重構農村公共產品和服務的提供機制

胡志平

[摘要]當前農村公共產品和服務的提供存在的主要問題是鄉鎮政府職能還沒有轉型。文章從宏觀、中觀和微觀三個層次剖析了鄉鎮政府職能的偏離，提出了要以科學發展觀為指導構建服務型政府的要求，確實把鄉鎮政府職能轉變到提供公共產品與服務土來，真正實現為人民服務的政府職能。

[關鍵詞]農村公共產品與服務；鄉鎮政府職能；政治經濟學

[中圖分類號]F32[文獻標識碼]A[文章編號]10020-736x(2009)04-0097-04

為居民提供公共產品和服務是政府最重要的職能，一個不能有效提供公共產品和服務的政府，其政權的合法性就必然受到質疑。雖然近幾年國家已采取“多予、少取、放活”的方針，但農村公共產品與服務供給短缺狀態依然沒有改變。賈康等(2006)通過分析政府包攬型的“單打一”供給機制的缺陷。指出要在制度安排、機制設計層面，正確區分公共產品的提供者、生產者和消費者，將有利于我們對于不同的公共產品合理選擇不同的提供方式，從而充分運用市場環境與機制的潛力，提高公共資金使用效益和引致民間資金介入，緩解農村公共產品有效供給的不足，即主要通過供給模式的轉變來提高農村公共產品和服務的供給。但農村公共產品和服務供給的研究繞不過基層政府的作用問題，無論是其本身作為投入主體，還是作為供給主體，設置激勵機制來利用市場方式調動社會參與供給，都必須研究鄉鎮政府自身的行為邏輯，特別是其自身的政府職能問題。本文從政府職能轉型的角度分析了即使有了國家的大量政策支持，農村公共產品和服務供給依然短缺的狀況邏輯，并提出了重構農村公共產品和服務供給提供機制在于鄉鎮政府職能轉型的建議。

一、鄉鎮政府職能的理論

根據現代政府職能理論，鄉鎮政府的職能分為基本職能和非基本職能兩類，基本職能在于體現社會公平，不考慮經濟發展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共產品和服務。而非基本職能由當地經濟發展水平和居民偏好所決定。一是，提供更高質量和水平的基本公共服務和產品；二是隨經濟發展水平提高所要求提供的公共產品和服務。根據財政分權的規范理論的要求，鄉鎮政府的職能是提供鄉鎮轄區范圍內居民和農民需求的公共產品與服務，這些公共產品和服務包括：(1)具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區的地方公共品，如民事糾紛處理、鄉村道路、區域內防洪、灌溉等；(2)外部收益或成本溢出轄區，需要與上一級政府甚至中央政府或其他轄區進行合作來提供的公共品或服務，如衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護等；(3)具有一定規模經濟、收益可排他的俱樂部物品，如醫療、文化以及其他一些社區福利項目；(4)基本的政府行政管理(項繼權，2004)。同時譚秋成(2002)很好地分析了財政分權與鄉鎮政府職能的關系，根據財政分權理論，鄉鎮政府作為中國最基層的政府。直接面對面與農民打交道，在理論上，鄉鎮政府能夠比較好的掌握農村居民對社區公共產品和服務的需求偏好，因而相對于上級政府而言具有信息優勢，鄉鎮政府相對于上級政府，在提供農村公共產品和服務方面，應該具有低成本和高效率。

從現代政府職能理論和鄉鎮政府相對于上級政府具有的優勢，都說明鄉鎮政府的職能應該主要是以為農民提供公共產品和服務為核心，實現為人民服務的政府職能，但現實的情況卻是偏離了其正常的軌道。

二、鄉鎮政府職能偏離的邏輯：政治經濟學分析

理論上鄉鎮政府應該積極為農村社區提供公共產品和服務，但實際情況是，鄉鎮政府對農村公共產品和服務的提供存在嚴重的不足，體現在農村的社會治安、醫療衛生、教育、交通道路、水利設施、環保等方面的基本公共產品和服務供給不足；另一方面，鄉鎮政府對農村公共產品和服務的提供過剩，即同時提供了大量農民在當前并不需要的農村公共產品和服務，如現今許多農村建設過程中，出現大蓋圖書館、大建廣場等政府的“形象工程”、“政績工程”等現象。為何會導致理論與實際的偏離呢?許多研究從經濟學的角度，主要是財政這個角度，去分析了鄉鎮政府的行為；但鄉鎮政府不僅僅是一個純粹的“經濟人”角色，它應該還扮演著“管理人”角色，因而有必要進行政治經濟學的分析，解釋為何在實踐中鄉鎮政府的職能發生偏離。本文從宏觀背景、中觀制約和微觀動機三個方面闡述其原因。

