內地與香港高官問責制度設計思路比較

摘要：本土自創和模仿移植作為制度設計最主要的兩種思路，分別承載著各自不可替代的改革價值與發展內涵?；趯ψ陨碇贫然A與改革環境的深刻思考以及發展路徑與進程的客觀定位，中國內地與香港在設計高官問責制度的過程中，對兩種思路之間進行了謹慎的選擇與權衡，并同時選擇了以適宜本土發展作為最終的衡量標準；在各自的實踐中，這一選擇很大程度上實現了兩地高官問責制度設計的改革預期。因而，從這個意義上而言，兩地高官問責制度的設計并無優劣之分，僅是代表了不同的政治發展階段下適宜的改革舉措。

關鍵詞：高官問責；制度設計；本土自創；模仿移植

中圖分類號：D3630.1文獻標識碼：A文章編號：1001—4608(2011)01—0023—06收稿日期：2010—04—06

基金項目：教育部社科規劃基金(10YJA810035)

作者簡介：趙蕾，博士，上海大學國際工商與管理學院公共管理系講師200444

制度的設計思路主要有本土自創和模仿移植兩大類。全球化的今天，制度變遷已不可能是絕對的自創或移植，而必定是二者的混合體。每個國家或地區在進行制度變遷和設計的過程中，都要在自創和移植之間進行謹慎的考量和權衡，而制度設計成功的關鍵也正在于對二者在度上的準確把握。

一、理論闡釋：制度設計的兩種思路

本土自創和模仿移植作為制度設計思路的兩種最基本的選擇，各自承載著不可替代的發展價值。不同的國家和地區在兩者之間的選擇與權衡，源于對自身發展基礎與環境的深刻反思，以及對制度發展方向與變遷進程的準確定位。

20世紀50、60年代，“發展主義”模式開始主導政治學的發展研究。這種模式認為：所有社會都會通過即使不是完全相同也是大體相似的途徑實行經濟發展、社會變遷和政治現代化，非西方或第三世界的社會、經濟和政治發展主要是追隨和模仿西方。迨至20世紀70年代，本土或內生發展模式思想占領了第三世界各地。人們由于對早先從西方引進的發展模式在非西方環境下不能很好地起作用感到失望，因而轉向了“以本身既有的和最近重新發現的價值與制度為基礎，構建自己的政治、經濟和社會組織系統，而不是盲目地、緩慢地模仿西方?！钡搅?0世紀80-90年代，內生發展理論因提供了一項替代在第三世界常常發生功能障礙的西方模式的方案，而受到政界和學界的普遍重視。

制度的模仿移植和本土自創正是在前述發展理論的演變下，逐漸形成的有關制度變遷的觀念和方式。所謂制度移植，是指一個國家或地區有選擇地取舍同時代其他國家或地區的部分制度，作為本國或本地區制度體系的核心組成要素，以彌補其某些制度缺陷的現象。制度移植是制度變遷和發展的重要手段，當本國家或地區的傳統資源中沒有適宜改造利用的舊制度，而其他國家或地區已有的制度經過改造可以用來滿足本社會對新制度的需求時，移植外來規則就是制度變遷的適當方式。制度作為一種稀缺的公共物品，往往具有非常顯著的“生態性”，其移植要比技術方法等的借鑒復雜得多。從這個角度分析，借鑒別國的制度模式理論上似乎可以降低制度設計的成本，然而舶來品與本國或本地區制度、文化、社會慣例等生態環境的兼容及其產生的磨合成本，往往對制度效益產生更大的影響。因此，在制度變遷與設計過程中，對本土自創和模仿移植的選擇傾向性取決于該項制度的要素構成、運作條件和外部環境等。比較中國內地和香港地區的高官問責制度，可以清晰地看到這些特點。

二、現實比較：內地與香港兩地

問責制的發生模式

總體而言，中國內地高官問責制度明顯傾向于本土自創的設計理念，而香港主要官員問責制度則明顯地體現為模仿和移植的思維。中國內地與香港兩地高官問責制度設計理念的不同，主要是由高官問責制度本身的特征，以及兩地的制度基礎與政治傳統決定的。

