西方國家金融監管的實踐及其對我國的啟示

龐新江

[摘要]銀監會成立后，我國正式形成了分業監管和機構性監管的監管格局，與國際統一、功能性監管的趨勢相背離。在監管理念、法律建設及金融服務等方面與西方國家存在著較大的差距。在新形勢下如何進行有效監管，借鑒西方國家金融監管的有益經驗，摒棄其不足，使我國金融業平穩健康有序的發展，并能在國際上與列強展開競爭，贏得一席之地，是我國面臨的重大課題。

[關鍵詞]統一監管；功能性監管；依法監管；金融服務

[中圖分類號]F832.1[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0183-04

2003年，我國成立了中國銀行業監督與管理委員會，至此，我國正式形成了銀監會、保監會和證監會分業監管的金融監管組織體系。隨著國際上對金融業實施混業監管的趨勢加強，我國人世后與國際金融業的逐步接軌，是否改革現有的金融監管體制，過渡到統一的功能性監管，理論界和金融界展開了認真的討論。

持贊成過渡到統一的功能性監管的觀點如項衛星、李宏瑾(2004)、曹紅輝(2006)等認為：混業經營、統一監管是國際發展的主流。從與國際接軌的角度講，我國應該實行混業經營。支持現有分業監管、機構性監管的觀點如任志剛、張煒(1004)，盧春燕(2006)等認為：西方發達國家的混業監管是分業監管體制長期發展的結果，我國暫不具備混業監管的環境。

他山之石，可以攻玉。我們可以通過對西方發達國家金融監管的研究，為解決我國的“分業、機構性監管”與“統一、功能性監管”之爭提供一定的借鑒。

一、西方國家金融監管實踐

(一)美國的金融監管實踐

美國的金融監管體制較為復雜。從橫向看，不同金融業務有不同監管主體；從縱向看，不同級政府又是不同監管主體。銀行以及儲蓄性金融機構的監管由貨幣監理局、美聯儲和存款保險公司三大聯邦監管機構和各州監管機構共同負責，證券經營機構主要受聯邦證券法的管轄，而證券交易委員會(SEC)是基于證券交易法設立的證券監管機構，對證券經營機構、證券信息披露、證券交易所、柜臺交易和證券業協會等履行監管職能，美國的保險機構由所在各州保險局負責，這種錯綜復雜的金融監管體系使人眼花繚亂。

美國的金融監管體系特別是銀行監管體系在世界上具有重要影響。近年來，通過巴塞爾銀行監管委員會等多邊機構，美國對制定全球性金融監管標準也施加了相當的影響。由于在州和聯邦當局之間劃分管理職責的雙重銀行結構，以及參與商業銀行監督的三個聯邦機構共存。對金融機構的監管由多家機構分頭負責，使銀行監督過程十分復雜。美國分業經營的金融體制決定了美國分權監管的原則和監管體制的地域多樣化和職能多樣化。從其構成來看，由于分權式聯邦整體等因素的作用，美國的監管體系亦存在著政出多門、職能重疊等弊端。但總的來說，對保障金融體系的安全、穩健、高效及保障消費者權益等的確做出了重大的貢獻。

(二)英國的金融監管實踐

英國是自由民主思想的發源地，其社會各個層面無不深受這一傳統的影響。在經濟運轉上表現為崇尚自由契約和“無形手原理”，在法律傳統上則表現為規則缺失，往往援引判例進行仲裁。中央銀行的監管主要以“道義勸說”和“窗口指導”為主，并不具備法律效力。但是，隨著金融業的發展和金融機構的增多，以及業務交叉和市場交易的擴大，僅僅靠道義約束進行監管，逐漸顯現出各種不足。因此，為了跟上金融市場發展的腳步，從20世紀70年代末開始，英國逐漸通過制定正式的法規，完善外部監管體系來加強銀行監管，并在1987年頒布《銀行法》，明確了英格蘭銀行是“英國銀行業唯一的監管機關和銀行法執行當局”的地位。

