教育考試突發事件應急處理體制與機制

張　潔　徐光木

[摘要] 在我國應急體系構建過程中,教育考試突發事件應急預案建設已經成為重要的組成部分,不僅關系到教育考試機構應對突發事件的處理能力,而且關系到教育考試機構服務考生、服務社會水平的高低。因此,教育考試突發事件應急處理體制與機制順暢與否,應急預案制定是否流于形式,執行是否通暢,是決定教育考試突發事件能否得到處理的關鍵。

[關鍵詞] 教育考試;應急;體制;機制;預案

[中圖分類號] G40-02[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-004X(2009)08-045-05

處于轉型時期的我國社會面臨諸多安全隱患,教育考試作為社會生活的重要組成部分,其應急管理能力強弱與否,已經成為保障社會安定的關鍵因素之一,同時成為檢驗教育考試機構工作協調能力的重要標志之一。在我國應急體系構建過程中,教育考試突發事件應急預案建設已經成為重要的組成部分,這不僅關系到教育考試機構應對突發事件的處理能力,而且關系到教育考試機構服務考生、服務社會水平的高低。因此,教育考試突發事件應急處理體制與機制順暢與否,應急預案制定是否流于形式,執行是否通暢是決定教育考試突發事件能否得到妥善處理的關鍵。本文從教育考試突發事件的內涵入手,通過對教育考試突發事件進行定性分析及應急處理體制和機制探討,研究教育考試突發事件應急預案編制,從而達到全面認識和妥善解決教育考試突發事件并將損失降低到最小程度的目的。

一、教育考試突發事件應急處理體制

(一)建立教育考試突發事件應急處理體制的意義

建立教育考試突發事件應急處理體制是應急處理機制的基礎,對于完善應急處理方法,提高快速反應和應急處理能力,實現處置工作的科學化、規范化,從而確?？荚嚢踩?維護教育考試的公平與公正,具有重要的意義。具體體現在以下3個方面:

1. 有利于維護教育考試安全。安全是教育考試的最基本前提,建立教育考試突發事件應急處理體制,是教育考試安全的體制性保障,具體而言,能從制度和組織安排上保證教育考試突發事件應急處理的順暢。

2. 有利于維護教育考試公平。公平是教育考試的根本特征之一,是教育考試公信力的根本保障。建立教育考試突發事件應急處理體制,就是為了在突發事件發生之時,通過對突發事件的及時有效處理從而達到維護教育考試公平之目的。

3. 有利于維護社會穩定。建立國家教育考試應急機制,可以最大限度地預防和減少考試突發事件及其造成的損害,保障廣大考生的利益,維護國家教育統一考試安全和社會的穩定,促進教育全面、和諧和可持續發展。

(二)建立教育考試突發事件應急處理體制的原則

1. 居安思危,預防為主?！蹲髠鳌酚醒?“居安思危,思則有備,備則無患?！币獔A滿完成各項考試任務,就需要高度重視考試安全工作,常抓不懈,防患于未然。增強憂患意識,堅持預防與應急相結合,事前預防與事后應急相結合,按實戰要求,把應急管理的各項工作落實在日常管理中,把矛盾化解在未激化時,把突發事件消滅在萌芽狀態,從而提高對危機的防范水平。做好預防工作,還應該注重對招生考試工作人員的全員全程培訓,考試前必須分階段、有重點地對全體招生考試工作人員進行培訓,尤其是要做好主考的培訓工作,使他們增強工作責任感,熟練掌握相關的政策法規和操作規程。

2. 統一領導,分級負責。建構統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制,對于招生考試工作中的突發事件不但具有制度保障,而且能充分地發揮政府部門統一指揮能力,從而保證對突發事件的有效控制和快速處理。也正是由于有這樣的制度保障,具體之中因為建立和完善應對突發事件的聯席會議制度,加強了部門之間的協調配合,因而普通高考期間,無論是中央的部級聯席會議制度,還是省級的廳際聯席會議制度,乃至市級的局際聯席會議制度,在教育部門的牽頭下,能使公安、武警、監察、環保、交通、衛生、電力等部門通力合作,保證考試的安全、平穩、順利進行。

