試點水污染環境稅促進鄱陽湖生態經濟區可持續發展

王 喬，伍 紅

（1.江西財經大學 a.財稅研究中心；b.財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

一、引言及相關文獻

2008年1月18日，江西省首次提出“環鄱陽湖生態經濟實驗區”。2009年12月12日，國務院正式批復鄱陽湖生態經濟區規劃。這是國家從戰略全局和長遠發展的角度出發，積極探索經濟與生態協調發展的新模式，破解經濟界的“哥德巴赫猜想”，在經濟發展的同時，如何保護好“一湖清水”是我們面臨的巨大挑戰。英國福利經濟學之父阿瑟·庇古（1920）在《福利經濟學》一書中提出：由于經濟運行主體在生產和消費過程中可能的環境污染和生態破壞發生在市場體系之外，導致私人凈產出和社會凈產出之間的差異，對這種以危害自然為表現形式的外部性成本（社會成本），政府應進行干預，對污染者征收與其排放污染量相適應的稅收，即庇古稅。[1]庇古稅是一種糾正市場行為，內化外部成本，具有行為管理和環境管理特征的稅收。它是現代綠色稅收的前身，是綠色稅收理論的基石。

二戰后，隨著經濟的迅猛發展，西方工業化國家的環境問題日益嚴重，諸多經濟學家對環境問題展開研究。從國外環境稅研究的文獻來看，主要包括以下內容：一是以庇古為代表的經濟學家認為環境稅是理想的環境規制措施。與此相關的重要文獻主要有威廉·鮑莫爾（William J.Baumol）和華萊士·E·奧茨（Wallance E.Oates）（1988）所著的《環境政策理論》。[2]他們運用局部分析的方法證明，經濟政策手段在經濟政策效率方面優于命令控制手段；在分析了庇古稅實踐中的難度后，提出了一種能使外部性內部化的替代方法——環境價格與標準程序法。二是以科斯為代表的經濟學家認為環境稅并非理想的環境規制措施。與此相關的重要文獻主要是科斯（Coase，1970）所著的《社會成本和公共政策》。他們認為產權明晰的私人部門可自發解決環境的外部性問題，政府不需對此進行干預。[3]此外，以皮爾斯（David Pearce，1991）為代表的經濟學家在對碳稅的分析中正式提出了“雙重紅利”概念，即用環境稅來替換那些扭曲性稅收，不僅約束了對環境損害的經濟活動，也使稅制的效率損失進一步降低，因而會間接導致社會福利的增加，這樣一種收入中性的改革可能在改善環境質量的同時，獲得第二份紅利（即通常所稱的收入循環效應）。這樣，環境稅的實施就產生了“雙重紅利”。環境稅具有既可以改善環境又可以改善國民經濟的雙重紅利特征。而鮑溫伯格（A.Lans Bovenberg）為代表的經濟學家研究指出“雙重紅利”假設可能存在，但絕對不是必然產生的。在實踐方面，經濟合作與發展組織（OECD）早在1972年就提出了“污染者付費原則”（Polluter Pays Principle，簡稱PPP原則），各國紛紛制定和實施了一系列環境稅收政策，如水污染稅、能源稅、硫稅和碳稅等。

我國學者對環境稅問題也展開了大量有價值的研究。如李洪心和付伯穎（2004）從市場經濟的非完善前提出發，從稅制結構、勞動力供給彈性、環境保護政策目標多樣化三個方面，論述了環境稅“雙盈效應論”在我國的適用性十分有限，并提出我國環境稅改革應與整體稅制優化相結合。[4]洪源和羅宏斌（2008）討論了我國開征環境稅的目標定位。[5]鄧子基（2010）撰文指出，我國在發展“低碳經濟”上進行了積極努力的探索，并已取得明顯成績。然而，目前我國仍面臨國際社會、自身能源和環境污染等諸多壓力，使得我國進一步發展低碳經濟具有必然性和緊迫性，應加快包括稅收政策在內的各項制度的構建和完善。[6]童錦治、朱斌（2011）在文中指出，環境稅的“雙重紅利”尤其是“就業紅利”在我國現階段實現的可能性較小，實施環境稅改革應以追求“環境紅利”為首要目標。[7]薛剛、紀惠文（2011）認為，環境稅稅收的合理返還有利于維護我國核心產業的競爭力，有利于實現效率激勵與社會公平，還有利于減小環境稅的社會阻力。[8]鄱陽湖是我國最大的、水質最好的內陸淡水湖和國際性的重要濕地，研究在該區域試點水污染環境稅，將是在發展經濟的同時，保護好“一湖清水”有益探索。

