淺談統籌城鄉發展中的制度創新

譚　瑩　張麗娟

[摘要]“二元”經濟結構是我國經濟結構的現狀，在我國主要的是建國后通過一系列城鄉分割的制度安排而形成的人為的“二元”社會結構?！岸鄙鐣Y構是當代中國不同于任何發展中國家的顯著特征，是有中國特色的“三農問題”的要害和根源。統籌城鄉發展就是要打破以“二元”結構為基本特征的城鄉分治格局，大力推進城鄉一體化進程，最后建立起城鄉互補互促、共同進步，平等和諧的經濟發展新格局。這必然要進行制度創新，文章分析影響“二元”經濟的制度原因，探討城鄉統籌中的制度創新。

[關鍵詞]城鄉統籌發展；制度；創新

[中圖分類號]F291.1[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0019-03

2003年10月，中共十六屆三中全會上，明確提出“統籌城鄉發展”的戰略思想，逐步改善城鄉二元結構的觀點和設想。指出解決“三農”問題是我們當前工作的重中之重，我國經濟總體上已到了“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，制訂了“多予，少取。放活”和“工業反哺農業，城市支持農村”的政策。筆者從產生城鄉差距的原因分析，認為城鄉統籌關鍵要進行制度創新，使城鄉關系得到改善，經濟得到協調發展。

一、城鄉二元結構體制是“三農”問題日益嚴重的制度根源

美國著名的發展經濟學家劉易斯于1954年提出了著名的“二元經濟結構”理論認為，發展中國家經濟發展的典型特征是二元經濟結構。這種二元經濟結構是經濟發展過程中源于城鄉不同的資源特征而自然形成的。這種城鄉差距的自然特性，在發展中國家普遍存在，不可避免，這是一種發展中的正常差別。隨著經濟社會的發展，這種城鄉差距會不斷縮小。但中國城鄉差距除了這種原因以外，還有更為重要的人為的制度因素造成的城鄉差距是中國特色“三農”問題的要害和根源，我們研究“三農”問題就是要研究這種制度形成的來龍去脈，以有效地尋求改變這種制度的有效途徑。

根據制度經濟學的觀點，制度有助于人們解決反復面，臨的某類問題，決定了社會和經濟的激勵結構。建國初期，我國國民經濟發展落后，為了實現經濟的起飛和發展，我們引進了蘇聯高度集權的管理經濟的作法，并逐步形成了“以鄉養城，以農養工”的發展模式，以適應當時的經濟和社會發展。為了保障這一模式的順利實施，我們強化了有利于城市發展的財政分配制度、工農剪刀差的價格制度、金融制度、土地制度、以及鄉鎮政府管理制度等。在城市以低工資和高就業實現低成本擴張；在農村則以束縛農民在土地上的制度安排，保證農業發展的相對穩定，并希望以農村生產關系的進步來解決由于農業生產力落后而與城市工業化的不協調問題。為了限制農民的自由遷移，1958年通過了影響至今的《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上正式確立了二元戶籍制度，農民遷入城市就從事實上被堵死了。圍繞城鄉分割的二元戶籍制度，配套出臺了一系列歧視農民、限制農民的政策制度，如糧食及副食品與燃料供應制度、住宅制度、教育制度、就業制度、養老保險及醫療制度、勞動保護制度、婚姻生育制度等十多項，形成了當今世上少有的的二元社會結構。二元社會結構的形成有其特殊的社會歷史背景，是由計劃經濟體制、錯誤的發展觀造成和維持的。二元社會結構一經形成。就具有強大的體制一慣性，至今仍然制約著社會主義市場經濟體制的完善?？梢哉f，二元社會結構是中國最大的“人造國情”。

二、我國“二元”經濟制度的形成歷史及現狀

從以上的分析，可以看出我國“三農”問題的制度性根源在于長期以來一系列的，限制農民的不公平、不平等的二元經濟制度。改革開放以來，隨著經濟的發展這些制度得到了一定的改變和修正，但仍成為目前我國統籌城鄉發展的制度性障礙。

