我國企業協會的覆蓋率及其相關制度的再設計

張貫一

[摘要]企業協會要行使行業代表、行業管理職能必須具有高的行業覆蓋率。由于形成的途經的不同和產業鏈的細分，我國許多行業中普遍存在著“一業多會”現象，導致了企業協會的覆蓋率降低、內耗嚴重，協會的應有功能無法充分發揮。研究表明：走出“一業多會”困境的出路在于強制入會制度的實施、政府背景的隱退和業務主管部門的取消，以及政府行業管理職能的擇優轉移和“第三部門”的形成。

[關鍵詞]企業協會；覆蓋率；第三部門

[中圖分類號]F273.7[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0168-04

企業協會最早出現在1173年的英國，經過多年的發展，企業協會已經成為市場經濟體系中不可或缺的有機部分，是克服市場失靈和政府失靈的重要機制。一般認為，企業協會具有市場經濟支持和市場經濟補充二大職能(NadviK，1999；Doner RF and Schneider BR，2000；余暉，2002)，并且已經成為社會經濟生活中的重要治理方式(余暉，2002；Ouchi WG，1980；Streeek W and SchmitterPC，1985)。隨著改革的不斷深入和市場經濟制度在我國的確立，企業協會也就應運而生，尤其是在1997年、1999年國家經貿委出臺相關法規和2003年人大通過《中華人民共和國行政許可法》后，企業協會進入一個快速發展時期。根據民政部的統計，截止到2007年底，我國共有企業協會17747個(國家民間組織管理局，2008)，企業協會功能也開始顯現。但是，目前我國大部分企業協會的覆蓋率較低，行業協會的行業代表和行業管理的功能遠沒有得以發揮，直接影響著經濟的增長和社會福利的提高，本文選題的目的就在于研究這種現象的制度性成因，并對相關的制度提出完善建議。

一、文獻綜述：企業協會覆蓋率及其提高途徑

企業協會覆蓋率，是指某企業協會會員在所在行業中所占的比重，它反映著該協會在行業中的影響力。通常用二個指標衡量企業協會覆蓋率，一是用協會擁有會員的數量占行業內企業的總數量的比例來表示，二是用會員企業的產量占整個行業的總產量的比例表示。相比之下，后者更能反映協會的影響力和代表性，因此本文采用后一種方法。

(一)高覆蓋率是企業協會功能發展的前提

企業協會要發揮其行業代表、行業自律、行業服務、行業協調和行業管理的職能，就必須具有較大的覆蓋率，否則就不能代表整個行業，更無法對行業進行管理，同時也就沒有足夠的能力與利益相關方討價還價，很難獲得利益相關方的認可和授權，于是協會所能提供的益處也就非常有限，對企業的吸引力不強。協會的生存和發展勢必非常艱難；同時，如果覆蓋率太低的話，在同一行業內或者同一區域內必然會出現其他同質協會，協會之間就會相互競爭和內耗，削弱了協會的影響力，協會職能的發揮也必將受到影響。

(二)提高協會覆蓋率的途經

從世界范圍來看，提高協會的覆蓋率有以下二種途經。

一是利用法律的手段硬性規定，企業必須加入相應的協會。如荷蘭法律規定，企業必須歸屬于一個行會，而且必須按時交納會費{曲東杰、劉怡，1999)。美國許多州的立法機構規定：所有執業律師都必須成為州律師協會會員(曼瑟爾，奧爾森，1995，陳郁等譯)。德國雖然沒有法令規定企業必須人會，但是由于文化傳統因素，事實上是強制人會(Bennett rJ，2000)。整個阿拉伯世界中大多實行強制性人會(Doner RF andSchneiderBR，2000)。

二是協會利用自身具有的選擇性益處吸引會員加入。所謂“選擇性益處”(selective benefit)是指向會員提供的各種利益和好處，并且這種益處是“俱樂部產品”，而不是“公共產品”。也就是說只有會員才能享有和使用。如果協會能夠，尤其是只有協會能夠提供某種選擇性益處時，會員的資格就會變得非常寶貴，對潛在會員就會具有很強的吸引力，會員的退出成本也就非常巨大，于是會員對協會的忠誠度、工作的支持程度就會增加，協會就會具有很高的權威，管理就會更加有效。

