淺析《公務員法》第５４條

趙　非

摘要：我國《公務員法》第54條對公務員服從明顯違法的上級決定或命令所應當承擔的責任做了明確規定。本文對《公務員法》第54條“違法命令不執行”進行了解讀，提出了該條在實踐中出現的問題，針對這些問題，筆者粗略地提出一些改革方案。

關鍵詞：公務員；明顯違法；不執行

一、對《公務員法》54條的解讀

我國《公務員法》第54條明確規定：“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任?！边@就從兩個方面明確了公務員的責任：一是提出“糾錯”而沒有被上級接受，公務員應當立即執行；二是如果盲目唯上，執行了上級明顯違法的決定或命令，公務員要承擔相應的法律責任。

眾所周知，公務員有一個最基本的特性，就是要服從上級的決定和命令，這是為了保證政令暢通，令行禁止，發揮公務員高效的要求。鑒于在公務員如何對待上級違法的決定與命令的問題上歷來存在激烈的爭論，所以“《公務員法》沒有從正面規定公務員對于明顯違法的決定或命令可以拒絕執行，但規定公務員執行明顯違法的決定與命令要依法承擔相應的責任，從另一個角度肯定了公務員可以不執行違法的決定與命令”。因此對于上級明顯超越職權、濫用職權或者嚴重違反法定程序等明顯違法作出的決定或命令，可以拒絕執行。

一般來說，公務員在執行公務的時候，如果認為上級作出的決定或命令有錯誤，公務員有權向上級要求改正或撤銷。如果上級不改變決定和命令或要求立即執行的，公務員還是要服從，但執行決定和命令的后果由上級負責，公務員不承擔責任。但如果上級作出的決定和命令明顯違法，不用說公務員——就連一般老百姓都明知其是違法的，比如說走私、刑訊逼供等嚴重違法的決定或命令，如果公務員此時執行了的話，除了下命令的負責人、上級承擔責任外，執行的公務員也要承擔相應的法律責任。從反面來說，也就意味著公務員此時有權拒絕執行。

從以上我們可以推知，《公務員法》在公務員如何對待上級違法的決定與命令的問題上基本采納了“相對服從說”，賦予了公務員一定程度的抵抗權。這樣的規定既是現實的需要，也是法治進步的表現。

二、54條在實踐中面臨的挑戰

(一)對上級的決定或命令提出意見是公務員的權利還是義務

根據《公務員法》第54條的規定，公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，“可以”而不是“應當”向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。按照其字面意思，公務員對上級提出意見應當理解為是公務員的權利而不是義務。然而這種理解意味著在上級的決定或者命令有錯誤的情況下，是否向上級提出意見由公務員自主選擇。這顯然造成公務員明知上級的決定或者命令錯誤，但出于怕影響升遷、怕打擊報復等原因而不提出意見，對錯誤的決定一味執行的現象產生，同時也使上級認為公務員在沒有法定義務的情況下對其決定或者命令提出意見是故意對抗上級。而該條所規定的“但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任”則意味著如果公務員對于明顯違法的決定或命令未向上級提出改正或撤銷該決定或者命令的意見而徑直執行的，需要承擔一定的法律責任。因此法條中的“可以”，事實上也是一種義務，已經包含了“應當”的含義在里面。該條款實際上包含了這樣的意思：公務員對于明顯違法的決定或者命令，必須予以反對、不執行，否則，其本身就要承擔相應的法律責任。

(二)何謂明顯違法

由于公務員執行“明顯違法”的上級決定或者命令應當依法承擔相應的責任，因此，明確哪些上級決定或者命令屬于“明顯違法”，對明確公務員的責任和保障公務員的合法權益具有重大意義。盡管走私、刑訊逼供等可以比較清晰地辨認出來，但不可避免的會有一些處于明顯違法與不明顯違法的邊緣地段的決定與命令，此時如何分辨則還是一個有待于解決的問題。而我國《公務員法》以執行“明顯違法決定和命令”公務員要承擔責任的規定方式，以求客觀上達到公務員不執行明顯違法的決定和命令的目的。這種曲折的表達方式似乎表明了立法者在這一間題上的矛盾心態，即如果不賦予公務員拒絕執行明顯違法命令的權利，可能會對公共利益和公民的合法權益造成難以挽回的損失；如果直接賦予這一權利，又怕公務員會濫用這一權利而導致行政管理難以進行。立法者意圖的不明和法律語言的模糊必然造成法律條文理解的歧義和法律執行的混亂。

因此，有必要在公務員法實施細則中增加對“明顯違法”的解釋，并在條件成熟時修改《公務員法》，這樣一方面可以強化公務員的依法行政意識，另一方面也可以減少上級對下級公務員提出意見的抵觸心理，有利于保護公務員的合法權益。

三、54條可以進行的改革嘗試

我認為，我國《公務員法》可以借鑒德國的做法，采用相對不執行和絕對不執行相結合的方式。德國公務員法綱要法第38條規定，公務員必須對其活動的合法性負責。對決定有懷疑時必須向直接上級反映，無結果時向更高一級上級反映情況。如命令得到更高一級的證實肯定，公務員則必須執行命令，他個人的責任因此而解除。只在執行命令會導致犯罪或侵害人身尊嚴時，公務員方有權拒絕服從。一般說來，相對不執行是指公務員懷疑命令違法時，可以向上級反映。若上級堅持命令并要求執行則公務員可以免責；絕對不執行是指當命令可能導致犯罪或侵害人身尊嚴時，則公務員可以直接拒絕執行。違法命令相對不執行和絕對不執行相結合可以從程序上保障違法命令的判斷更具科學性，在很大程度上，可以避免公務員不執行違法命令權利的濫用，同時又為可導致犯罪或侵害人身尊嚴的違法命令設置一道防火墻，防止在上級行政機關的強令下被執行的可能。這種規定方式應該是一種不錯的選擇。