二、鄱陽湖生態經濟區的水污染現狀

近年來，鄱陽湖的水質污染日趨嚴重，工業廢水、生活廢水等各種污染威脅著鄱陽湖的水質情況。從全年的水質變化來看，2003年優于3級水質的比重為78.5%。2008年，這一比重下降到72.8%，下降了5.7%。達到和劣于3級水的比重從2003年的21.5%上升到2008年的27.2%（見表1）。從豐水期的水質變化來看，2008年優于3級水的比重相比于2003年而言，下降了17.8%。達到三級水的比重提升了17.7%（見表2）。鄱陽湖的水質總體呈下降趨勢，優于三級水的水質比重逐年下降，三級水質比重逐年上升，劣質水質常年維持在較大比重。

表1 鄱陽湖生態經濟區全年不同水質一覽表

表2 鄱陽湖生態經濟區豐水期不同水質一覽表

鄱陽湖的污染日趨嚴重，其中主要是由工業廢水及生活、農業廢水造成的。其中，工業的污水排放量占了總污水排放量的較大比重。取鄱陽湖流域從2003年到2008年的工業廢水排污總量及工業廢水未達標排污總量數據研究，我們可以看出（見圖1），鄱陽湖流域的工業廢水排污總量總體呈上升趨勢，2008年的工業廢水的排放量比2003年增加18545.84萬噸，比2003年增加36.99%，增幅迅猛。

圖1 鄱陽湖生態經濟區工業廢水排污總量

圖2 鄱陽湖生態經濟區工業廢水未達標排污總量

圖2數據顯示，工業廢水未達標排污總量從2003年的8493萬噸下降到2005年最低點4246.64萬噸后，又呈現出小幅上升態勢，未達標工業廢水排放量近幾年來逐年增加。大量的未達標污水排放導致鄱陽湖的水質日益惡化。根據省水利廳2011年3月《鄱陽湖水質監測簡報》顯示，鄱陽湖湖區、出湖水質情況堪憂。21個站點中除5個水質狀況較好外，其余均為輕度和重度污染，重度污染點多達9處，比重為42.86%（見表3）。

表3 鄱陽湖湖區、出湖及贛江中支、贛江北支水質水量狀況

尤其值得重視的是，近年來，鄱陽湖在水質和水量兩個方面出現了一些新的情況和新的問題，有些問題還比較突出。從水質方面來看，鄱陽湖枯水季Ⅲ類以上水質已經不到30%。從水量方面來看，由于區域內外生態環境的持續變化和全球氣候變暖，鄱陽湖水位變化異常。2003年以來，鄱陽湖枯水期出現時間大幅提前，枯水持續時間顯著加長。2011年8月13日8時40分開始，長江江水開始倒灌鄱陽湖，受倒灌影響，鄱陽湖水位有所上升，但比歷年同期平均水位仍然偏低。[9]長江連續多年出現歷史罕見低水位，同時，低水位一定程度上助長了血吸蟲的滋生繁殖，威脅著湖區群眾的身體健康和經濟社會發展。國家正式批復生態經濟區規劃以來，各地加大了各自特色工業基地的建設，保護“一湖清水”的壓力不斷增大，直接威脅鄱陽湖的生態功能。

三、開征水污染稅的理論基石與現實依據

（一）開征水污染稅的理論基石

1.矯正外部不經濟，實現帕累托效率。外部性問題最早是由英國經濟學家馬歇爾提出的。所謂外部性是指一個經濟主體活動對另一個經濟主體的福利產生效應，但這種效應并沒有通過市場交易反映出來。外部性根據產生的效應不同可以區分為負的外部性（也稱外部不經濟）和正的外部性（即外部經濟），水污染就是產生負外部性的行為。由于環境污染負外部性的存在，私人邊際生產成本低于社會邊際生產成本，私人實際產出水平大于社會有效產出，市場機制難以實現生態環境的最優配置，不可避免地出現市場失靈。英國著名經濟學家馬歇爾的學生庇古繼承和發展了外部性理論，認為市場機制無法自發對經濟主體在生產過程中產生的副產品——環境污染和生態破壞進行控制。為了克服這種“負的外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，政府應該實行干預措施，通過征收“庇古稅”，把污染者的外部性成本內部化，對污染者征收與其污染排放量相當的稅收，使私人的生產成本等于效率產出水平的社會成本，糾正市場失靈，實現資源的有效配置，達到帕累托最優。

