2010年臺灣對外關系綜述

童立群

拓展對外關系是馬英九上任兩年來的主要政績之一。馬英九帶領其團隊終結了陳水扁時期“烽火外交”，以“活路外交”理念，推動“兩岸休兵、外交共榮”的對外政策，逐漸扭轉了臺灣在整個國際社會的孤立與困境。時序進入2010年后，臺灣對外關系呈現出“四平八穩”的發展狀態，從對馬英九執政影響的角度來看，既沒有加分也沒有減分。其主要原因就是：與馬英九上任前兩年相比，由于“五都”選戰和海峽兩岸簽署ECFA等成為2010年熱點話題，對外關系不再是臺灣島內主流議題；同時，經過兩年的磨練，馬英九團隊對外交往的風格和特點日趨成熟，臺灣對外關系進入相對平穩的發展軌道。

一、2010年臺灣對外關系總體情況

其一：臺美關系互動穩定、發展平衡。首先，從經貿方面觀察，盡管年初“美牛事件”對美臺經貿關系產生了一定沖擊，但該事件主要受島內政治操弄，國民黨的執政力和馬英九的領導權威受影響最大?！懊琅Ｊ录痹诟鞣脚ο伦罱K得以化解。經歷數月的折沖與協調，雙邊經貿關系基本維持在較高水平。9月28日，美國貿易代表署(USTR)、商務部及“美國在臺協會”(AIT)華盛頓辦事處人員組團訪臺，洽談美臺經濟議題相關事宜，中斷三年的“臺美貿易暨投資架構協議”(TIFA)談判有望在2011年年初恢復；其次，馬英九遵循慣例“過境”美國，待遇再度獲得提升。年初馬英九出訪中南美洲，“過境”舊金山和洛杉磯，首度走出飯店在美國本土公開活動；他在洛杉磯“過境”時，獲邀與洛杉磯市長在其官邸舉行早餐會；第三，美臺官員互訪層級提高，互動頻繁。一方面，重量級美國國會參議員史派克特(Arlen Specter)、柏里斯(Roland Burrris)接連訪臺；擔任奧巴馬總統就職典禮委員會主席的聯邦參議員費恩斯坦(Dianne Feinstein)在6月率美國參議員團訪臺，前“美國在臺協會”主席卜睿哲(Rich－ard Bush)認為，美國國會議員訪臺對于發展“臺美雙邊關系很重要”，這類的訪問給了臺灣高級官員和美國重要官員面對面交流的機會，國會議員們可以借此機會實地了解臺灣的情況，了解臺灣領導人的意愿。年底美國前總統克林頓成為首位馬英九任內訪臺的卸任美國總統，受到外界廣泛關注。另一方面，臺灣“陸委會主委”賴幸媛、“國防部副部長”楊念祖(以私人身份)等臺灣高層訪美，都為臺美關系發展帶來正面訊息；第四，臺美軍事關系再度得到提升并成為熱點。今年總額近64億美元的新一輪美國對臺軍售，導致中美關系再度陷入摩擦和低谷，今后，大陸、臺灣、美國三方圍繞對臺軍售的博弈將會更加激烈。但需要指出，在臺美軍事關系中，矛盾也很突出。例如，臺軍方人士指責美國故意拖延對臺軍售、不提供臺灣需要的F－16C／D型飛機及其它先進的武器裝備，以及大幅度提高售價等等；美國軍方人士則指責臺軍方“泄密”等等。近年來，退役高階將領赴大陸參訪交流絡繹于途，已引起美方高度關注。據了解，由于臺美之間數十年來有諸多軍事合作計劃，美方曾透過臺“駐美代表”袁健生關切此事，并希望臺灣能對此提出說明。這些矛盾也反映出臺美軍事關系中脆弱和不穩定的一面。

