從“以收定支”到“以支定收”

徐英國

【摘要】本文基于工商部門為實現科學發展，全面停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費，進入“零收費”市場監管時代的新形勢，探討了經費保障與履行職能如何相匹配，如何轉變經費保障理念，加強預算管理，建立“以支定收”的經費保障模式的問題。

【關鍵詞】工商部門兩費停征履行職能經費保障

強調發展是第一要義、以人為本、全面協調可持續、統籌兼顧的科學發展觀，是工商行政管理事業改革發展必須始終堅持的根本指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，必須切實解決影響科學發展的一些不合時宜的體制機制和方式方法。2008年9月1日起。全國工商部門全面停止了征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費(以下簡稱“兩費”)。如何做好基層工商部門職能轉型到位后，正常履行職能所需的經費保障工作，保證工商部門真正實現可持續的科學發展，是“兩費”停征后的一個重要問題。

一、工商部門停征“兩費”后帶來的新課題

(一)停征“兩費”使工商部門進入了零收費條件下的市場監管時代

工商部門經過恢復建制30年來的改革和發展，已經基本建立了與社會主義市場經濟相適應的法律體系、理論體系、監管體系和隊伍體系。在這一歷史進程中，一方面，為不斷提高監管執法效能和服務科學發展水平，增強監管和執法的權威性、公正性和有效性，工商部門分別實行了省以下垂直管理和市場“管辦脫鉤”；另一方面，為加強和改進工商行政管理，促進各類市場主體尤其是個體私營等非公有制經濟持續健康發展，工商部門先后實行了“收支兩條線”管理和全面停征“兩費”。尤其是停征“兩費”，徹底改變了工商部門的執法監管模式，對工商事業的改革發展產生了深刻影響。

開始于1998年的省以下垂直管理，一改過去工商行政管理的分級管理體制，實行省以下人、財、物、事統一上劃到省級工商局。但此后很長時間里，工商部門的經費保障很大一部分來源于“兩費”收入預算，只是吃名義上的“財政飯”，當事實上的自費公務員。在這樣的經費保障體制下，盡管各級工商部門強調工商工作主線是市場監管和行政執法，但是由于“兩費”征收收入與工商機關經費保障的特殊利益關系，基層工商部門在履行正常市場監管職責的同時，還必須完成“兩費”的征收定額，在一定程度上影響了監管執法的公正性、有效性和自身社會形象。因此，停征“兩費”無疑是一項正確決策，既惠及廣大民眾，促進了市場經濟健康發展，又解脫了工商束縛，促進了工商部門自身科學發展。這一決策，使工商部門從此進入“零收費”的市場監管時代。工商部門的履職重心也必須真正轉變為對市場準人行為、市場競爭行為、市場交易行為和市場經營秩序進行監督管理。

(二)經費保障是停征“兩費”后急需解決的重要難題

停征“兩費”既是一次嚴峻的考驗，更是一次蛻變的機遇。如何抓住機遇，保證零收費條件下的市場監管工作正常進行，應做好三項基礎性的工作：一是實現基層工商部門從“收費管理型”向“監管執法型”的職能轉型，二是加強基層監管執法人員培訓，提高監管執法隊伍素質，三是做好“兩費”停征后的經費保障和預算管理工作。

所幸的是。工商部門經過多年的體制機制創新和監管方式方法改革，在理論和實踐層面對以上三件事進行了積極的準備和應對。因此在“兩費”停征后，為適應零收費條件下的市場監管新形勢、新任務和新要求，工商部門能夠在很短的時間內做到職能轉型到位、人員培訓到位。但支撐工商部門履行職能的經費保障理念和預算管理機制尚未轉型到位，經費保障成為一個難題。因此，研究問題。提出解決問題的對策，實現工商部門在零收費條件下經費保障與履行職能相匹配。具有必要性和緊迫性。

二、工商部門的經費保障本質上仍然是“以收定支”的演化模式

(一)經費保障模式的歷史沿革

從歷史沿革看，工商部門經費保障模式分為三個階段：

第一階段是實行“自收自支”。從1978年國家恢復工商部門機構設置到1998年工商體制改革前。這一時期，工商部門經費支出的資金，主要是使用依據國家批準的項目收取的行政性收費收入和罰沒收入。

第二階段是實行“收支兩條線”管理條件下的“以收定支”。從1998年工商體制改革開始到“兩費”停征前，財政部門對工商部門實行“收支兩條線”管理，即行政性收費收入和罰沒收入全部納入省級財政預算，所有經費支出由省級財政核定撥付?！笆罩蓷l線”的核心是收支脫鉤。但是，受多種因素制約，工商部門除北京等個別地區外，絕大多數地方實際上實行“以收定支”的經費保障模式。各地財政部門根據工商部門上繳收入情況進行返還，繳多返多、繳少返少，收支明脫暗不脫。一些中西部地區財政困難較大，更需要通過“以收定支”的方式強化工商部門收費。工商部門經費保障總量偏低、經費支出結構不合理等問題突出，為做好“兩費”停征后的經費保障工作增加了難度。