3. 依法規范,加強管理。國家教育考試突發事件的處置,應依據有關法規、制度進行。應遵守《中華人民共和國突發事件應對法》《國家教育考試應急預案》《國家教育考試違規處理辦法》以及《考試偶發事件處理辦法》等,使應對突發事件的工作規范化、制度化。此外,還應該加強和完善考試期間24小時業務值班制度、試卷保密室值班制度、主考負責制度、突發事件直報制度及責任追究制度等。

4. 依靠科技,提高素質。近幾年教育部在每年的全國招生考試工作會議上無不明確提出,要確保國家教育考試安全,就必須加強“人防”與“技防”相結合。人防就是不斷提高國家教育考試管理隊伍的素質,建設專業化的考試機構,培養專業化、知識化的辦考人員;技防就是要不斷提高國家教育考試的科技水平和現代化水平,通過技術的手段,反作弊、反弄虛作假,確保信息安全等。

建立國家教育考試突發事件的處理,是一個系統工程,需要政府的統一協調和領導,需要相關職能部門的通力配合,需要專業化考試機構的組織及廣大工作人員的共同努力,需要社會廣泛參與以至形成一整套行之有效的科學、規范的應急處理機制,以實現平安考試、和諧考試的目標。

(三)構建教育考試突發事件應急處理體制的基本框架

1. 建立健全省、市、縣應急管理組織體系。對教育考試應急管理學來說,每一類考試、每一個考點都要負責本區域內各類教育考試突發事件的預防和應對工作,同時應根據實際情況,明確領導機構,確定相關責任人員。如果說,國家建立了國家考試部際聯席會議制度即由中宣部、公安部、安全部、武警總隊、衛生部等成員組成,那么,各省市區也必須相應建立廳際聯席會議制度,負責處理各省市應急管理事宜,而且并非到此為止,還應建立相應的組織體系,以便將應急管理作為考試管理的重要內容。以此類推,直至最基層的市、縣教育考試機構也必須相應組織同樣的機構,以成為考試應急管理工作的責任主體,開展應急管理工作。

2. 完善教育考試應急預案體系。目前,各省級教育考試突發事件應急預案的編制工作已經完成,下一步需要的是進一步擴大應急預案覆蓋面,應國務院要求,這一覆蓋面將延伸至所有街道、鄉鎮、社區、村莊及各類企事業單位。同時,教育考試系統也要在每一類考試的每一個考點編制應急預案,真正構成全省教育考試的應急預案體系。

3. 加強綜合應急人力資源建設。對教育考試機構來說,需要組織應急反應中需要的各類人員,如命題人員、評卷人員、考務人員、警務人員、醫務人員、保安和志愿者等,建立基層應急隊伍。與此同時,應加強對教育考試突發事件應急隊伍培訓和教育,對這一隊伍的管理,不僅僅只是嚴明組織紀律、強化協調聯動,必要時,還應配備裝備,以提高綜合應對能力。

4. 加快教育考試機構應急基礎設施建設。關于基層安全基礎設施建設,主要包括5點:一是考點、考場建設應合乎要求,尤其不能在有安全隱患的地方設考點和考場;二是應加強消防、醫療衛生等考試期間公共安全基礎設施建設,按要求配備應急器材;三是應加強學生食堂、宿舍、廁所等安全衛生設備設施建設;四是協調電信、天然氣、自來水、電力、市政等主管部門或單位,加強公共設施抗災和快速恢復能力建設,做好日常管理和巡查;五是加快考點電子監控建設,以隨時掌控考試安全狀況,實現信息、圖像的快速采集和處理。

