保障見義勇為人員權益立法模式的路徑選擇

李春斌

摘要：在我國，由于現有民法、刑法、行政法、勞動法等法律法規對見義勇為所產生的法律關系調整的無能為力，以及地方性法規規章時見義勇為行為調整的無序混亂，導致現有的立法模式不能充分有效的保障見義勇為人員的合法權益；而將見義勇為人員的保障納入社會優撫法或社會救助法的范疇也是一個無法實現的“烏托邦”；只：有獨立統一制定一部《見義勇為人員權益保障法》才是目前構建和諧社會的和諧音符。

關鍵詞：見義勇為；社會保障法；見義勇為人員權益保障法

中圖分類號：DFOI文獻標識碼：A

一、我國見義勇為人員權益保障可供選擇的立法模式

在法學界就我國是否應當制定專門的見義勇為人員權益保障法的爭論聲中，我國關于《社會救助法》的起草工作已經列入十屆全國人大常委會的立法規劃?！渡鐣戎ā返闹贫?，使得我國的社會保障法的體例面臨著重大抉擇：保障見義勇為人員權益的基本法律規定到底應該是正在制定的《社會救助法》中反映?還是另行制定一部《見義勇為人員權益保障法》?抑或是利用現行的法律法規已經足以保障見義勇為人員的權益?

目前，有以下兩種立法模式可供我們選擇：第一種觀點在總結前人研究成果的基礎上認為，現有的各種法律法規已經足以調節見義勇為行為，不必專門立法。在這種觀點的指引下，各學者又從法理學、民法、行政法、刑法等部門法的角度論述了見義勇為行為中表現出來的法律和道德等法理學問題、見義勇為與無因管理關系等民法學的問題、見義勇為的行政協助性質問題、見義勇為與正當防衛、防衛過當、假想防衛關系等刑法學問題。我們暫且將這種立法模式稱之為“松散式”立法模式；第二種主張認為，目前的首要任務就是要統一見義勇為的保障立法，制定《見義勇為人員權益保障法》，并將其定位于社會法中。在這種觀點的指引下，各位學者又有不同主張：主張之一認為，應將其定位于社會保障法的子系統——社會優撫法中；主張之二認為，應將其定位于社會保障法的另一個子系統——社會救助法中。那么在我國當前，對于保障見義勇為人員權益立法模式應該如何確定?是否有可能制定《見義勇為人員權益保障法》?筆者認為，有必要從理論和實證角度將上述問題闡述清楚，因為在一個價值和主體多元并實行市場經濟的現代社會，如何更好的保障見義勇為人員的合法權益，是一個影響我國社會法治進程的重大問題，同時也是影響我國未來社會法立法格局的重大問題，很有進一步探討的必要。

二、“松散式”立法模式：不合時宜的主張

如前文所言，有學者在研究時指出：見義勇為是一個社會問題，絕對不是哪一個法律能夠一攬子解決的；現行法律對見義勇為行為有著完備的規定，發生糾紛完全可以在現行法律的框架下解決；立法的經濟成本極為高昂。故而，社會需要的不是立法，而是普法。這種主張所產生的立法模式，我們暫且稱之為“松散式”立法模式。