1內地：基于本土發展的制度創設

事實上，“問責制”在我國并非新生事物，只不過一直是以零散的責任追究制度的形式存在。十五大之后，我國政府的責任制度建設不斷得到加強，同時廣泛推行了行政首長負責制。而問責制真正引起人們的關注則是在2003年春季的“SARS”時期，全國十幾個省、自治區和直轄市上百名政府官員因“抗非”不力而受到降職、撤職或處分。在其后幾個月里，接連發生的幾起重大惡性安全事故又導致數十名高官紛紛落馬，成為2004年中國內地“高官問責風暴”的催化劑，內地高官問責制度由此進入高速發展和積極創設的黃金時期。

(1)政府問責制度，尤其是行政首長問責制度的建設已經形成一定的體系。在中國內地，已有多個省、市、區級政府部門建立了專門的問責制法規，其中行政首長問責制度的構建趨勢最為明顯，其現實價值亦獲得了最多的改革認可。在體制上，高管問責制度“所問之事”的內容，已由重大惡性事故及突發危機，擴展到了日常的腐敗治理、政務公開、行政效能，以及其他保障公民民主權利的各個方面；“所問之事”的性質，已由故意、過失、不履行或者不正確履行法定職責，拓展到行政權力的濫用、職務犯罪、行政不作為、行政失察等；“所問之人”已包括各級黨委、人大、行政、審判、檢察等主要政府機關的領導干部以及大型國有企業負責人。而在機制上，高管問責制度已經初步形成了以上級黨政、人民群眾以及輿論媒體等的監督運行機制。

(2)對既有制度基礎實現了充分整合和利用。目前，高官問責制度體系已經初步形成，其依據的基礎性法律法規包括：《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國地方各級代表大會和地方各級人民政府組織法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》等，不難看出，我國高官問責制度體系形成的實質是最大限度地整合和利用原有的制度基礎，以求在最短時間內爭取化解社會危機，同時通過問責制度這個平臺，將原有的零散的責任制度基礎納入到統一的運行框架內，推動我國政府責任機制的規范化和系統化。

(3)推動問責理念在不同領域的逐步滲透。內地問責制度已經由最初的公共衛生、生產安全、食品安全等，擴展到了教育、審計、信訪、商業維權、治安、公共交通、能源管理、土地管理等行業和領域。其構建思路延承了中國一貫以來的漸進式、本土化改革路徑，既體現了充分利用現有的制度基礎和傳統資源，以便為改革服務；也體現了盡量避免風險和難度過大的改革舉措，以便為持續發展創造穩定的社會環境。

2香港：西方問責制度的移植和改造

比較香港高官問責制與英美等國的部長制，可以清楚地看出，香港高官問責制具有明顯的制度移植特點。在制度構建伊始，香港當局就確定

了其對西方問責制度進行移植和改造的總體思路。正如時任香港政務司司長曾蔭權曾強調的：“由行政長官及14位問責主要官員組成為核心的行政會議，它的操作類似一個‘內閣形式，使政府在施政時更加有效率、更加有中心和指導性，更加符合行政主導的理念?！崩绺鶕痉ㄒ幎?，行政長官既領導香港特別行政區政府，又是香港特別行政區政府公務員之首，這種雙重身份與美式部長制下的總統身份十分類似；又如基本法規定，接受政府委任出任公務員的人士不得成為立法會議員，反之，香港特別行政區立法會議員不能兼任為政府官員。這一點同樣類似于美式部長制下對政府官員的限制。此外，在主要官員任免上，基本法規定，行政長官有權提名并報請中央政府任命政府主要官員，也有權建議中央政府免除上述官員的職務。這一點也與美式部長制趨同。但在立法會的功能角色方面，香港高官問責制度則進行了適當的改良，英美部長制下立法機關的角色都至關重要，但香港提倡行政主導，不實行議會至上，即各主要官員均要向行政長官負責。立法會不具有彈劾主要官員的權力，行政機關也只是在非常有限的幾個方面向立法機關負責。事實上，香港的公眾和報紙均將主要官員問責制度看做是內閣制，許多媒體直接把新的主要官員稱為“部長”，雖然“內閣”這個名稱并未被官方正式使用，但實際的情形是，職業政治家確實擔當了最主要的政府職位。因此，一些學者將香港主要官員問責制稱為“港式部長制”，或者至少是一種類似于內閣制的政府體制，因為其既保留了完整部長制的一些特征，但又進行了若干改良。