隨著近年來銀行、證券、保險等行業的業務界限日益模糊，歐洲統一市場發展步伐加快，為了使銀行監管與經濟、金融形式相適應，英國于1997年對金融監管體制進行了改革。政府負責制定通貨目標，而確定基礎利率和實現通貨目標的責任將從政府轉移到英格蘭銀行，而且賦予英格蘭銀行獨立制定政策的權力，同時宣布英格蘭銀行的銀行監管職能被移交給新成立的“金融服務管理局(FSA)”。FSA成立后，英國的金融監管框架發生了巨大變化，不僅降低了金融監管費用，而且集中了金融監管的監管權，由FSA統一負責對全部金融活動的監管，在這種監管體制下，監管機構的監管也更為透明和公平。

(三)日本的金融監管實踐

日本的金融監管實施的是高度集中的管理體制，在1998年金融監管機構改革之前，由大藏省和日本銀行共同負責金融監管。大藏省是日本的最高經濟主管部門，作為金融行政主管機關擁有極大的金融監管權。日本銀行在行政上受大藏省的監管，只有有限的獨立性。日本銀行主要負責對在日本銀行開設往來賬戶或需要在日本銀行獲得貸款的金融機構的經營風險與資產質量的監管。

1998年，日本政府進行了金融改革。大藏省的金融檢查和監督職能分離，成立了新金融廳。金融廳是金融監管的最高行政部門，其主要職責是負責銀行業、證券業和保險業的檢查和監督。日本銀行則獨立執行貨幣政策，但由于執行貨幣政策需要了解和把握金融業的運行狀況，因此日本銀行保留了對所有與其簽訂交易合同的金融機構實施檢查的職能。

在監管方式上，日本金融廳的監管方式以職能監管為主，即各職能部門按照監管業務的性質進行設置。改革之后的金融監管體制比較注重監管的協調性和統一性。金融廳的監管對象主要是大型金融機構，其監管重點是對上一次檢查中發現問題進行改進，側重對金融風險的檢查。地方中小金融機構則委托財務省下面的地方財務局代為監管，檢查的重點是地方銀行遵守法律的情況、風險管理情況等。

二、美、英、日金融監管的發展趨勢

金融監管是隨著金融體系的發展而不斷地發展與完善的，金融機構的發展狀況、業務分工、競爭的激烈程度等都會在不同的方面影響金融監管方式、方法的變化。隨著金融監管全球化的不斷推進，全球金融活動的聯動性及風險性增加，這使得各國聯合金融監管的呼聲進一步高漲。為了應對新出現的問題，美、日、英等國金融監管出現近似的監管手段，并朝著大體一致的方向轉變。

(一)監管主體的強化

近年來，隨著金融自由化和全球化的發展，金融機構傳統業務界限被打破，銀行之間及銀行與其他金融機構之間的并購浪潮興起，結果出現了一批綜合化經營的超級金融機構。為此，一些國家又專門建立或準備建立了針對這類機構的監管部門，金融監管主體又有從分散走向集中的趨勢，但已不同于20世紀30年代那樣的集中監管。比如，1997年英國成立了對金融領域實施全面監管的“超級監管機構”——金融服務管理局(FSA)，取代英格蘭銀行的監管

職能。美聯儲和日本金融廳的成立亦有異曲同工之效。

這種超級監管機構統一了對“全能化”金融機構的監管，因而具有一定優勢：在一定程度上，管理機構規模的擴大，或者說管制機構的減少，使得一些稀缺的資源可以被共享，這種制度安排會降低制度運行成本，帶來一定程度的規模效應；超級監管機構也會帶來范圍經濟，即因同時管制不同的職能領域而享受成本降低的好處；有可能更好地與金融超大型企業相抗衡，更有效地、全方位地監控業務多樣化的金融機構；單一監管機構原則上可以避免政出多門所可能導致的政策不一致、相互重疊或出現監管真空；還可緩解監管人才匱乏的問題，使有限的人才資源得到集中和有效利用；在相對簡單的結構下，更容易確定和分清管制的責任，避免相互推諉的發生。