(一)不合理的財政收支結構

歷史上，我國財權基本上集中在中央財政以及地方的上級財政手中，基層財政缺少固定的資金來源。與居民生活直接相關的基本公共品(包括水、電、氣、道路交通、公益項目、文化娛樂設施項目等有形的公共品)，在城市地區供應比較充裕，也有比較完備的管理體系。而農村地區這些基本公共品較為匱乏。除了少數農村經濟十分發達的地區政府能夠以公共資源提供基本公共品外，大多數農村至今還沒有享受到基本的公共品，即使有的地方建設了生活所需要的道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上來自于當地農民的集資，而并非以政府為主體通過財政撥款方式向當地居民提供。

在新的制度變遷過程中，地方政府在資金方面正面，臨著更大的困境：農村稅費改革、農業稅的逐步取消意味著基層政府征收稅費的權利以及財源不斷地被減少，而1994年開始實施的分稅制基本上沒有隨著農村稅費制度的改革作相應的調整，基層政府稅源萎縮的同時，中央財政以及地方財政的上級財政對基層財政的轉移支付規模小、不透明、缺乏規范、得不到制度上的保障，使基層財政狀況日益惡化已經成為一種普遍現象。

(二)不公平的公共教育和社會保障制度

社會教育及其保障制度屬于無形的公共品，主要是指以政府為主體向居民提供的社會保障，包括各種社會保險和社會福利。我國從1997年開始建立的養老保險、醫療保險、失業保險以及其他各種社會保險，1999年底在全國各地已經建立起來的最低生活保障制度，都限于縣級以上的城市地區，農村并不涵蓋在制度的保障以內。農村居民不僅因為缺少社會保障制度而不能享受各種社會福利，即使他遷移到城市并順利就業，農村居民的身份決定了他們同樣不能享受城市職工(居民)普遍享受的社會保障制度。從教育來看，城市地區九年制義務教育的條件盡管已經比較完善，但不少農村地區義務教育階段家長還需要為孩子的教育花錢，并成為農村家庭的負擔。

(三)嚴格的戶籍制度限制了人口的自由流動，遏制了城市化的發展

二元社會結構人為地控制了農村人口向城市的自由流動。一個國家和地區要想經濟發展和社會繁榮，就必須使人口在城鄉之間自由流動。但我國建國以后，出臺的以限制農村人口向城市流動為主要目標的戶籍制度，人為隔離城鄉，使市民和農民身份凝固化，這種少有的城鄉隔離制度，形成了城市和農村兩個各自封閉循環的體系、市民和農民兩種身份迥異的不同公民。改革開放以來進城務工的農民也無法獲得名正割匝的市民身份和工人地位，他們只能被稱之為不倫不類的“農民工”。二元社會結構人為地遏制了城市化進程。城市化本來是伴隨著工業化的發展而同步發展的。根據一些學者的研究，發達國家和發展中國家在工業化和城市化過程中，一般城市化率均高于工業化率。人為的二元社會結構使我國城市化水平既明顯滯后于國內工業化水平，又大大落后于發達國家、其他發展中

國家和世界平均水平。

(四)農村金融體制不能滿足農村經濟發展的需要

新中國成立初期，政府大力發展農村合作經濟。從1950年開始，全國各地普遍組建農村信用社。農村信用社的產權在一開始就沒有得到清晰的界定，全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的、模糊的產權歸屬關系，事實上產權是由國家控制的。所有權不清晰導致農村信用社指望政府會對一切不良貸款承擔最終責任。信用社“三會”制度徒有虛名，治理結構殘缺不全，“一人說了算”的“內部人控制”問題十分嚴重。這些問題的積累最終導致了目前農村信用社不良資產比例甚高。農村合作社產權不清、管理體制不順，以及農村信用社發展過程中形成的歷史問題，進一步加大農村信用的潛在風險，也成為農村經濟金融發展的難題。近年來，農村資金外流嚴重，農業銀行支農力度減弱，農業發展銀行支農作用弱化，農戶獲得貸款困難，農村金融機構不良貸款比重大，農村存在較高的金融風險成為農村金融的突出問題。這說明農村金融體系的現狀遠不適應農村發展的需要。從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對農村金融體系的小修小補。必須以促進農村金融市場的發展為目標，以深化農村信用社改革為契機，推進農村金融體制的整體改革。

