警務體系能力：內涵、演進形態與實現機制

伏佩宣（南京警察學院，江蘇 南京 210023）

黨的二十大報告指出：“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定?！眻蟾鎸野踩鳛橐患墭祟}進行系統論述，對推進國家安全體系和能力現代化作出重要部署。安全是亙古通今的訴求，其作為國家目的為國家的成立提供正當性，在國家成立之后指引著國家履行其保護安全的義務。公安機關的首要任務是維護國家安全，開展警務體系能力建設，有助于推動公安戰斗力生成模式的轉變，實現警務效能的最大化釋放。[1]作為國家治理能力的一個重要子概念，警務體系能力是國家治理能力的重要組成部分，是國家治理能力在警務中的重要內核，因此具有重大的學術研究價值。

一、警務體系能力的內涵

克勞塞維茨指出：“任何理論必須首先對基本概念進行澄清，只有對基本概念達成共識，才可能圍繞具體問題開展精確研究問題，并深入分析研究對象的內在規律和相互關系?！盵2]同樣，開展警務體系能力研究，首先應對其基本內涵進行準確界定?；诖?，本文將對“體系”“警務體系”“體系能力”分別進行界定后，再利用系統分析理論，對警務體系能力進行概念認定。

（一）體系的內涵

當前，人們對于“體系”的認識，主要是借助于對系統的研究來進行的?！绑w系”在《現代漢語詞典》中解釋為“彼此相互聯系若干事物組成的統一體”；在《辭?！分薪忉尀椤叭舾捎嘘P事物互相聯系制約而成的一個整體”；[3]胡曉峰在其所著《戰爭復雜系統建模和仿真》一書中認為“體系是一種具有整體功能的系統集合，一個體系可能是多個系統或其子系統的功能集合體”[4]；美國芝加哥大學的B.J.L.Berry 在1964 年的一篇論文中最早提到體系（System of Systems，SOS）也稱之為系統的系統。[5]伴隨著軍事科技的興起，“體系”這一概念也逐漸被應用于軍事領域。美軍于20 世紀90 年代初期率先在軍事學領域內提出了體系的概念，其核心理念聚焦于 “軍事作戰系統的綜合集成”，美軍強調：“現代軍事作戰體系是一種復雜、精密機器的完整集合體”。[6]美國應用物理實驗室（The USA Applied Physics Laboratory）認為，軍事領域的體系聚焦于各軍事實體的有機結合，從而有利于系統整體效能的最大化發揮。美軍戰略參謀部于2007 年簽署《聯合能力集成與開發系統》手冊，對體系的概念作出了詳細界定，其認為體系是基于特殊使命任務的能力需求將各類軍事系統有機連接，通過系統間協同關系的構建，實現各軍事系統間的功能耦合并最終演化為涌現能力。隨著網絡信息技術的發展，美軍和中國人民解放軍均提出網絡信息體系的概念，即通過信息網絡技術將實現各類信息化作戰系統的有機融合，最終形成體系化的作戰能力，同時還包括一些具體執行標準。

學界對體系的理解是在系統集成的研究基礎上發展而來，現如今體系在各學科領域均有涉及，并逐漸發展成為系統科學研究的重要分支。綜合上述關于體系的闡釋，可以把“體系”看成由“系統”發展演化成的高級形式，是系統的系統。[7]分析體系的基本概念可以看出，其具有以下幾個基本特征：一是結構上的復合性。體系的結構具有復合性特點；二是性能上的再生性。人們在體系設計過程中非常注意提高要害的可替代性，總是通過各種方法盡量避免對某一個要害或某些要害的過度依賴，盡量做到同一個功能可以由不同的要素和不同的結構來實現，不同的組成要素與不同的結構方式可以承擔相同的性能；[8]三是要害上的可變性。隨著環境的變化，體系的要害也會隨之發生變化，有的要素在這個環境里可能是要害，但在另一環境里可能就不是要害；或者，在這個環境里不是要害的要素，在另一個環境里卻成了要害。