(二)監管內容的演變

從監管的內容上看，由于金融工具的不斷創新。金融衍生商品市場的迅速崛起，導致金融監管對象進一步增加。1997年，美國商業銀行從事金融衍生了具交易的表外業務高達25.4萬億美元，資產負債表中資產業務僅5萬億美元：各國監管當局相應地擴大了金融監管的范圍，從單純的表內、表外業務擴展到所有業務。從監管的重點來看，以往的金融風險監管側重于信用監管，但銀行還可能因為其他風險而陷入經營困境，因此當前國際金融業的監管除信用監管外，還重視市場風險、經營風險等。早期最基本的分析是計算投資預期受益的易變性，即計算方差或標準差。隨著可以市場化的資產結構越來越復雜，金融衍生工具越來越多，傳統風險管理技術的局限性日益暴露出來。在外部監管所顯示的弊端越來越明顯的情況下，人們逐漸認識到需要對風險分析做出新的洞察。1994年2月，國際證監聯合會(IOSOCO)發表了(柜臺衍生產品交易運行風險及金融風險控制機制)，要求全球從事衍生產品的交易所及各國監管機構必須對信貸風險、市場風險、流動性風險、清算風險及法律風險建立有效的內部控制機制。

(三)監管范圍的擴展

從監管范圍上看，國際金融監管也從單純的資本充足率的監管轉向以最低資本標準、監管當局的檢查及市場自律三個層次的全面監管。20世紀六七十年代新興金融市場的不斷涌現和各種衍生交易工具的出現，使各國金融監管的主體出現了分散化、多元化的趨勢。各個專業性很強的監管機構依據其擁有的技術優勢對金融體系中的各個方面進行監管。2001年巴塞爾委員會頒布(新資本協議)咨詢文件，繼承了1988年老協議中以資本充足率為核心的監管思路，同時吸取了(有效銀行監管的核心原則)中提出的銀行監管的三大支柱原則，即改進最低資本要求計算框架、發展監管評價程序以及強化市場自律。

三、西方金融監管中的缺陷與不足

自1999年《金融服務現代化法案》通過之后，美國已經正式確立金融機構的混業經營，但分業監管的模式并未改變，由次造成更多的政策漏洞。例如，次級抵押貸款本身由美聯儲監管，但在次級抵押貸款基礎上衍生出來的MBS和CDO，從理論上既屬于美聯儲監管。也屬于美國證券交易委員會監管。但事實上正是因為這種金融衍生品打擦邊球，最終美聯儲和美國證券交易委員會都對其睜一只眼閉一只眼。金融機構過渡追求風險，監管當局傾向于放松管制，最終導致金融衍生產品市場過度發達而嚴重背離力實體經濟，繼而爆發金融危機。

次級債危機爆發后，眾多學者對以美國為首的西方金融監管進行了新的思考，認為美國政府過于專注經濟的發展，金融監管機構對信用評級機構基本沒有監管；對商業銀行肆意擴張信貸、降低貸款標準發放貸款時基本沒有監管，忽視了房貸風險的政策導向。美國政府把次級抵押債券所涉及的金融衍生品的監管責任拋給信用評級機構甚至是次級抵押債券所涉及的金融衍生品的開發者。而這些監督者又多是次貸業務的積極參與者，很難保證他們能嚴格的執行監管措施。

四、西方金融監管實踐對我國金融監管的啟示

伴隨金融國際化的發展趨勢，各國都不同程度地對金融監管體制進行了改革。其監管體制的構建，都緊密結合各國的經濟、金融發展狀況。我國金融監管體制的構建與改革，既要結合我國當前的具體情況，還要通過借鑒國外金融監管經驗，積極應對金融業全面開放的挑戰。

(一)金融監管體制改革

由原來的機構性監管向統一的功能性監管過渡。功能性監管能夠很好地對混業經營實施監管，它至少有這樣一些好處。(1)形成規模效應。從理論上說，在投資規模既定或經營成本既定的情況下，其業務量越大單位成本越小，從而企業經濟效益越高。由于統一監管可以使監管資源由不同業務部門或機構共同分享，其總體經營成本通常應低于每一機構單獨經營時的成本總和。(2)分散金融風險。從業務多樣化角度看，由于混業性金融機構從事不同領域的業務，其業務波動的周期與基礎多有不同，因此，當其中一個部門或機構的業務因某種原因陷入低谷時?？梢杂善渌块T的受益沖抵，而不至于對該金融機構本身產生重大乃至致命的影響。(3)調整靈活。從業務發展角度看，監管機構發現實行混業經營的金融機構某些業務因競爭力不強、需求不足、經營不善或業務品種過時等外在或內在原因導致前景不佳時，該機構完全可以審時度勢進行內部業務調整，果斷轉入其他市場。(4)司法裁決權明確。銀行監管者主要關心的是確保銀行系統的安全健康，保護銀行和存款超過保護投資者，他們在保護投資者的專業知識方面不如證監會那么多，因此讓證監會負責監管證券業務，銀行監管機構負責監管銀行業務是明智的；根據功能分配監管司法裁決權，也允許使用一致的監管理念。(5)避免監管混亂。

