新聞發布：陽光政府與透明權力的制度之變

紀忠慧

剛剛結束的全國“兩會”的新聞發布會一直是國內外媒體的焦點，大會新聞中心舉行的記者招待會場場火爆，不少地方政府負責人也在會議期間精心組織安排各種新聞發布活動，引來各路媒體記者的青睞。作為一項慣例和制度建設，政府新聞發布在中國的語境下承載了執政能力、信息公開和政治文明等宏大敘事話語，從新聞發布會和記者招待會的緣起、制度建設的推進以及近些年來的實踐進展中，可以看出轉型中國新聞發布理念的變遷與政治文明的滲透和共進。

新聞發布實踐的突進

新聞發布會和記者招待會不同于授權媒體獨家發布新聞的根本之處，在于議題的開放性和媒體的自主性。在中國，新聞發布會和記者招待會的全面提速并產生廣泛的社會影響，始于2003年4月下旬的“非典”疫情發布?？v觀2003年以來的6年歷程，新聞發布實踐的突進已經成為政府權力在陽光下運行的重要途徑和表征。據新華網報道，我國去年新聞發布數量創歷史之最。國務院新聞辦公室主任王晨表示，2008年，國務院新聞辦公室、中央各部門和各省區市人民政府三個層次舉辦的新聞發布會的總數已達1587場，這其中還不包括奧運期間舉辦的300多場。

通過新聞發布會將政策主張以及相關資訊告知媒體和公眾，是現代政府施政的通行做法，符合國際慣例，但最初的新聞發布會主要是為了滿足宣傳的需要。早在1912年，民國臨時政府國務院于前陸軍貴胄學堂內特設“新聞記者招待所”，是年5月18日，總理唐紹儀與應邀到會的20多位記者進行了2小時的會談，被認為是“我國記者招待會的濫觴”[1]。

新中國成立前，南京國民黨政府舉辦過不定期的新聞發布會，中共方面以周恩來在國統區舉行的記者招待會影響最大，總是吸引眾多的中外記者?？箲饎倮?，參加國共和談的中共代表團在南京梅園新村建立了新聞發言人制度，廖承志、王炳南、范長江和梅益等成為中國共產黨最早的一批新聞發言人。新中國成立初期，以周恩來總理為首的中國代表團于1954年參加日內瓦國際會議期間，舉行了6次記者招待會，擴大了新中國在國際舞臺上的影響。1965年國慶16周年之際，時任外交部長的陳毅元帥召開記者招待會，向全世界傳達了中國的強硬外交政策，其剛正不阿的性格和幽默爽朗的語言風格成為美談?？傮w上，這一時期的新聞發布會和記者招待會數量不多，內容和議題大多圍繞外交政策和國際關系，旨在維護和服務于新中國的國家利益。

十年“文革”期間，來華訪問的個別外國首腦在華舉行過記者招待會，我國政府沒有自主召開過新聞發布會。改革開放后的1980年，關于“渤海二號”沉船事故和審判“四人幫”的兩場新聞發布會給這一年的中國留下深刻記憶，標志著新聞發布會從外宣拓展到國內事務，成為公眾了解國家政治生活的重要平臺。1983年6月，六屆全國人大一次會議和全國政協六屆一次會議共同舉辦了新聞發布會，開啟了“兩會”新聞發布制度。1987年3月，六屆全國人大五次會議期間舉行的8次記者招待會，使全國觀眾第一次從電視新聞實況錄像中切身感受到了新聞發布會的全部內容。這一時期，“兩會”新聞發布會和記者招待會成為政務公開和權力透明的第一扇窗口。

到本世紀初，不僅“兩會”新聞發布活動早已形成慣例，而且中央國家機關以及各人民團體對新聞發布會和記者招待會的運用也日趨嫻熟。2008年的抗震救災和奧運會期間，中國政府經受住了信息公開的考驗，自信而開放的中國形象在政府新聞發布活動中逐步樹立起來。然而，正如有學者所指出的，“我國的新聞發布制度雖然取得很大進步，但還處在起步階段，有許多問題需要解決，特別需要在制度上進一步完善?！盵2]事實上，新聞發布實踐的突進并非一帆風順，2003年“非典”疫情蔓延過程中的媒體失語在本質上是新聞發布制度保障的缺位。顯然，無論是過去還是現在，新聞發布活動的普及與成熟不能不依賴于制度的建立與完善。