（二）警務體系的內涵

警務體系，就是“警務”與“體系”概念的結合體。認識和理解警務體系，既要從體系的一般性來分析，也要從警務組織的特殊性加以把握。警務體系是按照一定的警務戰略、警務目標將警員和警械裝備通過條塊結合有機聯結起來的一個整體系統。在傳統警務模式下，警員主要借助簡單的警械來開展警務活動，這仍屬于警務體系的雛形，其在警務工作中的地位和作用體現得不是很明顯。進入機械化時代后，警車、手槍等單項警械裝備在警務行動中的作用顯著，警員素質及指揮手段不斷提高，警員和警械系統的結合逐漸緊密，警務結構不斷得到調整，體制編制不斷得到優化，各種警務力量間配合逐漸密切，這就使得由各種警務要素和系統構成的較為復雜的警務體系逐漸形成，并在警務活動中逐漸進入主導地位，作用越發明顯。信息化條件下，信息技術在警務領域的廣泛應用，使得警員素質得到大幅度提高，人和警械裝備的結合更加緊密。特別是信息技術在警務裝備上的應用而引發的警務裝備體系的信息化革命，使得警務作戰能力不斷提升，警務作戰手段不斷增多，警務組織不斷由龐大的人流、物流和能量流構成多層次、多系統的開放系統。

（三）體系能力的內涵

體系能力是基于“能力”的概念演化產生的，它更多的體現為利益相關者對體系構建與發展的內在期望，側重于對宏觀現象的抽象?；诖?，體系能力的利益相關者更加關注體系對完成特定目標所具備的“本領”或“潛力”。目前體系能力的基本內涵主要集中在如下幾個層面：一種是基于系統能力視角，其認為體系能力則是各分系統能力的有機結合，注重通過發現其關系的規律以優化體系組分系統的配比；另一種是基于從體系設計方案的技巧，認為體系能力是技術執行方對系統完成特定使命任務的內在期望，其注重的是體系滿足組織未來的戰略使命所具備的能力。此外，作為一種特殊的能力形態，其還表現出導向性、演化性和復雜性的特征。與此同時，軍事學領域也開始涉及體系能力的相關研究，并創造性地提出了體系作戰能力的概念演說，其可以理解為體系化的作戰能力，它是各種作戰能力有機融合而形成的一體化戰斗力。[9]現代信息化條件下，電子信息系統在軍事作戰領域內被廣泛使用，其通過強大的信息聯結功能，將各種作戰要素有機融合。就作戰形態而言，現代戰爭形態已發生了本質性的轉變，軍事力量間更多體現的是一種體系的對抗。[10]在信息化背景下，某一種軍事信息系統的作戰力量的強大，并不代表其整體作戰能力強，只有優勢互補，形成體系能力才有助于實現整體效能的最大化釋放。

（四）警務體系能力的內涵

警務體系能力是對公安機關整體效能的創新性表述，它是各警種相互聯結、相互作用而形成的，而不是各警種單項作戰能力的簡單相加。任何事物都有其基本屬性，警務體系能力作為一種客觀存在的基本形態，早在警務組織成立之初就已初具雛形，并隨著警務模式的演進而不斷發展變化。警務體系能力作為各警種作戰能力的整體體現，其總體表現和狀態應當是與當時的警務模式以及一定時期的經濟基礎、科學技術狀況等大體一致的。根據這一規律，可以對警務體系能力基本形態做出如下定義，即在特定的警務模式發展背景下，所體現出來的基本狀態。警務體系能力的基本形態定義，一方面，可以依據警務信息設備、警員基本素質、警務器械裝備等核心警務要素，從宏觀層面上把握其基本形態的面貌與歷史演進；另一方面，可以依據當前警務發展的模式特點來預測警務發展趨勢。