(一)宏觀背景：國家建構與現代化發展的要求

現代國家建構是民族國家和民主國家的雙重化建構過程，但在中國，這一雙重化的建構是不同步的，具有其特殊的歷史邏輯，即先民族國家建構后民主國家建構。正是在這種邏輯下，建國以來的中國公共產品供給必然要經歷由城鄉二元到城鄉一體化的體制變遷過程。在民族國家建構的邏輯下，中國實行的是一種“重工輕農”、“重城抑鄉”的城市偏向政策，必然是一種“二元供給體制”即城市的公共產品和服務由國家提供，而農村的公共產品和服務由農民自己提供，致使農村公共產品和服務的供給嚴重不足。

現代國家建構同時必然要求政府是一種發展型政府，實現其政權的合法性。所謂發展型政府，就是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式(郁建興等，2006)。發展中國家要實現現代化必須以經濟增長，中國的“以經濟建設為中心”就有其歷史的必然，其結果是農村公共產品和服務的提供必然是退居其次。圖-１很好地說明了宏觀背景與農村公共產品與服務的邏輯關系。

(二)中觀制約：體制與能力的約束

1行動的制約：行政管理體制。榮敬本(1998)等人指出了我匡縣鄉行政管理體制的特征——壓力型體制，所謂壓力型體制，指的是一級組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解成的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標，該級組織(以黨委和政府為核心)把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人。責令其在規定的時間內完成。然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制(即一旦某項任務沒達標，就視全年工作成績為零，不得給予各種先進稱號和獎勵)，所以各種組織實際上是在這種評價體系的壓力下運行的。這種中國特色的壓力型體制的制約，鄉鎮政府不得不去完成上級委托的各種任務，加上上級的“一票否決”考核機制以經濟增長(CDP)為核心，導致鄉鎮政府重視發展鄉鎮企業等經濟職能而忽視政府應該的公共服務職能，即使鄉鎮政府有心提供，但難以抽身去為農民提供所需要的公共產品與服務。

2財政能力的制約：縣鄉財政管理體制。當前我國鄉鎮財政體制的特征，一是財政體制的確定必須體現上級政府和領導人的意志，即鄉鎮政府沒有獨立的財權，因為鄉鎮政府是中國政府層級中最低

的一級，鄉鎮政府與上級政府的關系是上下級關系，必然導致鄉鎮財政常常被上級政府(縣政府)擠壓，現實中鄉鎮財政被擠占和挪用的現象就是明證；二是1994年實施分稅制改革以后，出現財權向上集中，事權下放的趨勢，即財權與事權不對稱現象，鄉鎮政府的財權與事權更加不對稱；三是鄉鎮財政收入和支出實際上仍屬于包干體制，但怎么進行包干基數的確定有很大的博弈性質，結果是加劇了鄉鎮政府的短期掠奪行為。

同時，目前農村鄉鎮財政基本上是典型的“吃飯財政”，甚至還不夠“吃飯”，對許多鄉鎮領導來說，自身的生存和鄉鎮政府的正常運轉是他們重中之重的任務，而鄉村道路、吃水、學校等公共產品與服務問題只是退而求之的問題，只能通過化緣游說，爭取項目、爭取上級的資助、爭取村民的出工出資加以解決。由于農村公共產品和服務需要長期的投入，農業稅的廢除導致中西部許多以農業稅為主要收入的鄉鎮陷入困境，現實中出現的如鄉村道路毀損嚴重、農田水利設施年久失修、地方財政更加緊張拮據等現象就是財政能力困境的體現。因而農村稅費改革的實施和農業稅的廢除，使本來的“吃飯財政”更加脆弱，鄉鎮政府沒有財政能力去實現其提供農村公共產品和服務的職能。

3壓力的不足：農村基層民主機制的缺乏。一方面，我國的行政體制是鄉鎮政府的官員是行政任命的，不是民主選舉產生的，官員是對上負責，而對下反應不敏感，甚至根本不回應。同時鄉鎮政府與村委會法律上是指導與被指導的關系，但實際上還是領導與被領導的上下級關系，因為鄉鎮政府通過對村委會的人事安排、經濟財務及工作內容的直接和間接的干預和控制?，F在雖然實施了農村村民自治，但是并不能夠改變鄉鎮民主機制的缺乏，鄉鎮政府官員依然沒有來自農民的壓力，只有來自上級的壓力。另一方面，農民集體行動的困境。亞里士多德曾在《政治學》一書中指出：凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。一方是中國農民人數眾多，組織集體行動存在較高的交易成本和協調成本，加上公共產品和服務的外部性和農民的機會主義策略，導致集體行動失敗，因此農民作為一個整體不能充分顯示自己的偏好；另一方是政府擁有信息優勢，他們在與其他社會集團的角逐中以及與政府的談判中，始終處于劣勢。最重要的是農民沒有自己的代言人，農村的合作組織帶有政府色彩，因而也不能夠發揮其為農民說話，維護農民利益的職能。