筆者認為，從實證的角度進行分析，在我國要實行這種“松散式”的立法模式，存在著以下幾個方面的障礙：

(一)現有的法律法規不足以解決見義勇為所產生的各種問題

現有的法律法規可能就見義勇為行為法律關系中的一種法律關系進行調整，但對于整個見義勇為行為所產生的綜合法律關系，各部門法在自身的管轄范圍無力解決，主要表現在：

第一，現有的民法在保障見義勇為人員方面存在著非?；靵y的局面，行為人缺乏適用某項特定法律法規的甄別能力，導致見義勇為人員在保護自己合法權益時處于非常尷尬的境地。

有學者提出：見義勇為行為在民法屬性上，應是一種無因管理之債。比較無因管理和見義勇為的概念及構成要件，兩者極其相似，只不過無因管理在外延上包括見義勇為行為。由于見義勇為通常是在危難情況下做出的，且行為者一般要冒著一定的危險，故見義勇為行為屬于一種更高層次上的無因管理行為。但筆者認為：比較見義勇為和無因管理，兩者雖然確有相似之處：譬如主體、行為意圖、受損情況等。但是應當看到，見義勇為與無因管理畢竟在很多方面存在差異：(1)見義勇為行為的主體只能是自然人，而無因管理人既可能是自然人，也可能是法人或其它組織。(2)見義勇為是事實行為，而非法律行為。無因管理則既可以是事實行為，也可以是法律行為。(3)見義勇為發生的前提條件是正在發生現實的侵害，如違法犯罪或災禍。假想的或者并沒有發生的侵害，則不能予以防止或制止。無因管理發生的前提條件是本人對自己的事務或財物一時失去控制，不能進行管理。這種狀態繼續下去，可能會出現利益喪失的危險。(4)見義勇為所引起的法律關系主體一般有三個，即見義勇為者、侵害人和受益人。在沒有侵害人的見義勇為行為中，則有見義勇為者和受益人。無因管理法律關系中，只有管理人和受益人兩種主體，沒有侵害人。(5)在見義勇為中，見義勇為者受到的損害，可來自違法犯罪行為，也可源于自然力。無因管理中的管理人所受的損失，只是付出管理的必要費用。(6)民法上的無因管理是為防止他人的合法權利受危害而實施的行為，但大部分無因管理行為都不具有緊迫性和危險性的特征。但在見義勇為行為中。行為人所作出的行為一般是在有緊迫性和危險性的情況下作出的。因此，見義勇為和無因管理二者的相似性導致的對行為人甄別能力的要求過高，使得見義勇為人員的合法權益并不能得到最大限度的保護。故而，將見義勇為納入民法保護的范疇欠妥。

第二，刑法中的正當防衛、緊急避險等法律定性并不適用于見義勇為行為中。

義勇為行為雖與刑法中的正當防衛、緊急避險等行為存在著密切的關系，但見義勇為行為與正當防衛、緊急避險并不等同。這是因為：首先，從它們的側重點來看，正當防衛、緊急避險側重于防衛行為、避險行為的正當性與合法性，排除防衛人、避險人的刑事責任；而見義勇為并不一定會產生刑事責任。其次，從行為的對象看，正當防衛、緊急避險是為了排除正在進行的不法侵害與危險；而見義勇為包括排除正在進行的不法侵害和搶險救災。再次，從行為的目的看，正當防衛、緊急避險可以是為他人利益的，也可以是為自己利益的；而見義勇為都是為了他人的利益。在處理與見義勇為有關的案件時，可以適用正當防衛、緊急避險的規定，以排除見義勇為者的刑事責任?？梢?，將見義勇為納入刑法的保護范疇也是欠妥的。

第三，行政法律法規中對見義勇為人員的保護具有相當大的局限性，其主體范圍僅適用于國家工作人員。

《公務員法》、《法官法》、《檢察官法》等有關行政法中并未規定國家機關工作人員有廣泛的保護國家、集體、他人利益的法定義務。對國家機關工作人員見義勇為保護國家、集體和人民利益，勇于同違法犯罪行為作斗爭，使自己受到傷害的，一般情況下應作為公傷，享受公費醫療或醫療保險待遇。致殘可得到補助或撫恤，其家屬也可得到撫恤。但實踐中出現

的大量非國家工作人員見義勇為該如何處理，現行的行政法律法規中找不到相關明確的答案，只能在立法層次較低的地方性法律法規中找到相關的規定，但“同一行為不同待遇”問題廣泛存在。由是觀之，現有的行政法律法規在保障見義勇為人員合法權益方面有些力不從心。

第四，勞動和社會保障法律法規中對見義勇為人員的保護也有局限性，其主體范圍僅適用于企業職工。

見義勇為一般表現為搶險、救災、救人等活動，根據《企業職工傷保險試行辦法》第八條第(八)項的規定：企業職工從事搶險、救災、救人等維護國家、社會、公眾利益的活動致殘或死亡，應認定為工傷，并因此享受工傷保險待遇，死亡者的家屬可得到死亡賠償金；致殘者可得到補助或撫恤，其家屬也可得到撫恤。但這里的主體僅限于企業職工。另外，根據《革命烈士褒揚條例》第三條第五項的規定，因見義勇為保衛或搶救人民生命、國家財產和集體財產壯烈犧牲的，可批準為革命烈士。被批準為革命烈士的人員，其家屬可得到相應的撫恤。但這里只能保護犧牲的見義勇為人員，對受到其它傷害或者致殘的見義勇為人員并不能得到有效的保護?？梢?，在實踐中出現的情況并不能在勞動和社會保障法的相關法律法規中找到足夠的依據。