實際上，香港高官問責制就是在移植英美等國的部長制基礎上改造而成的。這一特點，從香港高官問責制的核心內容可以看出。這一核心內容包括：(1)合并政策局，實行“3+11”方案。根據問責制規定，原先3司16局的特區政府最高層架構，合并成為3司11局，使資源分配更加合理，政策內容更加協調。3司司長和11個政策局局長共14個職位全部列入問責官員范圍。(2)對問責官員實行政治任命。這是新制度與原體制的一個鮮明區別，即問責官員均由行政長官挑選委任，對行政長官負責。他們不再是長俸公務員，而是以合約形式實行政治任命。(3)問責官員對政策成敗承擔全面責任。在任期內，主要官員各自負責所轄部門的工作，制定、解釋和推介政策。并為政策的成敗直接向行政長官負責。問責官員在其負責范疇內的事宜出現嚴重失誤時應該辭職，行政長官有需要時，亦可以終止他們的合約。(4)問責官員全部進入行政會議。在新制度下，所有列入問責制范圍的主要官員全部進入行政會議，以強化行政會議作為政府決策核心的功能，他們直接參與制定政府的整體決策，使施政能更快捷、更全面地響應社會訴求和市民需要。

三、差異溯源：不同選擇的誘因解析

中國內地與香港的高官問責制，雖然名稱相似，但不同的時代背景和制度基礎，導致了在設計思路上的迥然不同：中國內地的高官問責制度傾向于本土自創的設計理念，而香港主要官員問責制度則體現了比較明顯的移植和模仿改造的思維。這種發展軌線的不同選擇，主要是由高官問責制度本身的特征，以及兩地的制度基礎與改革生態決定的。

1不同的制度基礎

西方國家問責制度是香港高官問責制的基礎，主要包括三個方面內容：首先是公務員的分類機制，即政務官和事務官，其問責的主要對象是政務官，尤其是較高級別的政務官；其次是官員的產生機制，即通過民主選舉或政治任命產生，“官員來自社會，……引咎辭職自然是回到社會中去?！币虼水斊涿媾R引咎辭職的壓力時，自愿“引咎辭職”的可能性很大；第三是官員的監督機制，即成熟的“三權分立、權力制衡”的政治架構，官員一旦出現失職或失當行為，立法機關有權提起彈劾、質詢或不信任案等方式追究責任，甚至迫使其引咎辭職。此外西方國家的傳媒輿論和政黨制度也相對發達和成熟，廣泛的社會監督保證了官員問責的有效實施。

回歸后，香港已經部分具備了上述三個方面的制度基礎或雛形：首先，香港特區政府將問責官員列為政治任命的政務官，脫離了公務員的管理體系；其次，香港“三權分立”、彼此制衡的政治體制雖尚不成熟，但已初步具備了相應基礎；此外，問責制度面向整個社會吸納政治精英，在理論上打破了公務員的封閉系統。當然不可否認的是，尚不成熟的政黨政治，以及短期內無法實現的政治普選，都導致了香港在移植制度過程中遭遇了諸多困境。

相較之下，內地則面臨著完全不同的改革情境，并做出了截然不同的選擇。首先，內地的公務員在職位類別上劃分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類，職務上則只分為領導職務和非領導職務，而且都是常任的。其中高官問責制度涉及的主要是擔任領導職務的人員。其次，內地目前的官員監督在根本上仍屬于體制內的監督，不具有足夠的透明性和開放性。社會監督的發展程度也很低，難于成為推動問責制度的重要力量。最后，內地政府高官不是來自社會，而是從公務員群體一步一步發展起來的，干部隊伍結構中“職業化領導的比重過高，這類領導以從政為基本的、終身的職業，沒有其他的職業資格，不能適應其他職業的要求，重新就業的渠道很窄”。因此，內地政府對高官進行問責都會保留其公務員身份，即仍留在公務員系統內部，而非脫離政府回到社會。