通過對國外資料的分析和對國內的調查可以發現，企業協會的選擇性益處主要有：信息傳播和銷售推廣，推動企業技術進步和產業升級，產品的進出口管理(如出口許可證的頒發、進出口配額的分配)，作為一個集團，增強了與利益相關方(政府、工會、供應商團體、消費者團體)的討價還價能力。從而享受到單個企業無法享受的待遇。

在二種提高覆蓋率的途徑中，前者克服了企業的搭便車行為，后者是企業協會出了“集體行動的困境”，對于協會的生存和發展都是至關重要的。但是，法律規定企業必須人會，卻并沒有規定企業加人哪一家協會，因此協會的發展最終還必須依靠選擇性益處來吸引會員加入，從而不斷發展和壯大。

二、我國目前的制度設計及其實踐

我國法律中沒有企業必須加入協會的條款，但是為了理順協會間的關系，提高協會的覆蓋率，在相關的規章出臺吋設計了“一業一會”的規定。

(一)我國法規中對“一業一會”的規定

為了提高企業協會的覆蓋率，我國有關的法律法規進行了相應的制度設計，即“一地一會”、“一業一會”或者“一品一會”的制度。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”的社團，“登記管理機關不予批準籌備”；1999年國家經貿委頒布的《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見》規定了“同一協會在一個區域內不重復設立的原則”；同年出臺的《溫州市行業協會管理辦法》規定“行業協會按行業成立，實行一業一會。市或縣(市、區)同行業只能成立一個行業協會?？h(市、區)行業協會可作為團體會員自愿參加市同類行業協會?！?；同年出臺的《深圳經濟特區行業協會條例》規定“在本市同一行業內不得重復設立相同或相似的行業協會”；2002年出臺的《上海市行業協會暫行辦法》也規定，“同一行業或者產品，在本市范圍內只設立一個行業協會”。

在這些制度的保護和促進下，經過企業協會自身的努力，一小部分企業協會發展很快，規模迅速壯大。如，成立于1994年的溫州服裝商會，到2004年行業內90％的大中型企業都加入商會。成立于2004年的深圳市汽車經銷商商會，在短短的兩年時間，會員企業在行業內的覆蓋率達98％(晶報，2006A。

(二)現實中的“一業多會”

從1998年《社會團體登記管理條例》頒布以來，九年過去了，但是“一地一會”、“一業一會”、“一品一會”的政策并沒有得以很好的落實，現實生活中的“一

業多會”現象比比皆是。以鄭州市物流業為例，同時存在著河南物流協會、鄭州物流協會、河南省國際貨運代理協會、河南省物流與采購聯合會和河南省交通物流協會五家協會，即使在市場化程度較高、企業協會發展較好的東南沿海地區這種現象也同樣嚴重(沈恒超、賈西津，2003；雷柳貞、范佳鳳，2008)，如溫州市制鞋業同時存在著八家企業協會，分別是鞋革工業協會、鞋材工業協會、鞋楦工業協會、皮碎商業協會、皮革化工商會、合成革商會、鞋料商會和鞋機商會。這些繁多的協會、商會彼此爭取資源，互相拆臺，致使內耗嚴重，協會的行業代表和行業管理功能受到嚴重傷害。同時，會員企業面對眾多良莠不齊、重復設置的協會感到無所適從，還要同時向多個協會交納巨額會費、評比費，苦不堪言。

三、“一業多會”現象的制度性成因以及走出該困境的途徑選擇

(一)“一業多會”現象的制度成因一：多種生成渠道

我國企業協會的生成渠道主要有二種：一種是隨著經濟管理體制的改革，由政府有關部門主辦或者由政府推動成立的企業協會，即體制內的生成途經；另一種是指企業為了自身的生存和發展而自發成立的企業協會，即體制外的形成途徑。

根據協會與政府相關部門的關系，體制內形成的企業協會又可以分為二類：一類是在我國進行從計劃經濟到市場經濟的過程中，通過直接撤銷、轉制政府的專業經濟管理部門(如輕工部、煤炭部等等)，用行政手段建立了大批的官辦行業協會，目的在于以“行業管理”替代原來的“部門管理”，如河南省物流與采購聯合會；另一類是由政府的不同業務部門成立的企業協會，如由河南交通廳成立的交通運輸協會，由河南省商務廳成立的河南國際貨運代理協會與河南省商務廳、鄭州市商務局成立的鄭州市物流協會，河南物流協會的前身(2002年前)由當時的河南省貿易廳成立，后來隨著政府的改制，目前逐步與政府主管部門脫離。