(二)現行的地方性法規規章在保護見義勇為人員方面也存在著缺陷

由于種種原因，我國對見義勇為人員的保障和獎勵，從現有的立法來看，主要存在著以下幾個方面的不足和缺陷：

第一，立法位階普遍較低?，F有的獎勵和保護見義勇為人員的《條例》主要是地方性的法規規章，缺少由全國人大常委會通過的“法律”和國務院通過的“行政法規”。地方性法規和規章的過高比例，使得見義勇為這樣值得社會褒揚的行為得不到國家“法律”或“行政法規”的直接認可，從而直接打擊了見義勇為人員的積極性。

第二，名稱不統一。有的地區以“行為”立法，有的地區則以“身份”立法。譬如有的地區側重于保護和獎勵見義勇為“行為”，以“行為”立法，故它們將地方性法規規章稱之為《省維護社會治安見義勇為獎勵保障辦法》、《省見義勇為保護條例》、《市鼓勵公民見義勇為條例》等；有地區側重于獎勵和保護見義勇為“行為人”，以“身份”立法，故它們將地方性法規規章稱之為《市見義勇為人員獎勵和保護條例》、《省獎勵和保護維護社會治安見義勇為人員條例》、《省見義勇為人員獎勵和保障規定》、《自治區見義勇為人員獎勵和保護條例》等。名稱的不統一，導致人們在理解對見義勇為人員的保護和獎勵時發生偏差，從而對《條例》產生誤解。

第三，基本內容規定差別較大。譬如有的地區規定了違反某項行為的“法律責任”或者“罰則”，而有的地區就沒有這樣的規定。如此導致的結果就是：同一行為在甲省因為在《條例》中有“法律責任”章節而被追究了法律責任，在乙省因為沒有規定“法律責任”章節而沒有追究行為人的法律責任，這會造成對見義勇為人員實質意義上的不公。

第四，保障原則眾說紛紜、莫衷一是。對于見義勇為人員應該采取何種保障原則，各地方性法規規章對于這個問題的回答是五花八門的，有“二原則說”、“三原則說”等不同的規定。如有地區規定：以“精神獎勵和物質獎勵”作為保障原則；有地區規定：“對見義勇為人員實行精神鼓勵、物質獎勵和提供社會保障相結合的原則”。還有地區將對見義勇為人員的保護和獎勵分別實施不同的原則，如《四川省保護和獎勵見義勇為條例》第六條規定“對見義勇為人員的保護，堅持及時、有效的原則；對見義勇為人員的獎勵，堅持精神鼓勵與物質獎勵相結合的原則”。保障原則的不統一，導致法定機構在適用某項原則時可能會因為地區的差別而對同一行為做出不同的決定，從而導致適用法律和認定事實方面的混亂。

第五，行為確認不明晰。對于何種行為才是見義勇為行為，各地方性法規規章對這一重大問題的回答是不明晰、不統一的。譬如有的地區將“救死扶傷”納入到見義勇為行為之中，有的地區卻沒有將“救死扶傷”行為確認為見義勇為行為。換言之，同一行為，在甲省可能被確認為見義勇為行為，在乙省就可能不被確認為見義勇為行為。在全國范圍來看，到底何種行為才能被確認為見義勇為行為，現行的地方性法規規章對這個問題的回答是不明確的，也是相當混亂的。

第六，對授予見義勇為人員的稱號、獎勵和細化程度不統一。有的地區規定的非常具體：譬如可對見義勇為行為人根據影響的大小由不同級別的政府授予“見義勇為英雄”、“見義勇為模范”、“見義勇為先進分子”等榮譽稱號，并按照不同情節和影響力給予非常具體的獎金。有的地區還有“記功”等的獎勵：譬如：可授予見義勇為行為人以各種榮譽稱號，并根據各種情節記功(如記特等功、一等功、二等功、三等功等)，且給予在一定限度內非常細化的獎勵。有的地區僅是籠統的規定：譬如對見義勇為行為人的榮譽稱號分別由省級、市(州、地區)級、縣(市、區)級“見義勇為先進分子”三個等級，分別由同級人民政府批準授予榮譽稱號并發給獎金。由于沒有一部獨立統一的保障見義勇為人員的立法，故對于見義勇為人員的稱號和獎勵，也因為地域的差異而導致不同的結果。譬如見義勇為人員在本省內享受的各種待遇和稱號，在本省之外就可能很難享受。在今天這樣一個交往愈來愈日益密切的社會中，這種待遇是明顯的“差別待遇”，背離了法律的基本原則和精神。