2不同的改革生態

高官問責制度需要一系列外部條件的支持和保障，包括政治理念、社會觀念、行政文化、道德傳統等一系列“非正式制度”。在西方國家，分權制衡、民主法治、責任政治等觀念已得到廣泛認同和普遍實施，政府及官員由民主選舉產生，應對其行為向公民負責，這些已成為社會共識，公眾、媒體、在野黨、利益集團等能夠通過多種方式對政府及官員行為進行監督，并形成強大的壓力，迫使責任官員承擔責任。這些觀念和傳統是西方國家對官員實施問責制度的重要外部條件。

應該說，香港特別行政區由于其特殊的政治歷史和發展環境，已經初步具備了上述理念和傳統，只是有待于進一步發展和深化，而主要官員的問責制度恰可以推動相應理念的共識與普及；但在我國內地，民主、法治和責任政府的理念基礎還相對薄弱，尚難以形成全社會范圍內的強大共識，反而幾千年來的“官本位”思想卻根深蒂固，廣泛而深遠地影響著公眾及不少官員。這樣的外部環境下，加之內地已經積累了自有的一系列制度基礎，移植西方的問責制度無疑不切實際，明智選擇當是創建并設計一種符合內地自身發展階段和政治氛圍的高官問責制。

3不同的價值訴求

一項制度或一種行為真正的價值和意義，必然依賴于所發生之國家或地區的常規慣習。因此，在對政治現象進行比較研究的過程中必須對價值選擇問題保持高度的敏感性。兩地高官問責制度的構建勢必緣于共同的現代民主價值與發展理念，但更為突出的則是二者體現出來的特殊的

本體訴求。

(1)內地高官問責制度：官場文化與人事改革

高官問責制度的興起，意味著內地行政改革的關注點開始從機構與職能轉向政治權力，是邁向責任政治的重要一步。事實上，內地政府在經歷反復的機構改革歷程之后，若要實現行政改革乃至政制體制改革的持續深入，已經到了必須轉變行政文化，尤其是重塑官場文化的發展階段。高官問責制對于內地政府改革的首要價值就在于它將矛頭指向了內地官場的“文化革命”，即強調為官者(公共權力的行使者)必須樹立正確的為官意識、法治意識和責任意識，擺脫傳統官場文化的痼疾，才能真正兌現其承擔的公共責任。

此外，隨著我國行政體制改革的不斷深入，現有領導干部管理制度的種種弊端日益凸顯，對其進行全面系統的改革已成當務之爭。官員問責制度的興起之于中國內地政府改革的另一個特殊價值就在于，它觸動了政府系統內部最敏感、最復雜的行為主體，即政府官員。與此同時，官員問責制度在價值理念、制度設計和運行機制上的剛性要求，也對中國內地深化領導干部人事制度改革提供了若干可貴的思路啟發和現實路徑，例如問責制度有利于激活領導干部的“退出”機制、完善領導干部的監督機制，同時有效地催促政府職位分類制度的改革。

(2)香港高官問責制度：利益平衡與政治訴求

主要官員問責制度是香港特區在面臨政治、經濟和社會等多種公共危機的復雜背景下做出的改革選擇，其對于香港特區的多重價值更具本土性和獨特性。首先，問責制意在維護香港公務員的中立原則。公務員隊伍的政治中立性一直被香港政府奉為基本信念和運行原則。然而隨著1997年香港回歸，主要官員的公務員身份與其日益增強的政治色彩不適應。政府高級官員“文政相兼”的特點無法適應新的環境對政府決策的政治性要求，更無法有效回應市民對政府的問責性訴求。問責制度的出臺在理論上具備了解決上述矛盾的可能性：帶有政治傾向色彩的決策局長脫離了公務員隊伍，這保證了公務員工作性質的事務性，使政治責任的承擔轉移到實行任期制的政治任命官員身上，這種改變無疑有助維持公務員的中立價值。

其次，主要官員問責制又是香港回歸后政治系統內部利益沖突與制衡的結果。九七回歸之后，香港政府與立法機關的合作問題紛爭不斷，關系疏離，缺乏互信，出現了“議會有票無權，政府有權無票”①的局面。為緩解行政機關與立法會之間的矛盾，曾引發了廣泛的討論和建議，其中部長制被認為這是一劑可以解決上述問題的良藥。為了既迎合香港各界的民主改革訴求，②又避免香港面臨過于激烈的社會震蕩和轉變，在巨大的政制改革壓力和有限的改革空間與基礎的情境下，香港政府選擇了從政府高官的委任制度作為切入點，推行主要官員問責制度。

