財政對教育投入問題的探討

常麗橋

摘要：本文從界定教育的產品屬性出發，分析了我國財政對教育投入的現狀，進而解釋了出現這種狀況的原因。最后探討性地提出完善我國財政對教育投入體制的建議。

關鍵詞：財政；教育投入；產品屬性；GDP；義務教育；高等教育

隨著經濟和社會發展，教育在現代經濟發展中的作用日益凸顯，重視教育發展，增加教育財政投入已經成為當今政府、學校以及公眾的共識。

一、教育的產品屬性界定

按現代公共財政學理論，依照社會產品消費是否具有排他性和競爭性的標準，可以將全社會的產品分為三類：私人產品、公共產品、準公共產品。就教育而言，它是典型的具有外部正效應的準公共產品。實際上各級各類教育在性質上有很大的差異。它們在受益外在性和排他性上表現各異。從小學、初中、高中、大學到成人教育和職業教育，它們在受益外在性方面逐漸減弱，在消費的排他性方面則逐漸增強。也就是說，教育的級次越低，其公共產品屬性越強。

因此，根據政府公共支出理論和我國經濟發展的客觀實際，我國教育產品大致氛圍三類；第一類是具有純公共產品性質的，如義務教育。維持和接受這些教育的全部費用應由政府的財政部門承擔。第二類是提供準公共產品的教育單位或教育服務部門，如高等院校、中等職業教育和成人教育等。這些教育服務雖然具有公共產品的某些性質，但與義務教育不同，這些教育服務不是完全沒有排他性的，也就是說，一些人享受了這些教育服務之后，至少就減少了另一些人對這些教育服務的享用。第三類是基本具有私人產品性質的教育服務。如職業培訓、家政服務等。這些教育服務具有私人產品性質，有嚴格的排他性，因此，這種教育服務的費用應由享有這種教育服務的人提供。

二、我國財政對教育投入的現狀分析

2．1財政性教育投資不足

改革開放以來，我國教育事業有了一定的發展。財政性教育支出自20世紀90年代以來逐年穩定增長。但是，若以教育占GDP比重衡量，我國財政對教育的投入仍相對較低(見表1)。

從表1可以看出，在2001年以前，我國的財政性教育支出維持在3％以內，而且在1997年以前呈現下降趨勢；直到2001年，GDP達到3.19％；相繼的2002年達到了歷史的最高峰3.32％，此后從2003年開始，教育支出占GDP比重又持續下降，2006年竟然下降到了15年以來的最低點2.27％。

教育投入占GDP的比重是衡量一國教育投入水平的重要指標之一，研究表明，當人均GDP達到800－1000美元時，公共教育經費占GDP的比重下限為4.07％－4.25％。我國人均GDP在1998年已經超過800美元，現已超過1000美元，但是公共教育經費占GDP的比重只有3.28％，現在還沒有實現1993年提出的占GDP的比重達到4％的目標，低于世界各國5.1％的平均水平，甚至低于發展中國家4.1％的平均水平。聯合國教科委組織《世界教育報告》1998年統計表明：我國是用占世界1.18％的教育經費培養占世界18.45％的學生，基礎教育的投入則最少。

2．2教育投資結構不合理

根據教育的產品屬性劃分，義務教育和非義務教育的權責和要求不同，所以政府在教育投資結構上的著重點也應該不同。但是我國目前缺失“大學教育中央管，中學教育省市管，小學教育縣鄉管”(見表2)。

2．2．1基礎義務教育方面，政府財政投入比重過低

根據《義務教育法》規定，義務教育所需費用主要由各級政府承擔，特別是占總數3/4的人員經費和基建經費全部由財政負擔，公用經費也以財政為主，不足部分才向學生收取少量雜費予以補充。表2反映出來的現實情況是：小學投入和初中投入分別與高中投入相差甚遠，而二者加起來的費用也只相當于大學投入的一半。雖然在實行義務教育以來，我國初中毛入學率從1990年的66.7％提高到了2002年的92％，但是由于我國義務教育總體水平低、基礎薄弱、發展不均衡的矛盾仍然十分突出，而且我國人口基數大。接受義務教育的人數比例就增大了，我國現在的義務教育經費投入尚不能滿足事業發展的需要。

2．2．2對非義務教育，特別是高等教育，社會團體與個人投入比例不盡合理

從理論上講，政府應在基礎教育中起主導作用，而在高等教育中起輔助、推動、引導作用。但是我國在三級教育經費上的分配卻并非如此。長期以來，財政投入在高等教育經費上的比例都是很大(見表2)，而社會團體和個人投入的比例就相對很小，截止到2003年的統計數據僅達到總投入的4.17％(見表3)。企業和社會團體的投資與來自個人的家庭投資相比，比例過低；相反，來自個人的家庭投資過高，增添了個人家庭的費用負擔，不利于高等教育的健康發展。作為接受高等教育的學生來說，享用最短的時間獲得最多的受益，這必然是要付出成本的，所以在這個時候國家的投人必然減少；而且，接受高等教育的人比例大大縮小，因為這畢竟是在選拔人才，帶有競爭性，在向社會輸送人才。所以，非義務教育的屬性決定了更多的投入應該是來自社會團體和個人。