5. 法治化是國家危機管理的基石。應急處理涉及公民權利和政府權力運用的法律問題,處理或程序不當可能激化矛盾,因此需要強調法治。應急工作中的法律本身即是一定的應急預案。它使處理行動具有合法性,規定處理權力職責分明,同時使法律強制力具有威攝作用,而且能防止緊急情況下濫用權力。 制定緊急狀態法和其他有關法律,形成專門法律系統,有多種應用方法。如美國1976年《緊急狀態法》對緊急狀態發布程序和方式、期限,緊急權力和國會監督權等都有詳細規定。其他一些國家也有相應規定,大到憲法,小到學校保障安全與衛生法、傳染病防治法等。在實際應用中,有全國緊急狀態,也有局部緊急狀態,如環保緊急狀態、疫情緊急狀態、地震緊急狀態或者非法移民緊急狀態等。局部緊急狀態是有針對性且靈活的應用類型。尤其在法律不適應需要時,應及時修改法律,而不是枉法、違法或隨意擴大權力。所以,教育考試突發事件應急處理應以法治化為前提條件。

二、教育考試突發事件應急處理機制

應急處理機制是應急處理的核心環節,機制通暢與否、靈活與否及有序與否等等,不僅反映應急處理體制的科學合理程度,而且是對應急處理體制的檢驗,更關系到應急處理的實際效果。以時間劃分,應急處理機制可分為以下3種:

(一)教育考試突發事件預測預警機制

1. 定期值班制度。預警期制度分為一般時期和重點時期,定期值班制度主要針對一般時期而言。教育考試機構作為服務機構,由于各項考試從報名、命題、制卷、考試、評卷及統分等過程的時間跨度比較長,因此,有必要針對各項考試的時間特征實施定期值班制度。比如由高考自主命題的省份,從命題開始起(全國統一考試從接到試題清樣起)到考試成績公布止,都必須設立值班電話,隨時應對突發事件的發生。

2. 特殊時期報告制度。在考試實施(包括試卷運輸途中)期間或社會敏感時期,為確?？荚囘M行中所發生的團體作弊、大規模作弊、工作人員參與作弊及失密泄密等重大考試事故能夠得到有效處置,避免負面影響,教育考試機構不僅應該做到定期值班,而且必須及時將所掌握的第一手資料向上級主管部門報告。

3. 綜合分析預測制度。通過對種種社會現象的搜集、整理與歸納,特別是對與考試的報名、組織、實施及評卷等工作有一定關聯的社會現象進行分析,做出可能發生教育考試突發事件的基本判斷。比如在考試前夕,在一定區域內突然發生食品安全事故等,如果該事故難以得到及時有效遏制,有可能威脅到考生的生命安全和考試的正常進行,因此必須全力把好關。

(二)教育考試突發事件應急處理機制

1. 發現問題,及時上報。出現影響考試的重大安全保密事故,事發地單位或第一發現人應在第一時間直接報考點主考,由主考向考區委員會主任或者省級教育考試機構業務值班室報告,不得延誤。重大問題在上級部門下達指示前,有關部門應積極做好事態控制和現場維護工作,不得擅作主張,尤其嚴禁向社會擴散。第一時間上報事件情況,包括事件原因、事件性質、波及范圍、目前措施及對事件等級的初步判斷。

2. 快速反應,科學應對。突發事件有一個發生和發展的過程,應急管理也需要有相應的運行機制,進行全程管理。首先是預測和預警,即在事件發生前進行風險分析和方案規劃。其次是應急處置,即事件發生后要及時反應,積極應對,同時采取果斷措施,加強合作,確保應急處置各環節的緊密協調,從而最大限度地減少損失。最后是事件結束后必須進行善后處置,即對事件發生的原因、性質、影響和經驗教訓等進行總結與評估,為后續考試積累管理經驗。

3. 加強部門合作,以利聯合行動。由于教育考試突發事件事發原因復雜和連鎖反應廣泛,常需各系統多部門參與處理。比如一旦發生失密泄密事故,便需要政府保密部門及公安部門、信息產業部門參與處理;一旦發生大規模利用無線通訊工具作弊事件,更需要無線電管理部門和公安部門等協調處理。并且,隨著考試違法、作弊手段的日益多樣化和高科技化,部門間的聯系與合作將會越來越多,越來越重要,因此,越發不能有絲毫的馬虎。