第八，對見義勇為人員的賠償主體不統一。有的地區規定的比較籠統：譬如應由加害人或者其監護人承見義勇為人員的醫療費、誤工費、葬喪費或者其他賠償費用，當加害人或者其監護人無力承擔、逃匿時，才由當地人民政府負責解決。有地區規定的比較細致：譬如對見義勇為行為人因為負傷、致殘、犧牲人員的醫療費、誤工費、傷殘撫恤金和補助金、死亡撫恤金和補助金、喪葬費及供養親屬撫恤金和其他依法應當賠償的費用，應由加害人或者責任人承擔。有受益人的，受益人可以給予適當補償。但當加害人或者責任人無力支付，或者沒有加害人、責任人的，根據具體情況按幾種不同的方式支付。而現實情況是，很多加害人無力賠償或者沒有加害人，在這種情況下，當地政府如何解決?除極個別的地方性法規規章有規定外，絕大多數地方性法規規章中并沒有給予明確地回答。而事實上，這也是在現實生活中英雄流血又流淚的一個重要原因。

第九，解釋部門混亂。有的地區規定對已經出臺的《條例》、《辦法》等的解釋主體應該是省級人民政府，而有的地區規定應該由省公安廳來負責解釋。解釋部門的混亂，導致相關主體在實際生活中適用《條例》、《辦法》等的混亂。

三、納入社會優撫法或社會救助法：無法實現的“烏托邦”

既然在我國要實行這種“松散式”的立法模式，存在著諸多障礙，那么，將見義勇為人員權益保障納入到社會優撫法或社會救助法中，在我國有無必要和

可能呢?我們認為，從實證的角度進行分析，將對見義勇為人員權益的保障納入到社會優撫法或社會救助法中，是一種無法實現的“烏托邦”。這是因為：

首先，社會優撫法對現行見義勇為人員權益的保障是“不得已而為之”，將見義勇為人員權益的保障納入到社會優撫法中本身就是一種“權宜之計”，是社會優撫法面對現實的一種無奈選擇。社會優撫，實質上是指國家和社會對有特殊貢獻者及其家屬提供褒揚或者優惠性質的物質幫助，以保障其生活不低于一般生活水平的制度。在我國，現行立法所規定的社會優撫對象主要是現役軍人及其與現役軍人有關的家屬及烈士家屬，見義勇為人員雖然也屬于社會優撫法的保障對象，但就社會優撫法本身的性質而言純屬“意外”。因為社會優撫主要是面向軍人的，之所以將見義勇為人員的保障納入到社會優撫中，只是現行立法中缺少對見義勇為人員的保障，是現行社會優撫法對見義勇為人員的一種無奈選擇。

第二，無論是在社會救助法的本質和主要目標方面，還是在司法實踐中，均無相關的支撐體系。所謂社會救助，是指國家對于遭受自然災害、失去勞動能力的公民以及低收入的公民給予物質救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障制度。社會救助主要是為社會成員提供最低生活保障，其目標是扶危濟貧，救助社會脆弱群體，對象是社會的低收入人群和困難人群。一般來講，社會救助最為明顯的一個特征就是它提供的是最低生活保障。社會救助的基本內容一般包括：居民最低生活保障制度、災害救濟、農村救助和扶貧。而見義勇為行為是指公民個人非因法定職責，為保護國家、公共利益或者他人的人身、財產安全，不顧個人安危，制止正在發生的違法犯罪行為或者搶險救災、救死扶傷的合法行為?？梢?，社會救助主要是提供最低生活保障制度的，而見義勇為人員顯然不能用最低生活保障制度來保障其合法權益，因為他為國家、為社會、為“公共利益”作出了特殊的貢獻，將對見義勇為人員的權益保障納入到社會救助法中，顯然與社會救助法的本質和主要目標相去甚遠。再者，《社會救助法》已經列入了全國人大常委會十屆立法規劃中，從現有的草案來看，主要是針對農村社會救助問題做出了較具體的規定，也并未看到將見義勇為人員的權益保障納入到《社會救助法》中的討論?？梢?，在立法實踐中也不主張將見義勇為人員權益的保障問題納入《社會救助法》中。

