中國政府食品質量安全管理的分析框架及其治理體系

摘要：食品質量安全已成為中國政府和大眾關注的焦點，對食品質量安全的管理成效不理想也成為政府治理的一大頑癥。其原因在于政府缺乏一個全面、綜合、動態的食品質量安全管理分析框架。所以建立在食品質量安全突發事件與食品質量安全風險、食品質量安全危機之間“廣泛聯系、相互鏈接、動態發展”基礎之上的中國食品質量安全管理分析框架，對于中國食品質量安全管理就具有十分重要的理論和實踐意義。運用此分析框架，構建“食品質量安全風險管理”、“食品質量安全應急管理”、“食品質量安全危機管理”三位一體的治理體系是中國政府對食品質量安全管理的根本之策。

關鍵詞：食品質量安全；管理；風險；危機；治理

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1001—4608(2011)01—0029—08收稿日期：2010—06—26

基金項目：國家社科基金重大攻關項目(09ZD&063)

作者簡介：陳錫進，南京工業大學城市建設與安全工程學院博士生210009

1984年中國政府向全世界宣布已經基本解決了溫飽問題。這標志著我國食品安全開始由數量安全向質量安全的轉變。自此，食品數量供給不再成為中國政府和人民擔心焦慮的問題，然而，食品質量安全卻開始成為中國政府和大眾的關注焦點，對食品質量安全的管理成效不理想也成為政府治理的一大頑癥。一次又一次的食品質量安全事件拷問著中國政府食品質量安全管理的成效，然而，一次又一次的食品質量安全悲劇仍然在繼續發生，給廣大人民群眾帶來了時時恐慌和長久焦慮，也使廣大人民群眾對政府食品質量安全管理成效產生了嚴重不滿和質疑。因此，對于正在致力于社會主義和諧社會建設的中國政府而言，加強食品質量安全治理體系的建設尤其迫切和重要。在某種意義上而言，食品質量安全促進社會主義和諧社會建設，利于維護社會穩定；而社會主義和諧社會的建設又內在地要求控制和杜絕食品安全事故的發生，保障廣大人民群眾生活健康、生命安全。

那么，就食品質量安全而言，如何建構一個社會化、綜合化、本土化的管理分析框架就具有重要的理論意義和實踐意義。在理論上，這一分析框架不僅需要打通社會學、政治學以及行政學的學科界限，而且需要在借鑒這些學科與自然科學的研究基礎上，從社會科學的概念和范疇出發搭建社會學、政治學與行政學等不同學科的對話交流平臺。在實踐上，面臨食品安全質量事件頻發的挑戰，中國政府應努力探索如何運用這一理論分析框架對食品質量安全管理進行全面、全程跟蹤管理。正是基于廓清食品質量安全管理在理論和實踐上的偏差，本文提出了食品質量安全管理的分析框架。

一、中國食品質量安全管理

分析框架的核心概念

任何一個理論分析框架都有其核心概念。從目前社會學、政治學以及行政學的研究成果來分析，筆者認為，食品質量安全分析框架的核心概念應該包括：食品質量安全風險、食品質量安全突發事件以及食品質量安全危機。相應地，食品質量安全管理應包括：食品質量安全風險管理、食品質量安全突發事件管理以及食品質量安全危機管理。

首先，要探究食品質量安全風險的概念，需要溯及到風險(risk)的概念。風險最初的涵義是指發生損失的可能性，為保險業的術語，后來被擴展到經濟學、社會學、心理學、人類學等學科領域。就社會學研究而言，社會學家盧曼認為，風險的相對概念不是穩妥，而是危險；風險取決于人之判斷，它引致的損失有人的決斷決定，危險則是先于人的行為決斷而給定的，引致的損害由外在的因素決定。而真正將“風險”上升為一般性范疇的是貝克和吉登斯。在他們關于風險社會的論述中，風險作為一種社會分型，成為現代性的一般邏輯?！帮L險的概念直接與反思性現代化的概念相關。風險可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全的方式。風險與早期的危險相對，是與現代化的威脅力量以及現代化引致的懷疑的全球化相關的一些后果?！币蚨?，現代風險已經徹底改變了現在、過去和未來的關系，不再是過去決定現在，而是未來的風險決定我們今天的選擇。③因此，從某種意義上來說，風險是與發展相同步的。這些社會風險對于正處在現代化進程中的我們是無法避免的問題。因而，貝克則進一步指出：“風險造就社會；全球風險造就全球社會?！?/p>

據此，筆者認為，所謂風險，是指人們對自身生存環境的過去、現在和未來的狀況所可能引致損失的感知、體驗以及理性預測，并據此所做出的個體主觀判斷和選擇。因而，食品質量安全風險則可以定義為人們對食品在生產、運輸、儲藏、加工以及銷售等全過程中由于自然原因以及人為原因所可能引致損失的感知、體驗以及理性預測，并據此所做出的個體主觀判斷和選擇。相應地，食品質量安全風險管理，是指包含食品質量安全風險的管理行為、管理體制以及管理機制等在內的一整套管理體系。

同樣，要探究食品質量安全突發事件的概念，也需要溯及到突發事件的概念。事實上，突發事件并非一個得到嚴格界定的學術概念。從通俗角度來理解，“突發事件”(emergency)或者“公共突發事件”(public emergency)可被廣義地理解為突然發生的事情，包括兩層涵義：一是指事件發生、發展的速度很快，出乎意料；二是指事件難以應對，必須采取非常規方法來處理。從法律層面來講，根據2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，“突發事件”是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。當前，“突發事件”這一概念尤其容易被人們接受，其原因有二：第一，高度的抽象化，無論是自然災害，還是人為事故，甚至是“社會正常運行的例外”，都可以被涵蓋在內；第二，高度的中性化，⑤只要是突發的、出人意料的造成或者可能造成嚴重社會危害的事件，都可以包含在內。

據此，筆者認為，食品質量安全突發事件是指由各種自然或人為原因所引起的食物污染、中毒等能夠對人的生命以及健康造成重大危害的事件，而且這一事件是在某一短促時間內出乎意料地發生，在較大程度上和較大范圍內威脅到人們生命和健康安全，需要立即采取行動緊急救援和處理的事件。相應地，食品質量安全突發事件管理，是指包含食品質量安全突發事件的管理行為、管理體制以及管理機制等在內的一整套管理體系。

最后，食品質量安全危機的概念。對于這一概念，我們首先也要從理解“危機”概念人手?！拔C”(crisis)作為一個學術概念，由美國學者赫爾曼(Charles Hermann)首次引入研究領域。赫爾曼將危機界定為“一種情境：1威脅到決策主體的最高目標；2在情境改觀之前有限的反應時間；3發生出乎決策主體意料的事件”。這一關于危機管理的實質即決策的定義左右了1980年