(三)教育考試突發事件善后恢復機制

1. 保障考生權益的實現。突發事件發生后,確?？忌恼敊嘁娌皇苡绊懯堑谝辉瓌t。由于突發事件耽誤考試時間,因此,在處理突發事件時,應及時補齊考生所失掉的時間,如果是因為考試工作人員工作失誤造成考生利益受侵犯時,則應責無旁貸地恢復考生權益。譬如2008年發生在四川的8.0級特大地震,受災地區波及四川、甘肅、云南等地,以四川省綿陽市為例,地震發生前,僅綿陽市9個縣區就設有24個考點,地震發生以后,大部分的學校被損壞。地震災害對保密室、考點、電力等都造成了巨大損害。此外,災區余震不斷,如果強行按期考試,必然影響考場秩序。因此,教育部決定四川、甘肅兩省部分縣市推遲高考。為了彌補地震給災區考生帶來的心理影響,教育部還專門下發文件要求各有關高校,在原招生計劃的基礎上增加2%的招錄指標。這就在實際上保障了考生的權益。

2. 依法處理相關責任人。突發事件是指由人為因素直接造成或者在突發事件的處理過程中存在明顯失當而造成一定損失的事故,如此則應依據相關法規追究相關人員的責任。例如2003年高考試卷在四川省南充市某縣高考試卷保密室被竊,事件發生以后,南充市公安局有關領導和教育部門工作人員立即上報省委、省政府乃至教育部和公安部。上級部門當得知“目前尚無證據證明試題泄露”的判斷后,經中央研究,6月7日全國高考如期進行。事后,司法機關依法追究了責任人的刑事責任。

3. 制定和完善相關政策規定。突發事件處理完畢后,應對突發事件的發生原因、經過、處理方式和處理結果進行認真總結,查找其中存在的問題。并結合考試機構的實際,加強和完善相關的規章制度。具體表現在3個方面:地方考試相關單位確?？荚図樌M行的責任與義務規定;考試突發事件期間的考生權益保護規定;突發事件后考生權益的補償辦法等等。

三、教育考試突發事件應急預案管理

教育考試突發事件應急預案是教育考試突發事件應急處理機制的有機組成部分,編制應急預案的目的就是為了確保應急機制能夠有效運行,以做到防患于未然。

教育考試突發事件應急預案即指面對突發事件如自然災害、重特大事故、衛生事故、失密泄密事故及人為破壞的應急管理、指揮及救援計劃等。它一般應建立在綜合防災規劃之上。其幾大重要子系統為:完善的應急組織管理指揮系統;強有力的應急工程救援保障體系;綜合協調之相互支持系統;充分備災的保障供應系統;教育考試善后恢復系統等。

(一)教育考試突發事件應急預案的編制重點

1.應急預案重點必然做到應急響應的指揮協調。教育考試突發事件往住誘因復雜,形勢多變,涉及面廣,而且其時間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應急響應活動都涉及到幾十個部門乃至上百個單位,少則百人,多則數萬人,還可能出現跨地區甚至跨國境的復雜情況。從這個意義上講,每一次應急響應都是一個復雜開放的大系統,而要使這個系統能夠快速、高效運行,關鍵是多機構的聯合指揮與協調。應急預案的主要功能就是應建立統一、有序和高效的運行機制。

2. 應急指揮的核心在于有效控制。系統動力學理論告訴我們,教育考試突發事件的誘發和]變是一個“能量”轉換的動力過程。因此,應急指揮的核心就是應用反饋機制,即注意合理利用應急力量和資源,把握時機,盡早切斷事故正效應鏈,同時,采取常規與非常規措施,如緊急狀態下的媒體導向和公共關系處理等,強化控制力度,努力防止事件向危機方向轉化,對已出現的危機,應注意將其破壞力和影響范圍控制在最低限度。