其二：臺日關系渡過起伏期，發展平緩。臺日關系在馬英九執政后經歷撞船、齋藤“臺灣地位未定論”等事件的起伏和波折后，逐漸重回正常水平。首先，臺日高層加深了互相重視的程度。一年內日本兩位卸任首相麻生太郎、安倍晉三相繼訪臺；臺灣當局領導人也多次在不同場合發表對日友好的言論，力求消除外界對臺日關系發展的疑慮。馬英九在臺北松山機場與東京羽田機場航線開航致辭時說，從臺日加強交流來看，顯示“我們不是以大陸為唯一交往對象，而是采取‘平衡策略”。蕭萬長則表示“臺日關系像兄弟一樣密切，要加強臺日關系，就要持續交流?！逼浯?，臺日經貿交往與民間交流也一直保持較高水平。日本是臺灣第2大貿易伙伴，臺灣則為日本第4大貿易伙伴，臺日旅游與觀光來往人員各達100多萬人次，學生間的文化交流也很頻繁，臺北松山與東京羽田機場直航后，臺日都希望2011年雙方觀光交流人數可達300萬人次。

從日本方面觀察，在兩岸關系和緩之際，日本有意拉攏臺灣，提升臺日關系。在日本的安全和釣魚島問題上，日本憂慮兩岸會走得太近對其造成不利影響。但是，臺日之間的結構性矛盾仍然相當突出。臺灣“駐日代表”馮寄臺在向臺灣立法機構有關“臺日‘現階段關系”的書面報告中，提及了包括釣魚島在內的臺日間“四大爭議”，臺日在釣魚島及其附近海域的漁權談判尚難取得實質性的進展。這些將是未來臺日關系發展中無法回避的問題。

其三：臺歐關系有突破、無變數。首先，臺歐關系在2010年的重大進展當屬臺灣申請歐洲聯盟免申根簽證案。歐盟執委會2010年7月5日正式提出給予臺灣免申根簽證修法案，并送請歐洲議會及歐盟部長理事會審議。歐洲議會“外交委員會”及“公民自由、司法暨內政委員會”分別于10月5日、26日相繼順利表決通過，歐洲議會全會于11月11日通過。12月22日，歐盟正式宣布臺灣民眾赴歐盟免簽，公告20天后生效，自此臺灣民眾持證件可享有歐洲28個申根區國家的免簽優惠，加上之前已有的英國和愛爾蘭，臺灣民眾免簽證前往短期停留的歐洲國家總數已達到30個，這不僅對于雙方民間旅游、經貿人士的互訪更便利、及時，且有助增進臺歐間各方面交流與實質合作關系；其次，臺歐軍事關系走向引人猜測。2月5日，臺灣空軍對外證實，即將與歐洲直升機公司(Eurocopter)，隸屬設在德國的歐洲宇航防務集團(EADS)的子公司，簽訂一份價值1.1億美元的合同，以購買3架救援直升機(EC－225遠程運輸直升機)，其中還包括了再購買17架軍用直升機的意向。臺灣“國防部”聲稱此次的訂單并非軍事訂單，EC－225直升機是用于救援的民用型號。對歐洲是否會從“非國防”對臺軍售領域向外延伸，各界看法不一，但一旦上述交易達成，將是1993年法國向臺灣出售幻影戰斗機后近17年來臺灣首度引進歐洲軍事裝備；第三，臺歐關系主要面向沒有改變。歐洲議會仍是支持臺灣拓展“國際空間”的主要力量，今年再次通過決議“強烈支持臺灣參與國際組織”；歐洲智庫則仍舊是提升臺歐關系的主要喉舌。兩岸ECFA簽署之后，位于布魯塞爾的“歐洲國際政治經濟中心”(ECIPE)，7月上旬對外發布報告稱，對“歐盟一臺灣自由貿易協定”(FTA)可行性進行研究，建議歐盟考慮與臺灣簽訂FTA。不過，臺歐關系既有“價值觀”共識出現了一些雜音，歐盟對臺灣恢復死刑極為不滿，歐盟外交與安全政策高級代表艾什頓、歐洲議會人權小組等都對臺灣恢復死刑表示了“強烈反對”。

