活細節，但通過數據之間的關聯，通過鏈接攻擊[23]、同質化攻擊、背景知識攻擊[24]、多次查詢推理[25]等方法，“去標識化”的敏感信息可被直觀還原。信息片段“馬賽克”拼圖式地關聯組合，可揭開個人生活全貌。[26]

最后，嚴格限制敏感屬性的個人信息調取。敏感屬性包括個人的特定信息，如個人的購物偏好、工資等。這些信息可以展現出個人的生活全貌，若公安機關在無行為法特別授權的情況下直接調取這些敏感信息，法律將成為“全景敞視主義”社會的圍墻。若取消立案程序，受案初期，對自然犯的調取行為，涉及敏感個人信息的，須滿足刑事訴訟法中強制措施的相關規定。除此之外，我國警察行政法未明確授權公安機關調取敏感個人信息，未能確定行政不法是否構成法定犯的，公安機關依據行政程序分流案件時不能調取敏感屬性的個人信息。

隨著電子信息技術的發展，向網絡服務提供者調取個人信息將成為公安工作的重要內容。但初查階段的概括性調取行為呈現偵查措施化的特點、調取權力難以制約、信息主體及網絡服務提供者權利難以保障。學界常探討初查階段的調取行為屬于任意偵查行為還是屬于強制偵查行為，并提出相應規制對策。這忽視了我國初查程序本身的運行邏輯，若僅著眼調取行為本身，不管將其歸入強制偵查措施還是任意偵查措施，均難以彌補我國初查調取制度運作中的缺陷。

堅持公安機關行政執法權與刑事司法權的體系化考量，建議將對自然犯的調取行為納入刑事訴訟程序，對行政不法適用行政調取程序確定其是否達到犯罪程度，并在此基礎上根據權力干預性及法律授權的明確性建立分層調取制度，根據不同法律授權調取不同屬性的個人信息。如此規制初查調取行為，公安機關受案初期的各種調取行為均能得到有效規制，有利于推動偵查調取工作全面法治化。