新聞發布的制度保障

20世紀80年代，“兩會”新聞發布活動成為我國政府信息公開的最初動力。這一時期，西方社會在“二戰”以后出現的公眾知情權的概念被引入中國。1985年，彭真委員長指出，對于重大案件不僅要讓人民知道審議結果，還要讓他們知道審議過程。這是中國化的公眾知情權的最早表述。1987年，黨的十三大報告中指出，提高領導機關的開放程度，重大情況要讓人民知道，重大問題要經人民討論，要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增強對政務和黨務活動的透明度。至此，中國政府的新聞發布進入了信息公開的制度建設階段。

另一方面，為加強對外宣傳和輿論引導，中央宣傳部、中央對外宣傳小組和新華社于1987年7月聯合發出《改進新聞報道若干問題的意見》，國務院會議可以公開報道重要決定，由國務院新聞發言人定期舉行中外記者招待會或新聞發布會，圍繞一個時期的重大事件和群眾關心的問題發布新聞并回答記者提問。1988年，中央辦公廳轉發《新聞改革座談會紀要》指出，對中央舉行的一些重要會議和做出的一些決定，過去新聞媒體對內對外大多只發簡報，外界往往猜測紛紜，有的外國新聞機構則捕風捉影，甚至歪曲報道，建議中央政治局和國務院會議消息的發布工作要制度化，定期舉行新聞發布會和記者招待會。

顯然，中國政府新聞發布制度的建立，從一開始就是出于改變執政方式的需要，并在中央高層的重視和部署下展開，這與西方社會的政府新聞發布制度源于媒體與政府的博弈完全不同。在這個意義上，我國政府新聞發布制度的建立，一方面因應了信息公開的時代要求，部分滿足了公眾知情權；另一方面也理所當然地成為黨和政府宣傳工作的有機組成部分。

2003年“非典”疫情中的信息失靈，讓人們再次把公眾知情權和新聞發布制度聯系起來。事實證明，要使新聞發布的多種職能得以平衡和充分的實現，必須不斷完善新聞發布制度，“這套制度是社會體制和機制的重要組成部分，不是新聞發布機構本身能建立起來的?！盵3]在這個意義上，2007年11月1日開始實施的《突發事件應對法》和2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》無疑是規范和保障新聞發布質量的制度推手。在這兩個制度范本中，《突發事件應對法》把我國近年來突發公共事件新聞發布的重大進步上升為法律，明確指出政府在應急管理中的責任包括“公開應急管理信息，保證公眾知情權”，當國家發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果；及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告……《政府信息公開條例》將政府新聞發布的范圍和新聞媒體公開報道的界限作了明確的界定，為提高新聞發布的透明度提供了可操作的框架。

從1999年中國社科院成立專門機構開始研究政府信息公開立法問題，到2008年5月1日《政府信息公開條例》開始實施，時間跨度長達9年。新聞發布的制度保障與完善不僅需要巨大的耐心，更需要巨大的智慧和勇氣?？梢灶A言，政府新聞發布的未來方向，必將沿著“公開是原則，不公開是例外”的路徑，為落實公眾知情權和陽光政府的制度之變提供更廣闊的信息空間。顯然，隨著新聞發布實踐的突進和制度保障的跟進，新聞發布理念必將面臨不斷更新的考驗，成為依法行政、充分發揮政府信息服務作用的精神動力。

新聞發布理念的更新

全國“兩會”新聞發布會和記者招待會受到公眾的好評與期待的重要原因之一，是記者獨立發問的機會向中外媒體開放，出席會議的領導人不回避問題，侃侃而談，在誠懇而睿智的問答中透露出自信和智慧，極大地滿足了公眾了解國家政治生活和公共事務的信息饑渴。

20世紀80年代我國新聞發布會重新起步之初，回答記者提問環節很少安排，多數官員還不習慣于新聞發布的雙向交流。有的新聞發布會雖然安排了記者提問，但議題過于狹窄，不僅信息量有限，而且顯得僵硬，常常難以達到傳受協同的效果。撫今追昔，這是一個習焉不察的漸變過程，其中映射著新聞發布理念與政治文明進程的滲透和共進。

在傳統的新聞發布理念下，政府不僅是信息的擁有者，還是媒體報道的最后決策者，授權中央媒體發布新聞以形成政府議程對媒體議程和公眾議程的“強制”有幾分必然的邏輯。同時，媒體自身也因為長期強調單一的“喉舌”功能，習慣于遵奉上級指示，進行命題式的采訪和寫作。隨著新聞發布實踐的有序展開，傳統理念的滯后性已然無法適應變化著的媒介生態環境。因此，借鑒西方政府公關的理念以改變傳統新聞發布的僵硬呆板，成為近些年來政府新聞發布的一大亮點。