二、警務體系能力的演進形態

（一）基于科層制背景的警務體系能力

基于科層制背景下的警務體系能力，也可稱之為既有警務體系能力，其是以傳統科層管理理論和思想為基礎將公安機關內部的各警種，通過“集合式”的組織運行機制整合在一起，在實現共同的警務目標的過程中，相互配合、通力協作，以促進公安機關整體效能的提升?；诳茖又票尘跋碌木瘎阵w系能力主要體現在通過對警務管理多元主體、警務管理客體、警務活動進程、警務資源等相關警務要素歸集，實現警種間的結構、功能的整合優化，最大限度地發揮組織內部的協同效應，促進公安機關整體效能的提升?；诳茖又票尘跋碌木瘎阵w系能力最終目標是為了促使多元警務主體間形成一種最佳匹配關系，已達到超越單一主體各自獨立作用于活動對象所產生效應之目的。從警務組織運行模式的角度來看，隨著國家政治現代化的演變，中國共產黨八大以后，公安機關的管理體制形成了“條塊結合，以塊為主”的雙重領導體制，[11]上級公安機關對下級公安機關的管理以業務領導為主。至此，縱向上形成了線性業務工作模式，各級公安機關在社會發展變化的客觀環境下，警種以業務劃分、機構以業務設置、職能以業務履行。從某種程度上而言，雖然科層組織的一些原則就是要促進協調與控制，從而促進組織效能的提升，但其仍具有一些干擾組織效能目標的“反功能”。

有基于此，在傳統科層制“反功能”的影響下其也存在一定的弊端，集中表現在：一是容易造成“業務閉鎖”，難以形成業務整合重組?？茖又茝娀藢I性和專業系統內部層層受令的警務模式，系統內資源要素的流通以縱向為主，外溢性的業務多是被動或偶然的。警務業務系統“縱向一體化”的實踐模式制約了業務整合的可能性，最終形成業務運行孤島，產生“業務閉鎖”，即僅限于自有的業務，難以突破“條”線系統之間的邊界。長期形成的“業務閉鎖”，在“條”線系統之間形成了一張無形的保護膜，很難打通系統之間的必然分界，業務整合難度大。二是警務資源被有序控制著流動，難以形成柔性組合。嚴格的科層管理，對警務資源進行了嚴格的管控，警力實行按專業警種分配，警械裝備按照專業警種配置，財務按專業警種投入，警務資源配置一旦形成，就基本固定下來，難以重新配置。在此警務資源配置的影響下，警務資源“過?！迸c“不足”間不能互相補充，不能靈活進行二次、三次甚至多次重配，一方面造成了資源的浪費，另一方面因資源的短缺影響了警務工作成效。三是隨著社會形勢的發展變化，公安業務內容日益增長，公安機關為了適應社會的發展需要，在不斷地進行警察組織的擴容和增編，大多數是把新增業務作為一個新的“條”線系統增加到組織體系中，增加了“條”線組織數量。組織越分越細、業務內容越增越多，部門職責不清、機構設置分工過細、業務交叉等問題越來越突出，業務系統之間的協調工作越來越復雜，系統整合化難度越來越大。四是在推進公安信息化的發展中，“條”線系統信息化程度越深，形成的信息系統之間的壁壘越堅不可摧，會造成更大規模的信息化孤島。隨著“條”線系統自身信息化的深化推進，每個“條”線系統都根據自身業務需求和標準進行設計，最終形成縱向到底“一體化”的專業信息系統，雖然打破了縱向不同層級間的信息壁壘，但又會在不同業務縱向系統間形成更大的壁壘。