三、統籌城鄉發展的制度創新探討

十一屆三中全會以來，以市場為取向的改革不斷深入，最終實現了由計劃經濟體制向市場經濟體制的歷史性跨越，打開了我國經濟、政治和文化發展的嶄新局面。從根本上解決“三農”問題，全面建設小康社會和加快建設現代化進程，必須糾正長期以來形成的城鄉差別的傳統和制度，突破二元經濟結構，實現城鄉統籌發展戰略。當前城鄉統籌發展需要從以下幾個方面進行突破和制度創新。

(一)改變國民經濟的分配結構和財政支出結構，探索農村公共產品供給體制的創新

加大對農村和農業的支持和保護力度，逐步使城鄉分配關系合理化。保證長期以來的城市的財政偏向，保證農民享受公共財政給予的外部經濟。要下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增財政支出和固定資產投資要切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。各級政府要依法安排并落實對農業和農村的預算支出，嚴格執行預算，建立健全財政支農資金的穩定增長機制。積極運用稅收、貼息、補助等多種經濟杠桿，鼓勵和引導各種社會資本投向農業和農村。從2004年起，確定一定比例的國有土地出讓金，用于支持農業土地開發，建設高標準基本農田，提高糧食綜合生產能力。土地出讓金用于農業土地開發部分和新增建設用地有償使用費，要結合土地開發整理安排一定資金用于小型農田水利建設。市、縣兩級政府也要切實增加對小型農田水利建設的投入。要盡快立法，把國家的重大支農政策制度化、規范化。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制。2006年，國家財政支農資金增量要高于2005年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于2005年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源。要把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村。提高耕地占用稅稅率，新增稅收應主要用于“三農”。土地出讓金用于農業土地開發的部分和新增建設用地有償使用費安排的土地開發整理項目，都要將小型農田水利設施建設作為重要內容，建設標準農田。進一步加大支農資金整合力度，提高資金使用效率。

(二)建立統籌的社會教育和保障制度，推動農村全面進步，保證農民享有平等的國家教育、文化衛生等公共服務的權利

要改變這種現狀就必須增加公共財政向農村傾斜的力度。首先，要保障農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉為政府承擔，主要由鄉鎮政府承擔轉為縣級政府承擔，調整農村義務教育的管理體制和投入機制，進一步加大中央和省級財政對農村義務教育的投入力度。2005年，國家規定要落實新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費主要用于農村的規定，用于縣以下的比例不低于70％。到2007年，爭取全國農村義務教育階段貧困家庭學生都能享受到免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費。其次，農村公共衛生服務是政府的職能，應建立農村專項轉移支付制度，保障農村醫療衛生事業的發展。堅持以農村為重點的衛生工作方針，積極穩妥推進新型農村合作醫療試點和農村醫療救助工作，實施農村醫療衛生基礎設施建設規劃，加快農村醫療衛生人才培養，提高農村醫療服務水平和應對突發公共衛生事件的能力。加強艾滋病、血吸蟲病等重點疾病的防治工作，推動改水改廁等農村環境衛生綜合治理。搞好農村計劃生育，對農村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度，抓好“少生快富扶貧工程”試點。最后，通過完善農村最低保障制度、農村養老保險制度，與城市并軌，最終實現城鄉社會保障體系一體化。有條件的地方可以探索建立農村社會保障制度。加大農村重大文化建設項目實施力度，完善農村公共文化服務體系，鼓勵社會力量參與農村文化建設。鞏固農村宣傳文化陣地，加強農村文化市場管理。切實提高農村廣播電視“村村通”水平，做好送書下鄉、電影放映、文化信息資源共享等工作。

(三)加快農村金融體制改革，保障農民和農村企業的合法融資權，改變長期以來金融資源的城市偏向

為此，一是要改革農村信用社，建立多元的農村金融服務體系。徹底解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題。要采取股份所有制形式廣泛地吸納村集體經濟企業、農村企業和農業專業大戶參股，把農村信用合作社改變成農村合作金融組織。采取優惠政策以低利率對農民放貸。二是通過加強對金融中介的監管、放松利率管理等措施，創造一個促進農村金融市場發展的有利環境。三是重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系。

[責任編輯：陳雪梅]