3. 應急預案應覆蓋應急準備、初級響應、擴大應急和應急恢復全過程。根據國外應急管理經驗和近年來我國“一案三制”工作實踐證明,應急預案不僅注重應急響應活動,還包括應急準備和應急恢復兩部分重要內容,因此,為了突出“第一反應”和“屬地為主”原則,應急響應活動必須明確劃分為初級響應和擴大應急兩個階段,以科學制定和采納應急處理方案。

(二)教育考試突發事件應急預案的編制過程

教育考試突發事件應急預案編制過程分5個步驟:

1. 成立預案編制小組。這是教育考試突發事件應急預案編制工作的重要環節,對實現應急管理的基本原則具有很重要的作用。預案編制小組的成員一般應包括公安、衛生、宣傳、通訊、建設、交通、教育及其考試機構等有關部門相關負責人,還包括法律顧問、技術專家等。預案編制小組的成員確定后,必須確定編制計劃,明確任務分工,確保預案編制工作的科學有序。

2. 做好風險分析和應急能力評估。教育考試突發事件風險分析是應急預案編制的基礎。風險分析結果不僅有助于確定應急工作重點,提供劃分預案編制優先級別的依據,而且也為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。風險分析主要包括:

其一,危險識別。危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素,從而分析本考點、考區教育考試所處的環境和情況,總結歷史上曾經發生的教育考試突發事件,以利于識別可能發生的教育考試突發事件性質和危害程度。

其二,脆弱性分析。一旦發生教育考試突發事件,相關部門首先必須預測到最容易受到沖擊破壞的環節和部位。而脆弱性分析結果則應盡快提供下列信息:教育考試突發事件發生的區域和環節,以及該區域的影響因素(例如網絡、通訊條件、交通等);可能遭受的財產破壞,包括基礎設施和組考費用、考生經濟損失等等。

其三,風險評估。根據脆弱性分析的結果,評估教育考試突發事件發生時。造成破壞(或傷害)的可能性,以及可能導致的實際破壞(或傷害)程度。風險分析應提供下列信息:教育考試突發事件發生的可能性,或同時發生多種緊急事故的可能性;對人造成的傷害類型和相關的高危人群;對財產造成的破壞類型(暫時、可修復或永久性財產);對正常的組考工作帶來的負面影響等。

其四,應急資源及應急能力評估。依據風險分析的結果,對已有的教育考試突發事件應急資源和應急能力進行評估。應急資源包括應急人員、應急設施(備)、裝備和物資等;應急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術、經驗和接受的培訓情況及其相關人員素養等,應急能力評估還應注意發現應急體系中的缺陷和不足。編制預案時,應在評價現實資源及應急能力與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上,選擇最現實、最有效的各種應急策略。

3. 應編寫好應急預案。教育考試突發事件應急預案的編制必須基于重大事故風險的分析結果、參考應急資源需求和現狀以及有關法律法規和上位規范性文件的要求。此外,預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案,最大限度地減小工作量和避免應急預案的重復與交叉,以確保與其他相關應急預案的協調和一致。同時,還應及時評審和發布應急預案。

4. 督促應急預案實施。教育考試突發事件應急預案的實施是應急管理的重要工作之一。應急預案實施包括開展預案宣傳,進行預案培訓,落實和檢查各有關部門職責、程序和資源配置情況,組織預案]練,使應急預案有機地融入到教育考試安全保障工作之中,真正將應急預案所規定的要求落到實處。此外,應急預案應及時進行修改、更新和升級,尤其是在每一次]練和應急響應后,均應認真進行評審和總結,針對實際情況變化以及預案中所暴露出的缺陷,不斷地更新、完善,以持續地改進和完善教育考試突發事件應急預案文件體系。

[參考文獻]

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[2]胡向東.我們如何應對國家教育考試突發事件[N].中國教育報,2008-3-4.

[責任編輯:李敏]