（二）基于技術實體的警務體系能力

當前，隨著傳統警務向現代警務的轉型加速，信息力已成為警務作戰能力基本構成的主導性因素，信息技術的連通性和融合性，將各警務作戰要素緊緊地融合為一體，使得一體化警務作戰能夠超越時空阻礙快節奏地展開與實施?；诖?，為有效消除既有警務體系能力的“反功能”并最終實現警務體系能力現代化，公安機關開始嘗試通過建設諸如“警務大腦”之類的智慧警務平臺，構建一種新的基于信息系統的警務體系能力?；谛畔⑾到y的警務體系能力是警務作戰體系功能和作用的直接體現，是警務戰斗力由機械化向信息化質的轉變?；谛畔⑾到y的警務體系能力的實質就是充分利用信息技術的滲透性、連通性、融合性，通過對諸警種、作戰體系要素的綜合集成和信息的實時互聯、互通與共享，對公安機關作戰能力進行結構優化和系統集成，提升公安工作的整體效能和核心戰斗力?；谛畔⑾到y的警務體系能力是現代信息技術在公安機關作戰能力生成上最直接、最深刻的體現，其具有鮮明的時代特征，最終目標是實現警務體系能力的現代化。就基于信息系統的警務體系能力的具體構成而言，現代警務模式下，信息已成為重要的警務資源，信息技術現已逐漸成為各警種作戰能力實現有機融合的基本信息保障。有效的信息技術支撐為提升各警種業務系統一體化水平，促進警務信息資源的有機融合，為更加高效的警務指揮協調和更加精確的警務打擊行動創造了現實條件。信息技術扎根警務組織并影響組織運作是一個多階段復雜的系統性過程。在信息技術扎根警務組織的不同階段，技術與組織結構之間的互動因所處的社會情境不同，所面對的核心問題也不盡相同。關于信息技術與組織互動的時間序列，國內外均圍繞這一問題展開深入分析，相關研究成果豐碩。筆者在借鑒相關研究的基礎上，創造性地提出了信息技術扎根警務組織的時間序列互動模型[12]，并將信息技術扎根警務組織分為兩個階段：“技術定型期”和“技術成熟期”。

在信息技術扎根警務組織初期，即“技術定型期”，兩者間的關系更多表現為警務組織對信息技術的偶然性選擇，因此信息技術對警務組織結構的影響微乎其微，技術剛性也無法充分凸顯。而一旦而進入“技術成熟期”，信息技術的剛性凸顯，并在一定程度上影響警務組織的制度安排，甚至隨著警務組織對其依賴性增加而演化成警務組織的重要組成部分。依據信息系統扎根警務組織的時間序列，筆者將基于信息系統的警務體系能力分為兩部分：基于技術實體的警務體系能力和基于技術理念的警務體系能力?；诩夹g實體的警務體系能力主要是指將技術應用于實現警務體系能力現代化的過程，通過利用技術實體來提升公安機關的整體效能，需要說明的是，這種技術實體通常集中于警務信息系統的開發和利用?；诩夹g實體的警務體系能力直指技術的內核，即通過一定的程序裝置來提升警務效能。其中最關鍵的一環便是數據產品的開發，在這一過程中，無論警務信息系統的開發利用顯得多么復雜，但實際仍處于對既有警務現象的淺層次描述，依然處于對信息技術應用的“美好想象”階段。從本質而言，基于技術實體的警務體系能力屬于一種技術能力，這種技術能力聚焦于公安機關對數據資源充分利用，以更好促進各警務要素緊密聯結，[13]實現公安機關整體能量的最大化釋放?；诩夹g實體的警務體系能力建設雖然明確要充分發揮信息技術的聯結作用，并通過采取“信息嵌入”的辦法，實現各警種業務系統的一體化，[14]但由于信息技術應用過程中制度環境的不確定，極易導致警務體系能力建設陷入科層制“反功能”怪圈而流于形式，最終影響警務效能的提升。因此，就信息技術的嬗變過程來看，基于技術實體的警務體系能力仍處于警務體系能力現代化的初級階段。

（三）基于技術理念的警務體系能力

基于技術理念的警務體系能力主要是指將技術理念邏輯應用到警務體系能力現代化的實踐抽象，其在促進警務戰斗力生成模式轉變的過程中引入技術理念邏輯?；诩夹g理念的警務體系能力比基于技術實體的警務體系能力更加抽象和宏觀，它是實現警務體系能力現代化的重要樞紐。從本質而言，基于技術理念的警務體系能力屬于一種技術能力與制度能力的耦合。一方面，技術能力聚焦于提升公安機關利用數據資源、網絡資源的能力，以更好促進各警種作戰要素緊密鏈接，實現公安機關整體能量的最大化釋放；另一方面，制度能力著重于協調不同警務治理的集體行動，提升信息化形態下警務運行機制的自主性與靈活性。在這一過程中，邊界清晰、科層制結構明顯的傳統警務組織模式正逐漸向扁平化、一體化的警務組織模式轉變。[13]在此背景下，制度能力有助于為警務體系能力建設提供基本的制度框架，并有效避免其陷入科層制“反功能”怪圈而流于形式。