2.保護自然資本，實現經濟的可持續發展。長期以來，人們把水、森林和礦產資源等自然資源看成是人類取之不盡、用之不竭的“無償財富”，大肆進行掠奪性地開采和使用。1995年，世界銀行提出了一種評價各國財富的新方法，即將自然資源和其他各種資源綜合起來評價，并把財富分為三類資本：一是自然資本，即土地、水源、森林和礦產資源等；二是創造所得的資本，即人造的技術系統；三是人力資本，即公眾受教育的水平和健康狀況。1997年5月，由美國學者在英國《自然》雜志上發表了一份研究報告統計，地球生物圈每年至少給我們人類無償提供價值達33兆美元的空氣、水和食物等有形或無形的資源，而世界各國全部國民生產總值每年只有約18兆美元?？梢?，地球所提供的資源價值是人類的1.8倍。[10]我國學者測算，長江流域森林資源直接利用的經濟價值是每年0.197萬億元，而其生態“服務價值”高達2.1萬億元，二者之比約為1∶11。[11]環境和資源是人類共同的資產，為我們提供賴以生存的場所和必需的有價值的資源，但由于缺乏明確的產權歸屬，導致自然資源被無序開發和使用，生態環境急劇惡化，直接威脅人類自身的生存和發展。如果我們在發展經濟的同時仍然一意孤行，聽任人類對資源進行掠奪性開采、肆意破壞，濫用自然資本，則會把環境惡化、自然資本缺失的惡果傳給我們的后代，造成污染的代際間轉移，破壞經濟的可持續發展。

3.開征環境稅，彰顯環境正義。1972年OECD環境委員會首次提出“誰污染、誰付費”的原則，“污染者付費原則”現已成為制定水污染稅應遵循的基本原則。按照“誰污染誰付費”的原則，開征水污染稅，對污染嚴重的物和行為課征重稅，對污染輕微的物和行為實行較低的稅率，稅負的征收與污染的嚴重程度相適應，污染越多越嚴重，相應的稅額就應越多。使破壞環境者承擔一定的代價，體現了環境利益與義務的對等，體現環境分配的正義。在生態稅收制度缺失的條件下，國家使用全體納稅人繳納的稅款治理環境污染，個別企業造成的生態危害讓全體納稅人為之買單，污染企業卻用較少的成本獲得較高的利潤。這種“搭便車”的現象，是污染企業對全社會整體利益的侵害和掠奪，踐踏了環境的公平和正義。同時，政府在水污染稅開征時，通過補貼、擴大社會保障支出和減免相關稅收等綜合手段，實現環境稅的“雙重紅利”，達到對弱勢群體環境利益的維護，促進社會正義。

4.實施費改稅，體現成本效率原則。從1982年開始，我國就開始對工業企業超標排放的廢水、廢氣、廢渣征收排污費。2003年我國又重新頒布了《排污費征收使用管理條例》，再次明確了排污費的征收、使用和管理。江西省也出臺《江西省排污費資金的收繳使用管理辦法》 （贛環財字[2003]7號），2006年通過《江西省水資源條例》，2008年11月修訂《江西省環境污染防治條例》，豐富和完善了江西省水資源保護和管理的地方法規和規章，水資源的保護和管理得到了進一步的提升。然而，我們也注意到，水污染費的征收和管理存在一些不容忽視的問題：（1）水污染費的征收制度缺乏剛性。相比稅收而言，水污染費的征收不具有完全的強制性，征收制度缺乏剛性，拖欠、拒交現象嚴重。據資料顯示，有些企業拖欠的金額占到全部應繳金額的50%以上。各地方政府為擴大財政收入，制定名目繁多的地方補充收費標準，收費標準不統一、不規范、討價還價、隨意性大，容易引發尋租、企業間不公平競爭等問題。（2）水污染費的收費標準較低，難以起到制止污染的效果。從理論上說，水污染費的征收標準應該能夠彌補邊際私人成本與社會成本的差異；否則，就難以達到刺激企業減少污染的效果。如，我國排污費的總額每年都呈現出上漲趨勢，但其增長率遠低于工業總產值的增長率，排污費的金額難以彌補治理污染所需要的成本。2010年全國（除西藏外）共征收排污費188億元，與去年相比，增幅14.5%。然而，2009年我國環境污染治理投資總額達4525.3億元，[12]收支嚴重不平衡。以鄱陽湖主要流經的區域南昌為例，2009年污水的治理費用也高達6804.4萬元，水污染費收入難以滿足治污的需要。（3）資金使用效率低下。污染費用收取后，很大部分用于環保部門的人員經費和辦公費支出部分，特別是一些基層環保部門，征收的排污費嚴重不足。還有一些地方，即使有結余，也不同程度地存在截留、挪用、擠占排污費的現象，真正用于環保治污方面的資金少而又少，影響環境污染防治。開征水污染稅，增強治污的剛性，激勵企業采用各種最優的方式減少污水的排放，實現治污的效率最大化。