新聞發布會不僅要向更多的中外媒體開放，而且要針對媒體的性質和偏好，提供不同版本、詳略得當的新聞稿或背景資料，以使媒體記者能夠在最短的時間找到自己感興趣的新聞點，發出真實全面的報道。為此，善待媒體記者以及對問題的細節進行未雨綢繆式的精心準備是必不可少的。答記者問的領導人心中有數，有問必答，以平等交流的態度告知政府掌握的信息，成為塑造政府形象的最佳時機。1998年3月19日，九屆全國人大一次會議舉行記者招待會，新當選的國務院總理朱镕基和幾位副總理與中外記者見面，中央電視臺進行了現場直播報道。這次記者招待會不僅使人分享了大國總理的智慧，而且對中國政府的開放與自信有了更多的認同。同時，電視直播報道把億萬觀眾帶入“天涯共此時”的參與感和期待感，形成場外公眾與場內媒體和政府的三方互動。

今年“兩會”前夕，溫家寶總理與網民在線交流，中國政府網、新華網和人民網同步進行了現場直播。從中外媒體報道來看，“網民問政”正在成為本屆政府的流行詞匯。這使人不禁聯想起2006年的“兩會”記者招待會上，溫總理在記者提問前首先對網民說話，人們驚喜地發現，總書記和總理不僅上網，而且通過網絡傾聽民意，這為樹立國家領導人親民政府形象加了不少分數。應該說，新一屆中央政府在推動新聞發布理念的轉變上身體力行，有不少經驗值得總結。

新聞發言人的職業化

今年“兩會”發言人本身就是媒體感興趣的熱點，有媒體報道說，發言人給人的印象一向嚴肅，但本屆全國人大會議發言人李肇星和全國政協會議發言人趙啟正卻以風趣的態度顛覆了新聞發言人的形象，受到媒體記者的歡迎和好評。

優秀的新聞發言人需要具備很高的綜合素質，既要具備廣博的知識，內知國情，外知世界，又要站穩政治立場，維護國家和公共利益，還應熟悉新聞媒體的運作規律，善于用生動準確的語言回答記者的問題，等等。顯然，好的新聞發言人不是一朝一夕就能產生的。我國政府新聞發言人制度設立于1983年，當年4月，中國記協宣布我國建立新聞發言人制度。同年11月，由中央工作外宣領導小組牽頭制定的《新聞發言人工作條例》出臺。

新聞發言人最初是為了滿足對外宣傳的需要。隨著我國民主政治的發展和媒介環境的變化，政府新聞發言人從最初只局限于中央一級，發展到國務院新聞辦、國務院各部委和省級政府三個層次。2003年以來，國務院新聞辦公室在清華大學國際傳播中心的協助下，舉辦了多期全國新聞發言人培訓班，此后，又與各省、自治區和直轄市聯合辦班，參加培訓的學員已擴大到省區市所屬的委辦局的新聞發言人。

新聞發言人不一定非要具備哪一種專業知識背景不可，但職業化應該是今后的方向。所謂新聞發言人的職業化，指的是從事新聞發言人工作的人應該具備一套共享的職業理念，并按照大體一致的職業標準為維護國家和公共利益服務。比如，新聞發言人面對媒體要講真話，借用趙啟正接受中國網記者訪談時的話來說，新聞發言人不實事求是回答站不住腳。當然，新聞發言人講真話應以法律法規為基準，對《突發事件應對法》、國家《保密法》和《政府信息公開條例》都要稔熟于心?，F在的問題是，很多新聞發言人對這一職業特性還不夠了解，致使記者很難采訪或難以得到滿意的回答，無形中成為信息公開的一道門檻。

政府新聞發言人一肩挑兩頭，是聯系政府和媒體的紐帶和橋梁。為此，國務院新聞辦公室提出新聞發言人“在任何時候都要面對媒體”，這是一項很高的要求，但同時也是新聞發言人職業化的基本內涵之一。新聞發言人每天都要處于倚馬可待的狀態，時刻關注和搜集相關信息，必要時還要參與各種會議，了解決策過程。顯然，新聞發言人的工作強度很高，如果沒有高度的敬業精神、過硬的心理和身體素質，就很難做好這項工作。

當然，職業化并不妨礙新聞發言人個性的張揚。事實上，端莊的儀表、得體的談吐，都會提高新聞發言人的親和力，為新聞發布工作增色不少。從國外情形看，好的新聞發言人往往個性鮮明，成為媒體和公眾喜愛的對象。由于我國新聞發言人制度的起步時間不長，很多問題都處于探索階段，新聞發言人的職業化還是個新課題。

注釋：

[1]藍鴻文：《我國記者招待會的由來》，《新聞戰線》2005年第04期。

[2][3]劉建明：《新聞發布概論》，清華大學出版社，2006年版。

(作者為國際關系學院文化與傳播系副教授)