我國政府危機管理機制的構建分析

安 婷

【摘 要】危機頻發,各國紛紛建立自己的危機管理機制。隨著改革開放,我國的經濟得到了長足的發展,但同時中國也經歷過了一系列從未有過的危機難題,有的危機已嚴重威脅著中華民族基本生存安全,我國政府的危機管理功能仍亟待加強。借鑒他國經驗,我國應構建一個由危機管理的法律保障、危機管理的中樞指揮系統、危機管理的支援保障系統與信息管理系統構成的政府危機管理機制。

【關鍵詞】危機;危機管理;危機管理機制

中圖分類號:C391 文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0118-01

1 引言

現代社會,人們在日常生活中常常遭遇各種危機,如大洪水、大地震、冰凍災害、金融風暴、瘋牛病、核危機等等,如何對危機進行管理顯得格外重要。美國國防部長羅伯特?S?麥克納馬拉曾說過:“今后戰略可能不復存在,取而代之的將是危機管理?！碧貏e是“9?11”恐怖事件的發生引起了各國的高度重視,如何應對危機事件成為各國政府社會管理中的重大挑戰。如今各國紛紛建立了自己的政府危機管理機制。SARS病毒在我國最早發現以及2003年春季的盛行,凸顯了當時我國舊有的危機管理體系的弊端,同時也拉開了我國建立適應新形勢的危機管理體制的序幕。2007年11月1日生效的《中華人民共和國突發事件應對法》的出臺使我國在重大突發事件的應對中有法可依。在5.12地震等重大危機中,政府、媒體和社會各界的反應使我們看到了危機處理制度化、公開化的處理方式得到了運行。政府危機管理體制的構建不僅僅關系到是否能處理好危機,還影響到政府在公民心中的公信力以及我國政治經濟的穩定發展。

2 危機管理與危機管理機制

危機管理最早起源于企業,而后逐漸延伸到政府領域。早期西方學術界對危機的研究主要集中于在自然災害方面,直到20世紀60—80年代初期危機理論在政治學和國際關系領域的運用才帶來了危機理論的一個研究高潮。所謂危機管理就是一門研究為什么人為造成的災害會發生,什么樣的步驟或方法可以避免這些危機的發生,一旦危機發生,如何控制危機的發展和消除危機的影響的學科[1]。所謂危機管理機制就是以擔負危機管理職能的國家政治機構為核心,在社會系統其他重要因素影響下,按照相應組織結構運作從而對危機事態進行預警、應對和恢復的組織體系。這個組織體系應包括危機管理的中樞指揮系統、危機管理的支援保障系統和危機管理的信息管理系統。

其中,危機管理的中樞指揮系統是整個危機管理的核心,它的主要任務就是在危機發生后迅速準確的做出反應。就目前的研究表明,一個合理的危機處理的中樞指揮系統應包括一個處理危機的參謀系統和一個危機的中樞決策系統。危機管理的支援保障系統是處理危機的直接機構,它的任務就是執行中樞指揮系統下達的決策,協調相關部門運作和調度,共同化解危機。而信息管理系統是危機管理機制不可或缺的一部分,它的作用在于對決策者提供準確可靠及時的信息并向公眾傳達適當的信息以穩定民心,使其明晰事態的全過程。

3 我國政府危機管理的現狀

過去我國并不是沒有危機管理,而是有一定的危機應對機制,只不過這種危機管理機制的運行主要依賴于各級政府的現有行政設置,缺乏專門機構和完善的體系[3]。在這種機制下,政府習慣于常態管理,缺乏危機意識,當危機發生時往往是根據情況臨時設立一些小組,而其成員有通常不具備應有的專業知識和技能,應急運作緩慢。由于各級行政設置界限分明,在需要跨部門合作時往往是協調不力,甚至各干各的。在信息的傳遞上,一般是由下級想上級匯報,而處理意見則由上級向下級逐級傳達,中央政府解決危機是通過體制內的渠道,依托上下級間的科層制,使用的殺手锏是對官員的罷免和升遷[4]。在這種危機處理方式中,采取的是“外松內緊”的政策,整個過程沒有媒體參與且公眾大多也對危機狀況毫不知情。