第三階段是實行零收費條件下的財政保障，但實質上仍然是演化而來的“以收定支”?！皟少M”停征后，財政部門規定工商部門因停征“兩費”而減少的預算收入南中央財政和地方財政共同予以彌補，并且不降低工商部門的經費保障水平。這在短期內是一項好政策，但也埋下了弊端。筆者認為，若僅僅維持“財政彌補”這一要求，那么這種經費保障模式實質上仍然是“以收定支”，只不過進行了一些演化而已。以前的“以收定支”中的“收”是指收費收入，演化后的“以收定支”中的“收”是財政性資金。但工商部門的經費保障水平并沒有因“兩費”停征而提高，“兩費”停征前存在的問題并沒有得到解決，只是矛盾被暫時掩蓋。所以，這種經費保障模式一定不能成為工商部門最終追求的目標。那么，最終的目標是什么呢?筆者暫時稱它為“以支定收”。這里的“支”是履行職能所需的經費支出，“收”是財政部門通過預算批復核定的財政性資金。而且不能只強調“支”，也不能只強調“收”，而是“收”和“支”相匹配，以滿足工商部門能夠充分履行職能為標準。

目前的第三階段只能是過渡時期。這一過渡時期的時間長短，取決于財政部門的支持和工商部門自身的努力，尤其是工商部門自身努力更為重要。工商部門要撥開迷霧，轉變預算管理觀念，改革預算編制方法和技術，知道怎么去爭取預算、編制預算、執行預算、評價預算執行的績效。

(二)當前工商部門經費保障中存在的問題分析

一是歷史原因導致經費總量偏低。工商部門體改時，地市以下財政部門上劃至省級財政的工商部門經費基數小，一些地方性補貼、離退休人員醫療費等預算項目未列入上劃基數，直接影響了省級財政供給總量，導致工商部門經費保障先天不足。加之此后受多種因素影響，行政性收費收入呈萎縮下滑的趨勢，在“以收定支”的經費保障模式下，直接導致了工商部門經費保障水平的降低。

二是經費支出結構不合理。據筆者近年來的統計。工商部門總量有限的經費，超過80％要用于基本支出

(人員工資性支出和行政運行支出)，不到20％用于項目支出(專項支出和基層建設支出)。與全系統實際財政供養人員70萬人以及不斷拓寬的職能、不斷增加的監管任務相比，工商部門的經費保障明顯呈現出人員工資性收入和日常公用經費標準偏低。專項經費和基層建設經費嚴重不足，基本支出和項目支出“比例倒掛”的特點。導致多數單位，尤其是市縣兩級機關和基層工商所，經費普遍吃緊，只能維持最基本的人員工資和低水平的工作經費需要，無法安排辦案裝備、質量監測、信息化建設等專項支出和基層工商所基礎設施建設支出所需的經費，改進和提高監管手段的目標長期得不到實現。

三是部分項目未列入收支預算。近年來，工商部門在落實部門預算過程中，有部分項目未能列入收支預算，如多數地區的專項整治工作經費、監測經費、離退休醫療費、地方性補貼、撫恤費、喪葬費，部分地區的干部醫療費、基本建設、償還歷史債務等。但這些項目又屬于剛性支出，在實際執行過程中，導致了項目之間的擠占、挪用，弱化了預算約束的力度，攤薄了預算各項目所需的資金數額，降低了預算保障水平。

四是行政執法成本加大，致使業務工作發展和相應的經費供給水平不匹配。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，工商部門承擔著越來越重要的職能，如“12315”維權指揮中心網絡建設、流通領域商品質量檢測抽查、食品安全監管等是近年來重要的新增工作。為提高執法監管工作效率和質量，工商部門改革調整了內部工作職能，實行執法重心前移，“關口”前移，擴充基層工商所的職權范圍，增加基層工商所在市場準入領域的審查把關事權，執法戰線拉長，執法面積拓寬，執法辦案力度加大，因此行政執法成本相應增加，原有的預算規模已難以保障目前工作開展所需的經費，財政預算的有效供給與工商部門經費支出需求增長過快的矛盾日益突出。