（二）開征水污染說的現實依據

1.從制度設計上看，黨和國家高度重視。破解日趨強化的資源環境約束，加快資源節約型、環境友好型社會的建設，已是擺在黨和政府面前必須解決的重大問題?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確表示將在“十二五”期間開征環保稅，明確了運用更多的稅收手段來治理環境問題，為環境稅的出臺和實施創造了必要條件。2009年12月12日，國務院正式批復鄱陽湖生態經濟區規劃，探求一條在加快經濟建設的同時保護好“一湖清水”的發展之路，破解經濟界的“哥德巴赫猜想”。江西省委省政府已向國家提出了試點排污費改環保稅的申請，政府相關部門高度重視，各項工作正在進行中。

2.從操作上看，我國已積累了豐富的經驗。1979年我國開始試點排污費征收制度，1982年國務院頒布《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度正式確立。2003年7月1日，我國對原有的征收排污費暫行辦法進行了修改，同時頒布了《排污費征收使用管理條例》，規定對水污染物、大氣污染物、固體廢棄物以及噪聲污染征收排污費，首次實行三因子收費，同時調增污染因子，調升排污費征收標準，擴大排污征收范圍，將個體工商戶納入征收范圍。實施將近30之久的排污費制度為我國開征環保稅奠定了良好的基礎。排污費制度的實施，不僅使“污染者付費”這一基本觀點深入人心，而且也從客觀上為環保稅的開征提供了人員和技術上的準備。把排污收費改由稅務部門以稅收形式征收，加大了征收的力度和威懾性，同時也避免收費尋租等不合理現象的發生。這可以打破現在環保部門自己檢測和提供數據，自己再去收費，然后提供給財政的一種利益鏈。

3.2006 年消費稅征范圍的調整揭開了我國新一輪稅制改革的序幕，2008年的“兩稅合一”和2009年的消費型增值稅轉型，使我國新一輪稅收制度改革進入了快車道。新一輪稅制改革以綠色為理念，以和諧發展為原則，把環境保護和可持續發展以及人與自然和諧、人與人和諧的觀念融入新的稅收制度中，把綠色作為稅收立法的目的，在稅制改革中體現環境保護的要求。設計開征新的環保稅種，符合新一輪稅制改革的要求，也符合可持續發展的戰略思路。

4.開征環保稅的公眾支持度不斷提升，民意基礎良好。在工業化進程中，我國走的是一條粗放型發展的道路，高能耗、重污染型企業迅速發展，大量的工業有害物質污染了我們的山川河流，大氣、陸地和水資源遭受嚴重破壞。隨著人們收入和生活水平的不斷提升，人們對環境的要求越來越高，人們的環保意識不斷提升，環境保護已經提到了前所未有的高度。鄱陽湖是我國最大的淡水湖泊，它承納贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河，每年流入長江的水量超過黃河、淮河、海河三河水量的總和。鄱陽湖是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，是生物多樣性非常豐富的世界六大濕地之一，也是我國唯一的世界生命湖泊網成員。在我國公眾環境保護意識不斷增強，對保護環境、保護生態、合理利用資源的要求不斷高漲的條件下，公眾推動環境保護必然成為一種趨勢。因此，適時地開征水污染環保稅，保護好這“一湖清水”順應了這種需要。

四、開征水污染稅的構想

（一）納稅人的認定

根據"誰污染、誰付費"的原則，污染環境的人或企業必須付出代價和懲罰，必須承擔相應的成本。任何人不能為一己私利而損害他人的利益。水污染稅應以水污染者或破壞者作為納稅人，因而凡在鄱陽湖生態流域造成水污染的企業、單位和個人均是該稅的納稅人?？紤]到易于征管以及征收效率的原則，目前鄱陽湖流域納稅人應以企業、企業性單位和個體經營者為主，對居民個人和行政單位暫緩征收。

（二）征稅對象的確定

目前，按鄱陽湖生態流域污染源的分布特征，可分為點污染源和面污染源。點污染源包括城市污水、工礦企業污水，面污染源是指農業污水等。根據資料顯示，鄱陽湖生態經濟區工業污水的排放量遠遠高于農業污水和生活污水。由于農業排污分布廣、排污點分散，導致難以管理和控制。生活污水涉及千家萬戶的利益，現在開征容易產生抵觸情緒。而對工業污水征收排污費有較成熟的經驗，征收水污染稅較為簡單易行，因此，宜先從重點污染源即工業污染入手，開征水污染稅。等條件成熟后，再擴展到生活污水，最后是農業污水。