實行制度性的轉變，是解決我國金融監管落后的根本出路。在對外開放條件下，不僅會有外資金融機構進入我國，同時我們的金融企業也要走出國門，參與國際競爭。目前，世界上大多數國家實行的是功能性監管，他們的金融企業也都實行的是混業經營，那么，要與國際接軌，就首先要在體制上與國際接軌。

(二)依法監管

目前，我國在金融監管方面的法律依據僅有《中國人民銀行法》、《中國人民商業銀行法》、《金融機構退出法》、《外資銀行管理法》等文件，尚未形成比較完整的監管法律系統。美國早在20世紀30年代就建立了比較完整的金融監管法律體系，尤其是《金融服務現代化法》的出臺，更是將美國依法監管推向巔峰。英國、日本先后頒布、修改了相關法律，進一步擴充了英國金融監管的法律基礎。

一直以來，我國金融監管是以行政手段為主，法律手段和經濟手段的使用較少。在加入WTO后，如何對外資金融機構進行有效的監管就是擺在我們面前的難題。目前，我國金融監管當局缺

乏綜合監管的法律權限，現有的監管法律剛性太強，缺乏靈活性，導致實施效果欠佳，制定綜合性監管法規《金融機構監督管理法》，非常必要。新的管理法在指導思想上，應借鑒國際通行的法律規定和成熟經驗，適當補充合規性監管內容，以風險監管為突破口，強調監管在法規中的地位和分量，提出適合風險監管的金融監管措施。同時要制定法律實施的細則，也要對原頒布的有關法律、法規、制度進行清理、整理。

(三)提供全方位的金融服務

不論是從金融監管的歷史來考察，還是從金融監管的發展來分析，金融服務都是有效金融監管的前提和基礎，而金融監管的進一步完善也離不開金融服務的支持。第一，金融服務先于金融監管而存在。這在中央銀行發展的第一階段表現得尤為明顯，它們要么本身就是實力雄厚的商業銀行，要么就是兼營商業銀行業務的私人股份銀行。因此，提供金融服務便自然成為其自始至終的主要業務之一。第二，從中央銀行的發展看，金融服務降低了金融監管的成本，提高了監管的效率。金融監管所要獲得準確、及時的信息，以有針對性地實施監管，被監管者提供的報表是依據之一，但很難保證其真實性；現場稽核雖然可以確保真實，但不能滿足及時性的要求，且成本較高。而通過金融服務卻可以較為容易地解決這個問題。金融監管所面臨的另一個問題是如何降低被監管者的心里預期，使各金融機構能服從監管并積極予以配合。所以在服務中進行監管，既可以提高監管的成效，降低監管成本，又可以牽制被監管者，并得到后者的配合與支持。第三，從完善金融監管看，科學的金融監管需要金融服務的支持。20世紀90年代以來，國際金融業出現了一系列深刻的變化，這些變化無不對監管當局提出了挑戰，只有和被監管者保持密切的聯系，才能把握每一步驟的脈絡，這同樣離不開金融服務。通過提供各種服務，不僅能掌握最新的動態，而且可以了解被監管者的需求，進而科學、合理地在監管方面進行創新。既實現了監管目的，降低了個別的和系統的風險，又順應了潮流，提高了監管機構的權威。

我國的金融監管在這方面做的遠遠不夠。我國的金融監管之所以不重視服務，是有深刻原因的。與其他國家相比，我國的中央銀行是由政府組建，從一開始它就是國家行政機關，是管理機構，較多的是強調管理、指導，服務方面可謂是先天不足，以及在發展過程中，又片面地理解監管，將監管等同于管制，未能與服務聯系起來，使之后天又不足。銀監會剛剛成立，證監會和保監會的歷史也很短，雖已開始重視服務，但落到實處尚需時日。

[責任編輯：李國燕]