農村基層民主機制的缺乏導致鄉鎮政府沒有壓力去實現其為人民服務的職能，加之社區農民缺乏顯示偏好、監督和評價公共品生產的可操作程序，缺乏參與公共事務決策的實際權利。鄉鎮政府當然就不可能有動力去為農民提供所需要的公共產品與服務。

(三)微觀動機：基層政府的理性“經濟人”思維

西方新政治經濟學，通過對政治環境下的官僚的行為分析，揭示了其政府官員“經濟人”的特性。在中國基層政府實踐上，楊善華、蘇紅(2002)分析了在市場轉型背景下鄉鎮政權角色的轉變，認為在市場轉型過程中鄉鎮政權的角色從“代理型政權經營者”轉向“謀利型政權經營者”。周雪光(2005)從激勵機制與微觀行為，宏觀組織制度條件兩個方面揭示了基層政府官員的“逆向軟預算約束”行為，即突破預算約束，運用權力獲取制度外資源的經濟理性行為，他提出這樣一個命題，即政府官員關心的是他們在任期間的短期政績，因為這是影響一個人職業生涯最為關鍵的因素；現行的干部晉升制度誘使政府官員去關注任期內的“政績工程”；又由于同級政府官員之間的競爭而得以強化和延續。

由于基層政府存在理性“經濟人”的思維，必然會選擇盡量最大化自身的效用。加上基層政府官員在任期短的約束下和行政壓力型體制環境里，要達到政治晉升的目標，肯定是抓一些“政績工程”、“形象工程”，而提供農村公共產品和服務的經濟發展效益都是要長期才能體現出來，不符合基層政府官員的經濟理性。在個人政治晉升的前途面前，基層政府官員根本就沒有動力去積極提供農村發展需要的公共產品和服務，即微觀動機上，基層政府官員沒有激勵去提供農村需要的公共產品，反而有很強的激勵去提供農民根本木需要但符合政治晉升的公共產品和服務。出現實踐上農村公共產品和服務供給不足與過剩并存的局面。

鄉鎮政府在宏觀背景、中觀制約和微觀動機三個方面上都存在偏離其為農民提供公共產品與服務的動力機制，根本沒有激勵去實現其為人民服務的職能，導致了鄉鎮政府在農村社區的合法性的降低，進一步對農村經濟社會的可持續發展造成嚴重的制約。由于當前取消或合并鄉鎮政府的可行性和現實性都還不具備，所以在此背景下如何激勵鄉鎮政府供給農民滿意的公共產品和服務是一個根本問題，其基本的路徑就是要以轉變鄉鎮政府職能來實現其本職職能的回歸。圖-2勾勒了鄉鎮政府職能與農村公共產品與服務提供的變動邏輯關系。

三、鄉鎮政府職能的回歸：以公共產品和服務供給為中心

鄉鎮政府職能的偏離直接加重了農民負擔，激起了農民群體性事件的頻發，導致了鄉鎮政府存在的合法性危機，中央政府實施農村稅費改革、取消農業稅和實施“多予、少取、放活”的方針，加大了財政轉移支付的力度，但關鍵還是必須使鄉鎮政府能夠重新回到正常的軌道上來，否則會重新回到原來的狀態，治標不治本。

(一)以科學發展觀為指導，構建公共服務型政府

現代民族國家的建構過程必然導致國家通過一系列手段來加強對鄉村社會的整合和控制，從鄉村社會獲取資源支持社會的現代化建設，城鄉二元公共產品供給體制就是民族國家建構的制度邏輯安排的體現。這是一種以績效合法性來代替政權合法性的思路，就必然以經濟增長為中心，但隨著歷史進程的發展，其弊端日益凸顯出來：這種公共產品供給體制使農民受到不平等的國民待遇，大大折損了現代國家所必需的國民認同，開始威脅到基層政權的合法性問題，重建國家基層政府的合法性，就必須讓其職能回到公共服務職能上來，因為它是政府最基本、最經常的職能之一，體現了政府治理的核心內容。黨的十七大報告進一步提出了“加快行政管理體制改革。建設服務型政府”的任務要求。