（三）稅基的安排

水污染稅的計稅依據如何選擇呢？從理論上說，可以有三種不同的選擇：一是以污染物的排放量作為污染稅的稅基；二是以污染企業的產量作為污染稅的稅基；三是以生產要素或消費品所包含的污染物數量作為污染稅稅基。采用污染企業的產量作為計稅依據，污染企業只有降低其產出量，才能減輕所承擔的稅收負擔。從資源配置和效率產出的角度看，這不利于生產的發展和經濟效率的提升。對消費品所含污染物數量征稅，通過提高水污染嚴重產品的相對比價，可以減少對污染量大的產品的消費，從而減少污染物的排放。然而，由于不同產品的供求彈性是不一致的，導致產出之間存在多大程度的相關關系難以確定。在采用這種方法時，到底多少稅負是由生產者承擔難以衡量，對污染者的懲罰程度也不明確，難以實現公平。故此，我們應選擇以污染物的排放數量作為計稅依據。

（四）稅率的設計

水污染的稅率設計是稅制設計中的核心要素。稅率設計科學與否直接影響到稅種實施的效率。如果稅率設計過高，則不但會抑制社會的生產活動，而且也會讓人們為過度治理污染而付出過高的成本和代價；如果稅率設計過低，則又不足以彌補納稅人的外部成本。在環境稅的設計中，可采用環境退化成本法和排污控制成本法等方法。環境退化成本法是按照環境污染所造成的各種損害，如對人類健康、生態服務功能和農產品產量的損害，結合當期的污水排放量，計算出單位污染物的稅率。排污控制成本法是按照當期的污染控制費用和當期所減少的排污量計算出每減少一單位污染量所花費的費用，即為單位稅率。環境退化成本法最能體現庇古稅的本質，把污染的外部成本全部核算出來，確定最優稅率，該稅率是最優的選擇，能實現帕累托最優。但由于環境退化成本法存在數字難以獲得和測算技術要求非常高等難題，現階段難以采用。而排污控制成本法所需數字較易獲得，與目前收取的水污染費容易銜接。故現階段可采用排污控制成本法來確定稅率，促進企業節能減排，控制水體污染。等條件成熟后，逐步引入環境退化成本法，結合具體情況，進行全面測定。在稅率制定中還應注意，稅率不能完全統一，應該依據水污染物的數量、濃度的綜合體，即根據量化的污染程度，應采取差別定額稅率，使防止污染的總成本趨于最小化。

（五）稅收優惠及配套措施

開征水污染稅的主要目的是通過稅收手段來保護和改善鄱陽湖生態區域的水資源環境。通過實行“獎罰有別”的稅收制度安排，鼓勵和引導人們積極采取措施預防和治理污染，增強環保意識。如對采用節約利用水資源的技術、工藝的企業和單位給予稅收的減免。在稅款征收上，水污染稅納入地方稅體系，由地方稅務局負責征收。在征收過程中，加大與環保部門的聯系與協作，依靠環保部門的專業和技術基礎，科學界定污水的成分和濃度，區別征收，強化管理。另外，稅款實行?？顚Ｓ?，用于水資源的保護和污染的治理。在鄱陽湖生態區域開征水污染稅，一定程度上會加大企業的成本，降低企業的競爭力，形成“環境凹陷”。因此，建立區域的生態補償機制，促進區域間的協調發展。

五、小結

稅收作為調控經濟的重要杠桿，在建立環境友好型、資源節約型社會中應發揮積極作用。面對鄱陽湖生態經濟區大規模建設和鄱陽湖水質不斷下降這一現實，應適時擇機出臺水污染稅，運用環境稅收手段，矯正外部不經濟，保護自然資本，促進代際間公平，實現經濟的可持續發展。同時，彰顯環境正義，切斷目前環保部門收費的尋租利益鏈，提高征收的成本效率。在稅制設計中，應考慮納稅人的實際負擔能力和承受能力，由易到難、循序漸進、逐步深化，注意運用多種手段實現“環境紅利”。

注 釋：

①水質分為五級，其中以一級水最好，五級水最差，三級水居中。以三級水作為衡量鄱陽湖水質好壞的標準，優于三級水的水質較好，劣于三級水的水質較差。

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