在體制外的生成途徑中，由于企業關注點不同，也會形成不同的協會。如，產業鏈中的上下游企業、不同性質的企業(如國有、私有企業，大、中、小型企業)以及行業細分后的各個細小行業都可能分別成立協會，上述的溫州制鞋行業就屬于這種情況。

我國的市場經濟制度是由計劃經濟轉變而來的，目前大多數的企業協會都是依靠政府行政力量自上而下建立的，真正民間自發成立的很少，不論是中西部地區或者是市場經濟發育比較充分的沿海地區(沈恒超、賈西津，2003；雷柳貞、范佳鳳，2008)?？梢哉f，不同的生成渠道以及不同層級協會的共存是“一業多會”現象的主要制度成因。

(二)“一業多會”現象的制度成因二：選擇性益處不足

“一業多會”現象的另一個生成原因是選擇性益處不足，無法吸引會員加入。一般來講，企業協會的選擇性益處和權力主要有二個來源：政府授權和契約形成。

從政府授權來看，雖然我國政府大力推動企業協會的發展，但是到目前為止我國的行業管理職能大多還保留在政府主管部門手中。1997家國家經貿委《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》中規定了行業協會參與制訂、修訂工作標準，開展行檢、行評工作，但是1999年國家經貿委《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見》對企業協會的職能又加強了限制，即使是行業統計，收集、分析、發布行業信息也需經政府主管部門同意和授權。2001年經貿委正式授予企業協會對行業資料的統計職能，同年，經貿委又授予企業協會“按照國家機電產品進出口政策和有關規定辦理一般機電產品進口登記和配額、特定、集中登記產品的轉報工作”，2002年經貿委又規定企業協會“負責組織協調本行業企業遭受國外反傾銷、反補貼、保障措施調查的應訴工作”。但是，權力的轉移必然涉及到利益的調整，很多地方并沒有認真落實這種授權，行業管理職能在絕大多數地方仍然保留在政府主管部門手中。

一些企業協會對自身職能認識不清，致使無法贏得會員的信任，權力的契約形成基礎不強。企業協會的宗旨是維護會員企業的利益、為會員企業服務，可是有的企業協會，尤其是一些官辦企業協會以領導者和管理者自居，有的把自己定位于會員企業聯絡的平臺，有的熱衷于搞大型活動、制造新聞效應，這些都背離了為會員企業服務的宗旨，自然無法贏得會員企業的信任，也就無法通過契約發揮其行業管理職能。

由于上述二方面的原因，企業協會無法獲得自身的選擇性益處，于是也就無法形成相對于其它協會的競爭優勢，從而無法優勝劣汰，大家都在各個主管部門的庇護下勉強維持，“一業多會”現象就具有了存在的依據。

(三)走出“一業多會”困境的路經選擇

從理論上講，企業協會是企業自發成立的為會員服務的非營利性組織，本不應該存在競爭，之所以存在“一業多會”現象，很大程度是由于體制內外二種形成渠道的存在。因此，要走出“一業多會”的困境，必須從以下幾個方面人手。

首先，政府中止對官辦企業協會的支持，創造一個企業協會公平競爭的環境。體制內形成的協會不具有自發性，即其先天社會合理性不足，只要政府停止對其支持和保護，它們中的大部分就沒有了生存空間，被淘汰是必然的，那些以自己的實際行動贏得企業信任，具備了社會合理性的協會自然會被保存下來，并贏得更好的發展機遇。(也許，在市場經濟不發達的西部，還有存在的合理性，但是隨著市場經濟的發展，也將逐步失去存在的理由)。

其次，保護市場競爭的環境，促進企業協會的自發整合。隨著政府有關部門的隱退，各種企業協會也就具有一個公平的競爭環境，體制內外形成的各種企業協會就著自發地進行資源的整合，會員也就逐漸集中到那些真正代表企業利益、為企業服務的企業協會旗下。應該說，產業鏈中的上下游企業、不同類型企業分別成會，以及產業細化形成的“一品一會”都具有一定的合理性，但是協會過多，每個協會的會員必須下降，協會的影響力和生存能力也必然降低。同時協會間的競爭也必然產生內耗和不經濟現象，隨著時間的發展，會優勝劣汰，進行自發的整合，達到一個較為合理的狀態。