其四：拓展“國際空間”和“邦交國外交”目標基本不變，方法推陳出新。首先，

保持了在“國際空間”上的已有資源和維護與“邦交國”的正常關系。繼去年首度以觀察員身份參與世界衛生大會之后，臺灣2010年再次收到世衛組織發出的邀請函，由“中華臺北衛生署長”楊志良率團出席了第63屆世界衛生大會。在聯合國的問題上，臺灣當局持續了前兩年的政策，不推動加入聯合國，但繼續以爭取國際支持、參加聯合國外圍組織和專門機構——“國際民航組織”(ICAO)及“聯合國氣候變化綱要公約”(UNFCCC)為具體目標。在維持“邦交國”關系上，馬英九希望在任內盡量走完23個“邦交國”，2010年分別于1月和3月出訪了中美洲和南太的“邦交國”共計8個國家。其次，宣傳方法和策略上有所變化和創新。例如，為了穩住“邦交”關系，馬英九在出訪中大力表示他“不反對邦交國跟中國大陸發展非官方的經貿關系”?！熬貌┲谩敝?，馬英九事先做好功課，在國際媒體前與海地總理貝勒理福(Jean－Max Bellerive)、多米尼加總統費南德茲(Leonel Fernandez)舉行三方會議討論海地地震救援計劃，臺灣媒體稱，這是臺灣“不談外債減免，不夸大援助金額數字，要以實際行動方案取代金錢濟助，要讓國際看見不一樣的臺灣，重新塑造臺灣人道援外的新形象”的絕佳平臺。

二、臺灣對外關系發展的特色

島內政局演變情勢、兩岸關系的發展態勢與基本結構等內外因素決定了2010年臺灣對外關系發展中幾個比較突出的特點：

一是“政黨外交”與“五都”選舉緊密關聯。國民黨秘書長金溥聰先后到美國、日本、新加坡訪問，金溥聰由大臺南市候選人郭添財陪同訪日，除了會晤了自民黨、民主黨人士，在東京與自民黨總裁谷垣禎一會見中，面交馬英九邀請其訪臺的信函，還考察了京都的文化資產、觀光等事業，以提供臺南作為打造文化古都的重要參考。高雄市候選人黃昭順則隨訪新加坡，意在為其參選的政見——“新高雄自由雙港經貿特區，打造超越新加坡的大高雄”城市發展計劃宣傳造勢。11月，國民黨副主席江丙坤則率團訪問菲律賓、馬來西亞，在推動國民黨的政黨“外交”同時，江丙坤一行刻意將時間選在“五都”選舉臨近之時，主要是參加了在菲律賓舉行的“五都”選舉國民黨候選人造勢大會，這是國民黨在海外舉行的一場最盛大的宣傳大會，對于國民黨的海外票源極為關鍵。而民進黨籍參選人蘇貞昌、賴清德也赴美訪問，兩大政黨以“政黨交流”為依托，點燃了“五都”選舉在海外的戰火。

二是“夫人外交”備受熱捧。馬英九夫人周美青在2010年幾次單獨出訪是臺灣對外關系一大看點。年初，周美青受云門舞集創辦人林懷民邀請，擔任云門“水月”美國、加拿大巡演的榮譽團長，赴美加演出訪問，盡管臺灣方面表示此行“與外交無關，是單純藝術之旅”，但由于在時間上與馬英九“過境”美國重合，這一“不約而同”的訪問還是引起媒體關注，被形容為臺灣“第一伉儷的另類‘外交”。6月，周美青又率云門演出團訪問俄羅斯、意大利和西班牙，此次“藝術文化之旅”的“特別意義”在于，創造了上個世紀五十年代以來臺灣地區領導人夫人首次訪問俄羅斯的歷史，有可能帶動俄羅斯與臺灣經濟的交流與合作，強化俄羅斯與臺灣的溝通渠道。8月，周美青首度以“臺灣世界展望會愛心大使”、臺灣紅十字組織榮譽會長身份與大女兒馬唯中出訪海地、多明尼加，在這次“人道關懷”中，周美青平民化的風格再次展現無遺。周美青塑造了不一樣的“第一夫人”典型——沒有官場習氣、溫馨隨和、不追逐浮華、又擁有獨立風格的知識女性，贏得了媒體及大眾的高度認同，是臺灣輿論對于周美青的“夫人外交”非?？春玫闹饕?。

