法治語境下的警察執法權益保障新論

許韜 劉錦城

摘要：

警察執法權益保障是現代理念的法律訴求，是利國利民、造福百姓的重要舉措，理應得到理論關懷。警察執法權益保障的前提是科學界定警察執法權益的內涵，核心是有效探究警察權益保護的路徑，唯有如此，才能有效構建和諧警民關系，推動公安工作又好又快地發展。

關鍵詞：警察；警察執法權益；權益保障

收稿日期：2011-12-12

基金項目：本文系2010年公安部公安理論及軟科學研究項目“法治語境下的公安執法新要求”（項目編號：2010LLYJZJST016）及省政法委、省法學會2011年度重點課題“公安機關執法規范化建設在浙江的實踐與探索”（項目編號：2011NB11）”的階段性成果。プ髡嘸蚪椋盒龕海1974-），男，浙江杭州人，浙江警察學院公安理論研究中心主任、副教授，主要從事警察法學、行政法學的教學與研究；劉錦城（1978-），女，黑龍江富錦人，嘉興學院文法學院講師，主要從事社會法學、行政法學的教學與研究。

警察作為國家公權力執法人員，為國家安全和社會主義建設保駕護航，為人民安全生產、安定生活鞠躬盡瘁。但近年來，我國已進入新的社會轉型期，社會矛盾日益突出，治安形勢日趨復雜；隨著社會主義法治理念的深入人心，社會對警察執法的期望值越來越高，警察執法難度加大，執法權益遭受侵害的案件也日益增多，可謂“流血又流淚”。由此，警察執行職務時的權益，是亟待研究并需要解決的重要課題?！白鳛榕c人治相對的范疇，法治不僅具有法律工具特質和制度要求，而且具有其特殊的法律精神和價值理念?！盵1]法治社會要求國家中的任何主體在法律規定的范圍內，享有權利、自由、平等和尊嚴，但上述權益的真正享受離不開公安機關和人民警察的職權履行，同時，法治國家的建設、人權保障的合理落實也離不開警察權的保障，尤其是警察執法權的充分保障?？梢哉f，警察權益的保障程度關系著我國法治建設的進程和效果，不可小覷。

一、警察執法權益保障的正當性：現代理念的法律訴求

（一）社會公正的需要

“公平正義理念是社會主義法治理念的靈魂和精神，法治國家應是將公平正義奉為主流的國家。在構建社會主義和諧社會進程中，公平正義是始終必須堅持的標尺，是我們在法治道路上一路前行的明燈?！盵2]現代社會中，社會公正首先要求人們在法律面前機會平等，即權利平等，但在構建和諧社會的進程中，警察擔當打擊犯罪、保障人權的重任，是維護社會穩定、實現社會公正不可或缺的角色，“既是國家法律的忠實執行者，又是國家法律實施的保障者；既是國家法律權威的塑造者，又是國家法律權威的維護者”[3]。而在保護國家、社會和他人合法權益時，警察自身的合法權益更應該得到充分保護或者優先得到保護，這才能促進警察群體更好地履行職責，但現實情況卻與理論的設想大相徑庭，警察看似公平正義捍衛者和國家和平安全的守護神，其合法權益卻屢遭侵害。暴力、非暴力襲警案件頻發，公力救濟嚴重缺位，休息休假權、教育培訓權形同虛設，健康權的保障更是無從談起，從而成為職業地位與個體地位嚴重不一致的利益犧牲者。在此意義上，實現公平正義和一視同仁，是警察權益保障最基本的前提。

（二）權責對等的法理要求

警察作為公職人員，在要求他們高質量、高效率地履行職責義務的同時，必須也要重視他們權益的實現和保障?！傲x利對等，是政府機關實現職能的動力機制?！盵4](P.95)警察作為代表國家和政府維護社會穩定、打擊犯罪、保障人權的公職人員，既是公共利益的法定代表者，也是自身利益的實現者和維護者。我們在宣揚社會義利觀念時，不能一味只講奉獻、不求回報的“大公無私”精神，應鼓勵社會每個主體在合法合理的范圍內對正當權益的追求，以便促進工作的積極性和主動性，真正體現從優待警。

（三）公法職權的有限性要求

現實中，警察應該無處不在，無所不能的錯誤觀念是大有市場的，有些地方機關和個別強權個體為謀一己私利，把警察當做剝奪群眾利益的“暴力保護者”，造成警民關系緊張、甚至發生流血沖突事件，違背和諧社會之意。而很多公安機關也沒有清醒地認識到，自身能力和法律所賦予職權的有限性。因此，必須認識到警察職權的有限性，只有有所不為，才能更好地有所為。