2．2．3對渠道籌資的市場化格局已經形成，但尚需完善

由于國家財政對于教育投入不足，自然產生了導人民間資金來補充經費的動力。如表3變化所示：除財政撥款外，學雜費在總經費中已經占有較大比重，社會力量辦學經費大幅度增加，通過多渠道籌集的民間資金在教育投入中所起的作用越來越大；但社會捐集資辦學明顯減少，1997年以來此項只在2002年出現上漲，表明鼓勵正常捐贈儲蓄增加的社會激勵機制還是很不完善。

2．3現行的財政教育投入分配機制不盡合理

從國際上看，中央和地方對教育的財政投資分擔比例一般為60：40。而我國中央與地方政府對教育的財政投資分擔比例平均為37：63，特別是在社會受益最明顯的小學義務教育投入方面，80％以上的財政投入是有地方財政承擔，中央對小學義務教育投入的比例不足20％。這種政府間的財力與教育支出責任的非對稱性，必然會由于縣鄉財政困難而影響政府對基礎義務教育的財政投入。

三、討論與建議

按照落實科學發展觀，建立和諧社會的要求，教育政策、教育價值的調整已經開始。顯然，要使這種轉變真正成為普遍的教育現實，仍然是一個艱難的、不容樂觀的過程，需要教育界內外，社會各方面的共同努力。

3．1轉變片面追求“教育GDP”，樹立新的教育理念

正如轉變政府職能需要改變“缺位”和“越位”的失誤，黨和國家提出追求社會的和諧發展，政府已從直接參與經濟活動，轉移到主要提供公共產品、公共服務上來。在教育領域也需要驚醒一場深刻的轉變，從片面追求“教育GDP”——數量、規模、速度、升學率，轉為追求符合社會發展和人民卻中需要的教育。目前正在出現的教育公共政策的轉向，主要是在教育資源配置上。以解決義務教育經費保障、擇校熱、高收費等問題。

3．2合理規劃各級政府對教育的投入責任。形成各級政府合理的教育分擔機制

在深化我國各級政府的教育公共投資體制方面，創新劃分各級政府的教育事權和教育投資責任，加大中央和省級政府在教育發展中的公共投入比例，健全中央、省、市、縣對教育財政投資的分擔機制。當前我國中央財政性教育支出占全國財政預算內教育支出的比例不足13％，參照中央政府的實際財力和其他國家的經驗，這項比例可以逐步提高到20％左右。建議從充實基層政府財力人手，調整現行財政體制和義務教育投資分擔比例，即通過調整中央、省、縣三級政府對義務教育的投入分擔比例，明確各自對義務教育的投資責任，從財力上形成義務教育不斷增加的長期有效的保障機制。

3．3以據各類教育公共性的強弱來選擇財政投入模式

為了把有限的教育資金用在刀刃上，按照社會主義市場經濟下政府主要提供公共產品和公共服務的思想，確定各類教育的公共性程度，以各類教育公共性的強弱排序為依據，調整財政教育投入結構。應明確義務教育在教育經費中的優先地位，將教育經費的增量主要用于義務教育。而非義務教育尤其是高等教育則引進市場機制，實行全社會參與戰略，采取自費與政府補助相結合的辦學辦法。

3．4拓寬籌資渠道，彌補財政資金對教育投入的不足

初等教育學?？梢酝ㄟ^引進投資者，做大做強校辦產業，利用其資源賺取的錢來投資學校教育事業；高等教育學校要健康、快速和有質量的發展，必須要求經費籌措的多元化，國外在高等教育經費籌措方面有很多值得我們借鑒和學習的地方。根據我國政府目前財力，教育財政投入不可能滿足我國對教育的迫切要求，在積極提高教育財政投入的同時，應該積極鼓勵社會力量辦學。從國際上看，無論發達國家還是發展中國家，私人部門都在教育中承擔了一定的職能。國家應該鼓勵民辦學校的發展，彌補教育的不足，同時加強管理監督。對于高等院校，由于我國對高等教育有很大的要求，政府更應該鼓勵民辦高校的發展，但是國家應該對其實行有效的監督管理。

3．5必須依照事權與財權同意的原則，進一步理順管理體制

年度教育經費預算應有教育行政部門根據教育事業的實際情況及有關教育投入法規提出預算方案，由財政部門審核，列入政府年度財政預算，經同級人大批準后，全額交教育行政部門使用管理，同級財政監督。

一場真正的教育變革是自上而下的政府領導與自下而上的社會需求，市場力量的有機結合。自上而下的教育體制改革，需要自下而上的推動，需要特別重視如何使廣大人民群眾的意愿和需求真正能夠影響教育變革，即所謂公共政策、公共議程的啟動機制。此外，這種啟動來自基層的教育改革實踐?？偨Y、提升和推廣這些經驗，不僅是對公共政策、制度改革的推動，而且本身就是一個教育民主化的發展過程。