三、警務體系能力現代化的實現機制

（一）警務體系能力的技術支撐

信息技術與警務體系能力現代化之間有著十分密切的聯系。從某種程度上而言，警務體系能力的現代化不僅涉及技術基礎設施支撐，而且涉及更深層次的警務機制、體制改革問題，具有推進公安機關戰斗力生成模式變革、實現一體化警務運行機制的重要意義。信息技術所發揮的功能不僅局限于提高警務效能，還可以用來實現警務流程的優化與再造。隨著技術不斷深入警務組織，其被賦予更加廣闊的時代發展內涵。在充分認識信息化時代下警務工作發展規律的基礎上，應當更加強化現代警務的信息優勢，奪取警務控制的主動權。[15]警務體系能力現代化是以信息技術為支撐，將各警種要素連接成一個結構完整的“體系”。信息優勢已逐漸發展成為重要的警務戰略資源，是實現警務現代化的根本。與此同時，技術支撐的實質是作為提升公安機關整體戰斗力的改革內涵予以實現，更是形塑警務體系能力現代化的制度邏輯，這一概念的提出意在呼吁警務體系能力現代化的過程中要充分考慮更深遠的制度建設，推動公安戰斗力生成模式的轉變。

（二）警務體系能力的制度形塑

制度形塑主要體現為制度和警務體系能力現代化生成的相互約束和相互塑造關系。制度可以限定行動者的行動邊界及能力，警務組織可以運用其行動能力調整自身或其他行動者的行動邊界，以此獲得相應的行動能力；同樣，制度并非只能發揮約束性作用，它還可以塑造警務組織的行動邊界及能力。制度形塑對警務體系能力現代化的作用可以歸納為：在宏觀層面構建一體化警務模式。制度形塑不僅讓警務工作步入以數據為基礎的精確治理，而且實現了警務指揮的集中統一、警務力量使用的融合高效、警務行動的協作同步，并最終構建一體化警務模式；在中觀層面推動組織結構變革，制度形塑打破了各警種間“碎片化”格局，先后創制了諸如警務實戰中“扁平化合成指揮”“偵破打擊一體”“立體化治安防控”“一體化執法辦案”等系列合成作戰機制，最終推動組織結構變革；在微觀層面重構行動者理念和行為，警務治理過程中行動者理念和行為的重構能最終使制度形塑成為可能，若只有宏觀層面的構建一體化警務模式和中觀層面的組織結構變革，而沒有落實到具體行動者層面，制度形塑創新也無法發揮其應有的效能。從本質上看，在微觀層面上重構行動者理念和行為，成為制度形塑創新的關鍵前提。

（三）技術與制度的互構

尋求警務體系能力現代化的平衡離不開兩方面的努力：一方面，公安機關必須主動適應信息技術所帶來的角色轉變。需要正視的是，信息技術確實在某些事物的處理上比公安機關更有效率、更為準確，公安機關要做的是將自己有限的精力聚焦在技術尚不能企及的領域，而不是過分憂慮信息技術對自身角色的超越；另一方面，需要思考在最大化技術功用和確保公安機關的主體性存在之間尋求平衡。因此，警務體系能力現代化是技術與制度相互作用的過程。

“警務大腦”建設為警務體系能力現代化提供了技術支撐，在“警務大腦”運行過程中，合成警務機制發揮制度形塑作用，具體表現為：在宏觀層面上構建一體化警務模式，在中觀層面推動組織結構變革，在微觀層面重構行動者理念和行動?？傊?，在技術能力與制度能力的雙向驅動下，各警種作戰能力達到了有機融合，實現了警務效能的最大化釋放。