政府預算會計改革的思考

何　華

隨著市場經濟的逐步完善和發展,我國的預算會計環境發生了重大變化,導致現行的預算會計制度出現了許多弊端,這一形勢要求我們必須進行預算會計改革。

一、改革會計核算基礎

目前我國預算會計除事業單位經營性收支業務核算和財政總預算會計中個別事項可采用權責發生制外幾乎全部使用的是單一收付實現制。收付實現制無法全面地反映政府債務和資產情況,無法有效地分析政府的資金運用效果,在該基礎上的預算會計忽視年度經濟事項的連續性,不能真實完整地反映政府的財務狀況。在收付實現制基礎上,政府擁有的固定資產不計提折舊,不利于固定資產使用的管理,容易造成政府機關隨意更換固定資產,不利于成本效益原則的運用。因此要結合我國實際情況,以充分反映政府的財務狀況和受托責任為目標,對政府會計的改革可以采取分步推進和逐漸擴展相結合的漸進地向強式改革模式推進。在改革的過程中,要注意到過程的漸進性,會計基礎向權責發生制的轉變不僅需要會計科目和報表的修改,還需要在立法、人員培訓、軟件設計等多方面協調配套,需要逐步創造條件,采用漸進式改革,以利于保證核算的正常秩序和改革的順利進行。

二、改進我國政府財務報告的主體設置

隨著我國會計模式逐步向基金會計模式的轉變,我國政府財務報告的主體要改變目前僅以預算繳撥款關系和行政隸屬關系作為確認標準的現狀,就要緊密結合我國特殊的社會政治經濟制度。

首先,要結合我國正在進行的事業單位管理體制改革,將事業單位分情況區別對待,對于其中繼續需要財政撥款、納入預算管理的事業單位,可逐步并入行政單位會計核算體系;對于其中全面走向市場、實行企業化管理的事業單位,可逐步納入企業會計核算體系。另外,我國正在實行的國庫單一賬戶制度、政府采購制度以及部門預算改革,對我國現行財政總預算會計和行政事業單位會計所產生的沖擊將是革命性的,財政總預算會計和行政事業單位會計的改革,將趨向于以一級政府為中心,核算整個政府的財務狀況與收支情況。

其次,今后如果我國政府會計逐步轉變為基金會計模式,基金理所當然地就作為政府會計與財務報告主體,按基金編制財務報表,然后將基金財務報表匯總、合并為政府會計與財務報表,直至將政府單位財務報表匯總、合并為政府財務報告。最后,還應考慮到我國龐大的國有資產體系,如果不納入政府財務報告體系,無法反映政府受托管理國有資產是否保值、增值,很容易造成國有資產的流失;如果將其作為政府財務報告主體,不僅類型多、數量大,而且與其他組成單位差別懸殊,不宜完全作為政府財務報告的組成單位,建議可設立國有資產基金,專門用來核算國家所享有的國有資產權益(包括產權和收益權)。

三、增加我國政府財務報告所涵蓋的內容

我國現行的政府財務報告,不僅范圍狹窄局限于預算收支或財政性資金活動,而且內容單一,在一定程度上充其量只能算是預算執行情況報告?，F階段我國政府財務報告為了滿足廣大信息使用者日益擴大的信息需求,充分揭示履行公共資金受托責任的情況,防止出現潛伏的財政危機,在現有內容的基礎上,應增加對相關內容的表內列報和表外披露。

首先,在我國政府財務報告中應充分揭示我國政府所擁有的債權債務。其次,在我國政府財務報告中應增加反映政府承擔管理社會保障資金的有關內容。最后,在我國政府財務報告中還應增加反映各級人民政府對國有資產產權及收益權管理履行受托責任的狀況,即把國有資產的價值運動納入政府財務報告體系。

四、統一我國政府財務報表附注

鑒于財務報表附注在某種程度上是一種比財務報表本身更為重要的財務信息,因為孤立的報表信息往往使使用者難以理解及作出判斷,在會計環境日益復雜化和會計理論及會計技術日益豐富的條件下尤其如此。因此,我國政府財務報告對財務報表附注應作出統一規定:財務報表附注除了對重大會計政策、期后重大事項的披露以及財務報表各項目的詳細說明外,應結合政府單位業務運營活動和財務會計方面的特點,披露報告主體組成單位的確定標準、預算收支執行情況及與預算之間差異的說明、各級政府代表國家管理和監督的國有資產保值和增值情況的特別說明以及政府承擔的或有負債的說明等。

此外,基于目前我國政府財務報告在報表匯總上主要采用自下而上逐級匯總的方式,使大量的重復項目沒有得到完全的消除,我國政府財務報告組成單位及政府的財政部門應當對各項預算收支及經費收支活動分細目核算、記錄和報告,以便在報表匯總時消除。

五、選擇現行會計規范模式

目前,在我國會計學界,無論是企業會計還是政府會計,關于會計規范模式的選擇——準則或制度,爭議相當大。一種觀點認為,會計制度是計劃經濟條件下的產物,應制定會計準則取代會計制度;另一種觀點認為,會計制度是我國會計界最熟悉的會計規范形式,會計準則與會計制度在內容上并無不必要的重復,而是各有側重,僅是略有交叉而已,因而會計準則與會計制度應并存。

對于目前政府會計規范模式的選擇,對第二種觀點較為贊同,因為首先,會計準則與會計制度兩者相輔相成,各有側重,可以結合使用。會計準則主要規范政府單位有關會計事項的確認、計量和報告,一般不涉及賬戶的設置、使用和賬務處理。全面核算某會計事項所涉及的賬戶(科目)及其使用,仍應借助于會計制度。其次,在我國,考慮到多個預算會計單位一般規模較小,會計人員業務素質相對較低,并且會計制度是我國會計界最熟悉的會計規范形式,取消會計制度目前尚有困難,暫時還是采用“準則+制度”規范形式為宜。

最后,從發展趨勢上看,順應國際潮流,與企業會計規范的發展保持一致,我國預算會計最終也要過渡到準則規范的形式上去,但現階段應有一個充足的緩沖期,為此積極創造條件,即逐步更新會計觀念,加強政府會計人員的培訓,提高其業務素質,借鑒和吸收國外適合于中國的現成的政府會計準則的相關內容,盡快建立與國際接軌且具有中國特色的預算會計準則體系。

(鄭州市公路工程質量監督站)