四、結論

政府對社會系統實施成功控制，以不斷滿足社會系統日益增長的需求為前提，政府只有不斷適應發展的社會、政治和經濟環境，并進行相應改革，才能維持其生存與發展。在這個意義上，兩地問責制度的改革思路并無優劣之分，只是體現了政治發展階段和改革序列的不同，以及在各自制度基礎之上的理性選擇。

當前，我國內地與香港面臨著相似的社會轉型背景，是社會經濟、政治、文化結構分化重組、遞升躍遷的歷史運動，是整個社會由僵滯走向變革、由封閉走向開放、由落后走向文明的現代化過程。③雖然兩地高官問責制度的內容構架和運行機制存在諸多甚至是本質上的差別，但從宏觀角度而言，中國內地和香港的問責制度同是作為改革矛盾或社會問題的應對性措施而發生的，所面對的使命也是共同的，即要在保持政治穩定和社會秩序的前提下，解決政治改革與發展的問題；既迎合政制發展的民主精神，又審慎考慮民主改革對社會穩定的影響，暫時回避不切實際的政治動蕩。④正如亨廷頓所言，對發展中國家來說，首要的問題不是自由，而是建立合法的公共秩序。對于政治過程而言，也許可以無自由而有秩序，但絕不能無秩序而有自由。政制改革說易行難，處理欠佳，勢必導致施政的穩定性與政策的執行性出現混亂。剖析中國內地和香港高官問責制度的發生、發展歷程，最深刻的反思莫過于政治穩定對于政治發展的決定性價值。

與此同時，問責體系的構建無疑又是一個長期的、漸進的過程，關鍵取決于改革戰略與切人點的選擇。中國內地與香港問責制度之間存在著本質上的區別：中國內地強化了一直以來的漸進式改革思路，以行政管理體制的層面作為高官問責制度初始構建的切入點；而香港則在復雜的政治環境和歷史時期中，構建起一種獨特的政制層面的問責制度框架。這種選擇的差異性歸因于兩地處于政治發展中的不同的改革序列。

進一步而言，對于一個民主欠發達地區的改革戰略而言，首先要保證具備或形成一個成熟有效的執行系統，在此基礎之上，政制改革的預期才具有可行性。阿勃貝奇等人曾對文職官僚和政治家的作用及彼此之間的關系進行了詳盡的跨國考察，他們提供的證據表明，文官和政治家這兩個集團扮演著截然不同的角色：“政治家為政治體系提供動力，文職官僚則提供穩定和均衡?！毕愀垡呀洆碛辛艘恢С墒彀l達的公務員隊伍，這為其政制改革提供了穩定持續的保障，因此復雜的改革背景催生了香港主要官員問責制度這個夾雜著若干嘗試和妥協成分的政制改革舉措；對于中國內地而言，政策執行阻滯甚至扭曲，依然是在改革進程中一直無法擺脫的關鍵問題之一，大多數有著良好初衷、但結果差強人意甚至失效失敗的改革政策，很大程度上都源于政策執行和溝通過程的阻滯和扭曲。同時，內地公務員隊伍的發展現狀，還無法為經濟發展和政治變遷提供足夠的、持續的穩定力量。因此可以說，基于其制度資源與現狀，中國內地選擇以(狹義的)行政責任作為高官問責制度初期構建的切入點，是一種理性的和可行的選擇。

事實上，任何法律制度都是特定社會背景和政治環境的產物，世界上并不存在適合于所有社會環境的制度。因此，本土的自創式發展一直與移植模仿并列成為制度設計理念的兩種基本途徑。畢竟對于一項制度的現實效應而言，適用于本國的發展環境和政治傳統，與制度本身的先進性是同等重要的。從這一點上說，中國內地與香港地區的問責制度，雖然選擇了不同的設計思路，但卻不存在優劣之分，因為兩地同時選擇了以適宜本土發展作為制度發展最終的衡量標準。

(責任編輯：楊嶸均)