所謂公共服務型政府，就是以“管理就是服務”為根本理念，以提供私人或社會不愿意提供，或沒有能力提供的公共產品為主要職能的政府，也就是說，政府在履行經濟調節、市場監管職能的同時，更加注重履行社會管理和公共服務的職能，實現經濟社會的協調，統籌城鄉發展、建設社會主義新農村，就是公共服務型政府的重要職能(郁建興等，2006)。公共服務型政府要求科學界定縣鄉政府職責與權限，把服務、監管等職能下移至鄉鎮，將鄉鎮政府的角色和職責真正轉移到社會公共服務和社會管理上來，逐步或取消鄉鎮政府直接參與經濟經濟建設的考核要求，增加對農村公共產品和服務考核的內容，并作為最重要的指標。因為不同層次政府職能

之間存在差異性，鄉鎮政府作為五級政府中最基層的政府，其職能重點不在于經濟調節、市場監管；公共服務職能才是其最基本、最核心的內容。鄉鎮政府的職能回到為農民提供所需要的公共產品和服務的軌道上來，才是真正踐行科學發展觀，以人為本，為人民服務。

(二)構建農村公共財政體系為推進鄉鎮財政職能轉變提供保障

財政是政府職能運行的基石，農村稅費改革和取消農業稅后，鄉鎮財政收支矛盾加劇，鄉鎮政府難以正常運轉，公共支出大部分需要縣級財政補助，在一些經濟困難的地區，縣財政的轉移支付只能保證工資和政權運轉，根本不可能為農村提供公共產品和服務。雖然目前為了解決籌資負擔問題，一部分公共事業建設是實施“一事一議”制度，但其交易成本和農民的不合作的機會主義，出現“事難議、議難決、決難行”的狀態，實際上是此制度難以真正承擔農村公共產品和服務提供的籌資大任，由此鄉村財政的危機直接關系到農村公共產品和服務的供給，所以要按照構建農村公共財政體系的要求為農村公共產品和服務的提供長效機制：(1)基于公共品的層次性標準，在制度上明晰各級財政在農村公共品供給上的職責范圍；(2)結合省以下財政體制改革，在合理確定縣鄉事權、財權的劃分基礎上，改革縣鄉財政管理體制，要按照事權與財權相適應的原則，劃分各級財政相應的財權，使各級財政行使事權有相應的財力保證；(3)深化鄉鎮與村級組織管理體制的變革，精簡機構，將“花錢養人辦事”的模式轉變為“花錢雇人辦事”的模式，降低行政成本，提供公共產品和服務的質量；(4)強化鄉鎮財政財務管理，加強監督檢查，提高支農資金的配置效率和行政效率；(5)建立規范的財政轉移支付制度，合理確定轉移支付的項目和金額，并以法律法規的形式加以確定。

(三)鄉鎮政府職能轉型的新路徑：從稅費改革到綜合改革

由于鄉鎮政府職能的轉變不可能是在鄉鎮政府自身范圍內解決，必須要走從稅費改革到綜合改革的思路來推進當前的鄉鎮政府職能的轉變。

1推進以鄉鎮機構為主的行政體制改革，由于現在鄉鎮一級政府機構設置不科學和冗員太多，職能定位也不合理，應當抓住農業稅取消的契機，加快推進行政體制的改革。推進鄉鎮機構改革，不僅要在精簡機構、縮減編制和分流人員上下功夫，更重要的是轉變職能。同時要以鄉鎮機構改革為切入點，進行農村義務教育改革、縣鄉財政管理體制等改革為重點的農村綜合改革。

2在政績評價體系方面，諸如小城鎮建設、招商引資、興辦鄉村企業和調整產業結構等職能不再作為政績考核的內容，而是農村公共產品和服務的提供作為其職能的核心，納入政績考核的范圍，特別重要的是要把鄉鎮政府和干部為農民提供滿意的公共產品和服務的內容和行為進一步細化、量化、標準化和規范化，使之更加容易操作，能夠讓農民更加能夠監督政府干部的提供行為，從而很好地落實其責任。

3構建鄉鎮決策的民主機制，改變過去由上級來考核鄉鎮政府官員的“自上而下”的考核機制轉變為由廣大農民群眾來對鄉鎮政府及其干部工作進行評價的“自下而上”的考核機制，特別是同時要加強鄉鎮人大對鄉鎮政府及其干部的監督，真正實現并發揮其法律賦予的權力和地位，規范和約束鄉鎮政府及其干部行為。

30年的農村改革已經經歷了家庭聯產承包責任制和農村稅費改革及取消農業稅兩次重大意義的改革，現在要以農村綜合改革為標準的第三次重大改革，是以提高農村公共產品和服務為核心的改革，重建基層政府的合法性，實現為人民服務的承諾。

[責任編輯：李國燕]