同時,我國沒有通過信息的收集加工進行風險評估,形成預警,也沒有相應的預案,因此很難發現危機。而危機發生后,由于沒有危機管理的協調機制再加上原有的危機應對機制又只適用于單方面危機,而現代多為復合危機,面對此情此景,往往是危機反應效率低下。

4 構建我國政府危機管理機制

(1)別國危機管理機制的簡要分析

俄羅斯在起轉軌過程中,面對國內的各種政治危機、金融危機,逐步建立了以總統為核心,以聯邦安全會議為決策的最高機構的危機管理機制。政府各部門在該機制的調配下分工合作,相互協調,其中俄聯邦安全會議設有12個常設跨部門委員會?！按罂偨y,大安全”是對其危機管理機制的最好概括。

美國根據時代不同而對其危機管理機制不斷進行調整。目前強調“強總統,大協調”,這是一個以總統為核心,以國家安全委員會為中樞,國務院、國防部、司法部分工負責,中央情報局負責協調,臨時性危機決策小組發揮關鍵作用,國會負責監督的綜合體系。

[JP3]總之,據研究分析,各主要國家的危機管理機制大多呈現“小核心,大范圍”的特征。即決策指揮系統反應靈活,處置果斷,成為小核心;支援保障系統和信息管理系統涉及社會的方方面面,大范圍的進行危機管理。[2]

(2)我國政府危機管理機制的構建分析

從上面的分析我們不難看出,盡管各國的側重點不同,但主要構成大體相同,針對我國目前危機管理的缺陷,筆者認為可以從以下幾方面重新構建我國的危機管理機制。

危機管理的法律保障:法律是進行危機管理的基本保障,有了立法,政府的危機管理才能法制化。因此,我國不僅要從國家安全的戰略高度上制定統一的《緊急狀態法》,明確規定緊急狀態的定義、確認和該狀態下的法律責任以及政府在緊急狀態下的管理權限及應付措施等,還要細分現代社會可能面對的危機類型,針對不同的危機或突發事件制定專門的法規,從不同側面完善危機管理的立法,如《突發自然災害緊急救助條例》等。

危機管理的中樞指揮系統:由上述危機管理理論的介紹可知,這是整個危機管理機制的核心。在我國,決策系統可由國家主席、國家安全委員會、國防部、外交部和國務院構成。國家主席對危機具有最高處理權,在危機發生時,召開安全會議,通過協商制定政策并下達指令。安全會議是決策中樞,由國家主席召開,國家安全委員會、國防部、外交部和國務院的最高主管人員參加。參謀與咨詢系統由情報系統、專家小組和情況匯總分析小組組成。情報系統負責收集情報信息,然后送到情況匯總分析小組進行數據統計加工分析,指出根據數據可能存在的隱患,形成預警。各領域專家組成的小組是“外腦”的引入,有利于在危機狀態下政府進行更好的管理。專家小組有豐富的專業知識,能夠進一步分析核對數據并針對存在的問題提供可供參考的意見。

危機管理的支援保障系統和信息管理系統:支援保障系統由警察、醫療、衛生、消防、交通及社會保障等各方面的管理部門組成。各子系統成員要具備專業技能,在危機發生時,根據決策系統下達的指令,分工合作,迅速行動,應對危機。信息管理系統可由傳媒、情報署和教育部門構成。情報署收集信息。教育部門對人們進行危機教育,開設相關課程,提高人們的應對能力。傳媒可制作有關的專題介紹和討論,及時發布信息,化解人們的恐慌情緒,穩定民心。

此外,我們還要設立危機預案,定期進行演習,提高全民危機意識。同時在危機管理上還要爭取多邊合作和國際合作。

げ慰嘉南:

[1] 鮑勇劍、陳百助.《危機管理——當最壞的情況發生時》[M].上海:復旦大學出版社,2003.

[2] 中國現代國際關系研究所危機管理與對策研究中心.《國際危機管理概論》[M]. 北京:時事出版社,2003.

[3]王謙.我國的危機管理機制.半月談,2007,(5)

[4] 何帆.“抗震救災:增強社會免疫力的改革良機”[J].國際經濟評論,2008,(3).

[5] 薛瀾、張強、鐘開斌.“危機管理:轉型期中國面臨的挑戰”[J].中國軟科學,2003,(4).

[6] 張成福.“公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇”[J].中國行政管理,2003.