五是歷史包袱沉重，加劇經費保障矛盾。第一，債務沉重。工商部門在市場“管辦脫鉤”過程中遺留的大量債務，雖然在“兩費”停征時，中央財政一次性安排20億元轉移支付資金專項予以解決，但一些地方由于負債數額較大，仍然還有沉重的負擔；加之脫鉤前，許多地方政府要求工商部門集中財力興辦市場，未能安排資金進行自身建設，導致目前工商部門辦公條件普遍落后，一些基層工商局、所的辦公條件仍然非常簡陋。第二，垂直管理后應由地方政府承擔的醫療、養老等經費未能落實。一些地方離退休人員原來是由當地財政供養，在實行垂直管理時由于種種原因未能上劃，只能擠占其他經費來發放工資和補貼。第三，一些社團如消費者協會、個體勞動者協會、工商學會等，經費無法保障。這些都是工商基本職能的補充和延伸，是工商部門的重要組成部分，但垂直管理后所需經費省級財政未予保障。

工商行政管理機關是政府對市場進行監督管理和行政執法的主要職能部門。隨著形勢的不斷發展，工商部門的監管領域、方式、方法、手段都實現了歷史性轉變。對經費保障的要求越來越高。如果這個問題得不到盡快解決，工商行政管理服務經濟社會發展的職能作用就得不到有效發揮。

三、建立基于財政保障的“以支定收”部門預算機制

(一)總體要求：實行財權與事權相匹配的“以支定收”

黨的十七大報告提出“財權與事權相匹配”的思想。財權與事權相匹配，就是要求財權提供的經費保障必須適應事權履行職能的要求，也就是說做到“要辦事，先有錢”與“要花錢，先有事”的和諧統一和相互匹配。工商部門進入“零收費”市場監管時代后，一切經費均來自部門預算管理下的財政性資金，隨著職能任務的不斷增加，強調財權提供的經費保障必須適應事權履行職能的要求，從而有效解決預算編制方法落后、經費總量不足、結構不合理等現實問題，更具有特別重要的意義。這一要求按照筆者前述理解的，就是“以支定收，收支匹配”。這是做好“兩費”停征后的經費保障工作的總要求。

(二)對策建議：建立健全適應履行職能需要的預算管理機制

1對財政部門的建議。進一步健全中央財政和省級財政兩級經費保障機制，逐步提高工商部門的經費保障水平。中央財政應繼續加大政府轉移支付力度，制定“兩費”停征后中央財政彌補省級財政轉移經費和對工商部門基層建設補助經費的年度增長計劃，同時對中西部地區、少數民族地區、不發達地區的辦案裝備、信息化建設等專項經費缺口給予專項補助。省級財政應按照國辦發[2002]55號文件要求，建立正常保障工商部門經費的供給機制和增長機制：對編制內的人員經費，應嚴格執行國家和省統一政策規定，并隨工資福利的增長不斷增加預算支出；對開展市場監管和行政執法所需正常公用經費，建議按部門資產和實物存量制定科學、合理的支出標準，并按照高于一般行政機關50％以上的標準核定；對依照職能確定的執法辦案、信息化建設和基礎設施等方面的專項投入，建議作為經常性專項業務費項目納入省級財政項目庫，按年保障。此外，認真解決工商部門遺留的歷史包袱問題。進一步解決工商部門尚未全部解決的市場建設遺留債務問題；按國家規定政策落實工商干部的醫療保險和離退休干部財政供養等問題：加快事業單位整體改革步伐，研究解決消費者協會、個體勞動者協會、工商學會等單位的經費保障問題。

2對工商部門自身的要求。提高工商部門預算中的基本支出定員定額標準和項目支出占總支出的比率，使項目支出與基本支出的比率達到1：1以上，從而真正吃好“皇糧”，是工商部門當前及今后的重要任務。

對國家工商總局來說，應按照科學發展的要求，加強指導監督基層工商部門經費保障工作的前瞻性、主動性、系統性。要發揮“看不見的手”的指導作用。制定“兩費”停收后的經費保障和預算管理指導性意見，及時編輯情況簡報，積極推廣各地經驗。同時，在爭取中央財政加大轉移支付補助力度和增加總局業務工作項目支出結算規模的情況下，運用“看得見的手”的監督作用，制度化、規范化、程序化的組織對補助工商系統的專項經費的監督檢查和績效考評。

基層工商部門要樹立預算管理為核心，把以人為本、全面協調可持續的觀念融入預算管理中。大力推進科學化、精細化管理。要完善基本支出定員定額管理，切實做好按單位“三定”職能細化編制項目預算，并用制度督促項目執行進度和實現均衡化。要通過創新執法手段、做好發展規劃、按職能找準項目等新思路來創造新的預算支出增長點，爭取財政部門安排充足的經費，為工商行政管理機關轉變職能、履行職責和實現科學發展提供可靠的經費保障。