二、警察執法權益保障的前提：科學界定警察權益的內涵

法律概念是法律問題的核心，從法律的角度科學界定警察執法權益的含義是研究和保障警察執法權益的邏輯起點。警察執法權益，是指在法律規定的范圍內，警察依法執行公務應當享有的與職權、職責相關的權利和利益。它是警察所有權益中最主要、最核心的部分，也是所有警務保障中最迫切需要解決、最應該關注的焦點問題。警察的執法權益具有多重內容、多種屬性的權益綜合體，至少包括以下幾個方面：

（一）作為普通公民應享有的權益

警察的執法權益往往與其作為公民應享有的基本權利密切相連的，《人民警察法》第五條規定：“人民警察依法執行職務，受法律保護?！边@是法律對警察執法權益的規定，但同時不能忽視警察在執行職務中作為普通應享有并受法律保護的公民權益，如：生命權、健康權、休息權、人格權、名譽權、肖像權以及獲得勞動報酬權、社會福利權和安全保障權等等權益。

（二）作為公務員應享有的權益

警察作為國家公務員，應具有其他類型公務員的所有權益，如：不得拒絕和阻礙依法執行公務；不受誣告和陷害；執行職務應當具有的工作條件；非因法定事由、法定程序，不被辭退、免職、降職或者處分；參加業務培訓等權益。警察執法權益的合法保障，不僅只是對警察群體利益的保護，更是對國家權威與尊嚴的維護，具有重要的現實意義。

（三）作為特殊公務員應享有的權益

警察是國家公職人員，更是一類非常特殊的公職人員，所以在履行職務時必須享有司法特別保護權才能較好地免去警察執法的后顧之憂，如：職務防衛權、緊急情況處置權、使用武器和警械權、獲得特殊撫恤與救助權、優先使用交通工具權等；這些權益都與執法的特殊性息息相關，必須充分保障才能使警察承擔預防、懲治違法犯罪，承載廣大民眾追求社會公正和福祉的美好愿望，承受處理各種利益沖突時被卷入矛盾交織的壓力，肩負維護社會秩序、營造良好生活環境的重任。

（四）作為特殊公務員的延伸權益

很多侵犯警察權益的行為，未必會在執法時進行，由于警察身份的特殊性，侵害行為的潛伏、突發及不定性，我們必須考慮到執法以外的各個環節警察可能受到的侵害，綜合保護，任何一方不可缺失。延伸的權益至少應有以下幾項內容：第一，在依法執行公務后不受威脅、報復、誣告、誣陷、惡意投訴、新聞媒體不實報道等權利；第二，警察家庭、親屬及密切關系的其他人，不因警察依法執行公務而遭受威脅、報復、侵擾的權利；第三，因公傷亡后，其家庭及親屬享有國家規定、法律規定、特別規定的傷亡撫恤權利。

三、警察執法權益保障的核心：有效探究警察權益的路徑

(一)轉變觀念，創設執法新環境

首先，各級政府和公安領導要樹立正確、科學的用警育警、依法護警的新觀念。破除“警察傷亡不可避免”的論斷。培育合理用警觀念，消除無限制加班情形，更加應該杜絕個別公安領導倡導的“不要怕犧牲”的無謂傷亡。其次，建立起“有限警務”的思維和觀念?！坝邢蘧瘎铡?，即指法律規定范圍內應由國家其他專業部門、社會或相關組織管理和承擔的問題和責任，公安機關就不應予干涉，更不可大包大攬或者成為謀私權機構的“暴力保護者”。再次，優化執法環境，創建警民和諧關系的新時代?！爸袊鞘澜缟暇炫c人口比最低的國家，警察的工資最少，工作最辛苦，卻創造了世界上發案率很低的社會治安環境?！盵5]然而，保護著他人生命安全的警察，與其他國家相比，死傷率并不樂觀，可以說，中國的警察是在用自己的血肉之軀和為國家貢獻、為百姓燃盡自己生命的熱情來換取社會治安的穩定，其中，我們在建立和諧的警民關系同時，必須通過各種渠道和途徑加強公民的法制意識和提高公民的素質，媒體也應該多加正向宣揚民警真實一面，既不能過度樹立個人英雄主義形象，更不能夸大個別民警的問題和錯誤，引導民眾客觀、理性評價警察職業，共建警民攜手、良性互動的和諧狀態。