三是“軟實力外交”初現成效。首先，“花博會”是一次向世界全面展示臺灣軟實力的平臺?；I備四年、耗資78億新臺幣的“2010臺北國際花卉博覽會”，共有32個國家、61個城市和90個機構參展，創下臺灣史上最大規模的園藝展示。馬英九贊花博會“讓臺灣向國際展現最美麗的軟實力”，將來臺灣“會有更多參加國際活動的機會”?？梢哉f，在提升臺灣國際知名度和拓展對外交往方面，長達半年的“花博”效應必將逐漸顯現；其次，2009年臺灣成功舉辦世界運動會和聽障奧運會，積累了舉辦大型綜合運動會的經驗。國民黨臺北市、新北市市長參選人郝龍斌與朱立倫，宣布聯手爭取申辦2019亞運，作為其競選的重要政見之一，如能成功，無疑將會是未來宣傳和推銷臺灣的一張不錯的“名片”；第三，各類演出團活躍國際舞臺?！霸崎T舞集”的演出近年來在歐、美、亞、澳各大洲的舞臺上豎起了一種東方精神，譽滿世界。而“臺灣民俗音樂合奏團”繼連續兩年受邀至意大利、西班牙、葡萄牙等國訪演，2010年8月該團再度受邀至比利時等地民俗文化節演出。這些演出，均獲得了當地媒體的正面報道，無形中提升臺灣的形象。

三、2011年臺灣對外關系展望

在瑞士洛桑國際管理學院(IMD)公布2010年世界競爭力報告中，臺灣從2009年的23名進步到第8名。這一指標極大鼓舞了臺灣當局，馬英九認為，它代表“過去的‘施政方向是正確的”。就臺灣對外關系發展而占，經歷了調整、恢復和重塑的過程后，2011年將會步入更加務實運作的階段。首先，參與東亞區域整合將是重點推展的方向與要點；區域經濟整合已經成為全球重要趨勢，簽訂《海峽兩岸經濟合作框架協議》(ECFA)之后，臺灣官、學界都認為這必定將有助于臺灣參與東亞區域整合，2011年臺灣當局勢必會通過各種途徑、投入相當多的資源，與東盟國家加強交流和交往，目的就是要在東亞區域整合中分一杯羹。對于已經啟動商談的“臺灣一新加坡經濟協議”，臺灣當局有很高期待。其次，繼續打“穩健牌”。2011年亞太經合組織(APEC)由美國主辦，地點選在夏威夷。為此在臺灣有人提議，趁此機會要求美國邀請馬英九以任何名義出席APEC峰會。但據筆者觀察，在“當下最好”的情況下，不論是雙邊、多邊關系，還是有關“國際空間”的問題，臺灣當局對外政策將會采取“穩扎穩打”的辦法，拒絕任何沖撞和冒險動作，自然也不會在出席APEC峰會的問題上有反常的表現。第三，對外政策力爭實現援助方式的徹底轉型。臺灣“外交”預算在2011年繼續減少，年度“外交”總預算比今年刪減新臺幣6億5千萬元，由于受到“巴紐案”影響，臺涉外部門大幅減少對無“邦交國”政治人物和政黨的援贈。馬英九在上任以后一直致力于其“活路外交”中摒棄陳水扁時期“撒錢式”對外援助方式，具體來說，對內是透明、公開的援助預算和計劃，對外是強調執行率、對受援方直接成效、能夠換取對方認同和支持的援助方案。在馬英九的規劃中，國際上宣傳和推銷臺灣的“援助外交”也是不可或缺的重要環節。這一方式在年初的“海地地震救援中”小試牛刀。在各方反應不錯的基礎上，臺灣當局將會在2011年繼續采取措施，以力爭在馬英九任內實現對外援助方式的徹底轉型。

概括而言，兩岸關系、島內局勢和國際環境等都是影響未來整個臺灣對外關系發展的重要因素，而臺灣民眾的認同和需求也有助于執政當局對外政策的推行。臺灣對外關系在步入穩定發展的軌道之后，可以操作的空間也不會太大太快，從這個意義來說，也許也是“走得穩”比“走得快”要實在與務實。