四、獨立統一立法：和諧社會的最和諧音符

在排除了上述幾種方案的可能性之后，我們認為，制定一部獨立統一的《見義勇為人員權益保障法》不僅是必要的也是可行的，在構建和諧社會的今天更是最和諧音符。這是因為：

第一，獨立統一立法可以緩解目前社會部分主體對政府的不信任感。中國人民大學的王思斌教授在分析社會轉型中的弱勢群體時曾指出：“利益被相對剝奪的群體可能對剝奪他們的群體懷有敵視或仇恨心理。當弱勢群體將自己的不如意境遇歸結為獲益群體的剝奪時，社會中就潛伏著沖突的危險，甚至他們的敵視和仇恨指向也可能擴散?！蔽覀冋J為，這個結論具有普適性。假使出現一例因為見義勇為而沒有受到地方性法規規章充分保障的事件，那么這個事件就會像是水的波紋所引起的“差序格局”一樣，很快地從一個群體傳導給另一個群體，從而影響社會秩序的穩定有序。但倘若制定一部獨立統一的《見義勇為人員權益保障法》，將見義勇為人員的合法權益通過擁有較高法律效力的“法律”予以保障，那么就有可能使社會主體對政府的不信任感降到最低。

第二，獨立統一立法是“以人為本”思想的最好體現。從法社會學的角度講，社會的良性運轉和發展，不僅需要關注經濟發展的客體和內容，也需要關注主體，而且在現代社會語境下更需要關注主體的發展。簡言之，就是要關注社會發展和運行中自始至終的主體——人以及人的發展。見義勇為人員因為對社會做出了超乎尋常的貢獻而自己卻遭受到巨大犧牲，在這種情況下，保障他們的合法權益無疑就是“以人為本”思想的最好體現。

第三，獨立統一立法是社會主體共享改革發展成果的需要。構建和諧社會的主題之一是要在促進社會發展的同時，把維護社會公平作為維護發展的重要基石，依法逐步建立起以權力公平、機會公平、規則公平和分配公平為主要內容的社會公平保障體系?！兑娏x勇為人員權益保障法》正是在再分配的過程中體現“公平”、“正義”等基本的理念訴求的。從法理學進行分析，我們得知，無論是羅爾斯提出的“正義論”要求我們“公平正義”、“平等正義”以及“實質意義上的機會平等”等“正義和平等”，還是“法律帝國”大師德沃金將權利分為“背景性權利”和“制度性權利”以及對每個人的平等關心和尊重等“認真對待權利”的問題，都要求我們在社會再分配的過程中體現出這些人類最基本的理念和價值。黨中央在十六大報告中也明確提出要“使每個人公平的分享改革發展的成果”。制定一部獨立統一的《見義勇為人員權益保障法》正是合乎時代潮流、順應時代發展的客觀要求。

第四，獨立統一立法是社會保障的基本需求。自1919年德國《魏瑪憲法》提出生存權并賦予生存權以新內涵(即生存權不僅僅是人活著的權利，而且能夠體面地生活，能夠充分體現人的價值、人的尊嚴地生活的權利)以來，人類對于生存權的追求就從來沒有停止過?！兑娏x勇為人員權益保障法》正是這樣一種人實現其所應享有的權利的一種法。見義勇為人員為國家和社會做出了特殊犧牲，理應受到國家和社會的特殊保障，對他們進行保障是國家和社會的義務，國家和社會責無旁貸。

我們之所以認為現階段在我國制定一部獨立統一的《見義勇為人員權益保障法》是可行的，還是基于以下考慮：我國已經出臺的諸如《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》等法律的巨大成功，以及列人十屆全國人大立法規劃的《農民權益保護法》等法律法規在保護農民合法權益方面可能要顯示出來的巨大優勢，都昭示著這樣的一部獨立統一的立法在保護社會弱勢群體方面將發揮的重大作用。見義勇為人員作為無可爭議的社會弱勢群體，對他們的合法權益進行特殊保障，合情合理合法。

責任編輯羅剛