再次，政府選擇運作良好、行業代表性相對比較強的協會轉讓自己的行業管理職能，促進企業協會進一步的整合(當然，為了整個國民經濟的健康發展，這種管理功能的轉移應只限于競爭充分的行業)。當政府將自己的行業管理功能授予運作良好、行業代表性較強的協會時，這些協會就具有了寶貴的選擇性益處，從而使其具備了相對于其它協會的競爭優勢，將促使會員進一步向這些協會集中，于是“一業多會”現象也就會自然消亡。協會的代表性、行業管理功能更強。當然，政府管理功能的轉移可以在充分競爭之后，也可以在競爭進行之中進行，雖然在競爭進行之中存在有失公平、公

正之嫌，但是可以加快政府職能的轉變，促進資源快速整合和會員的迅速集中，從而節約整個社會的運作成本。

最后，市場競爭并不能解決所有問題，協會與協會之間的邊界重疊仍然會時有發生，此時就需要一個仲裁機構，對二者的訴求進行仲裁。只要會員不是完全重疊(事實上，通過市場的嚴酷競爭，同一地域完全重疊的協會不可能并存)，仲裁也就不會關系到協會的生死，爭執應該可以解決，如若不然，競爭對雙方都不利。在西班牙、葡萄牙就存在這樣的仲裁機構，效果良好。

四、提高協會覆蓋的制度設計和政策建議

(一)實施強制人會，走出“集體行動的困境”

由于企業協會提供的很多服務都是“公共產品”，那些不加入協會的企業也同樣可以享受到協會的服務，因此總是有一些企業企圖搭協會的便車，從而導致集體行為的失敗，即“集體行為的困境”，強制人會是使企業協會走出“集體行動的困境”的根本性制度，其有效性已被市場經濟發達國家的實踐所證明。

(二)切實轉變政府職能，促進“第三部門”的形成

國內外的實踐表明，計劃經濟和市場經濟制度都存在著其自身無法克服的弊端，許多國家成功地走出另一條經濟制度，即充分培育并發揮介于政府與企業之間的“第三部門”的對經濟的管理職能。在這些國家，政府在奉行市場經濟的基礎上，將自己的經濟管理職能通過許可、授權給一些企業協會，由這些企業協會來對經濟進行引導和管理，比較有效地克服“市場失靈”和“政府失靈”，較好推動了經濟的增長。

“第三部門”能否形成并發揮其應有作用主要取決于政府職能的轉變。如果政府能夠將對經濟的管理職能(如，產品質量標準的制訂、從業人員的資質認定、進出口配額的管理)授予企業協會，并保證企業協會參與產業政策的制訂和政府之間貿易談判的資格和席位，這些授予的資格與權力將形成企業協會的選擇性利益，用于吸收會員、形成權威，從而有效發揮企業協會的行業自律和行業管理職能，不僅可以很好推動經濟增長，并且還將形成反腐倡廉的又一利器。

(三)取消業務主管部門，實現企業協會的民間化自主運作

政府只有企業協會的利益相關方之一，而不是企業協會的領導，因此取消業務主管部門勢在必行。主管部門的取消可以促進企業協會的民間化、社會化的自主運作，促進協會間的競爭，實現優勝劣汰。整合協會的資源，使有社會基礎、功能發揮較好的協會做大做強，在很大程度上解決“一業多會”的亂象，更好發揮企業協會的經濟管理功能和自律功能。

取消業務主管部門并不是割斷企業協會與政府的聯系，相反是在更寬泛的范圍內加強與政府的聯系。比如，大的企業協會可以通過在人大、政府專業委員會及外貿談判中的法定席位加強行業協會與政府在產業規劃和產業政策方面的協商，還可以與質量技術監督部門就產量質量標準、進出口管理進行溝通與協調，而不是僅僅局限于原來的主管部門。當然，為了保證企業協會的規范運作，政府程序性管理還是必要的，但程序性管理應該由程序管理部門(民間組織管理局或者工商聯)負責，并且它們的管理僅僅是程序性的而不涉及具體業務。

[責任編輯：李國燕]