(二)完善相關立法，加大對權益侵害的打擊力度

鑒于我國對警察執法權益的立法保護非常不足的現狀，我們應該立足本土、借鑒西方發達國家的做法，至少從以下幾個方面進行改進來完善立法，首先，在我國《刑法》中增設暴力襲警罪和誣告陷害、辱罵侮辱人民警察罪等。司法的實踐考量證明，現有的妨礙公務罪并不能有效保護警察的合法權益，若適用故意傷害罪、故意殺人罪，更是淡化了警察在維護社會治安中可能隨時遭受權益侵害應受保護的正當性。其次，可采取司法解釋、實施細則等方法，把襲警、擾警、辱警、謗警、違警等五類侵害警察執法權益的行為明確納入到妨害公務罪范疇中。另一方面，從保護對象上也應擴大妨害公務罪的適用范圍，把襲擊非執行職務過程中的警察、警察家屬及協警人員也予以同類保護。當然，在擴大保護時，必須對這類對象的條件設定嚴格的限制。另外，有必要細化《治安管理處罰法》，對輕微傷害警察正當執法權益的行為，也能起到震懾作用。其次，完善《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《人民警察使用警械和武器條例》的規定，明確規定保障警察的生命健康權、名譽權、休息權、警務物質技術保障權、接受教育培訓權等權益內容。再次，應盡快制定《人民警察合法權益保護實施細則》，強化警察的工資福利、保險、獎勵、培訓等必備的保護性條款，改變權利義務不對等、不合理的現狀，形成權、責一體的人性化法律。最后，為保證能夠良好地履行工作職責，完善警察配備防護裝備及警械、武器的規定，勢在必行，尤其是一線民警在執行巡邏、追捕、偵查、設卡等任務時，必須依法攜帶、使用槍支和防護裝備，保證民警攻防能力和維護自身安全的能力有效提高。

（三）依托維權、保護機構制度，健全保護機制

制度是維護社會正義的根本保證，同理，制度也是警察執法權益的有力后盾，沒有制度的明確保障，看似強大的警察隊伍，在現實中卻會淪為純粹的弱勢群體，所以制度性的保障必不可少。第一，維權工作制度化。良好的執法環境，可以調動警察工作積極性，而維權工作機構的設立，就會消除警察履行職責而可能遭受報復的后顧之憂，促進嚴格公正執法，有關部門及工作人員應該建立一套完善的維權工作規定，就維權途徑、維權方法、維權程序、維權責任等制定出實施細則，切實維護好警察的正當執法權益。第二，建立維權保護組織。最早的警察執法權益維權組織在2000年已于上海成立，后各地紛紛效仿，成立了一批省級的“公安民警正當權益保護委員會”；2005年9月民政部批準中國警察學會更名為中國警察協會，這一舉措的意義不只是名稱帶來的警察組織的進一步完善，更重要的是中國警察協會的最重要職能就是維護公安機關的執法權威和警察的合法權益，警察執法權益是各類權益中最重要的一項，也是協會最為關注和積極履行職務的內容，達到充分發揮“警察之家”的作用。第三，健全警察特殊社會保障機制。我國現有的警察保障機制中，除了政府的救助和撫恤外，別無他途，應該參考其他國家的警察保護制度，為警察購買社會保險，或增加中央、地方“雙軌制”的財政供給，協調有關部門建立警察因公負傷的制度化的經費規定，所有的行政經費、辦案經費和必要的保障經費全部直報直銷，健全警察的特殊社會保障機制。第四，建立警察維權專項基金和公安民警英烈、犧牲、傷殘撫恤補助基金，做到?？顚Ｓ?，提高基金使用的效率，加大基金使用的透明度，以防基金的不合理使用，真正做到物盡其用。

（四）提高自身執法素質，提升執法理念和執法防范┮饈丟

在總結警察執法權益案件頻發的教訓時，在完善和加強警察執法權益保障的外部環境時，公安機關和人民警察還必須對自身進行深刻反思，進一步強化自身執法素質，密切警民關系。第一，提升執法理念，公安機關和人民警察必須樹立法律至上和“立警為公、執法為民”的執法理念，以保護人民利益為立警之念和行動準則。在嚴格執法的同時，力求做到人性化、親民的方式進行文明值勤、管理和執法。第二，提高自身警務技能水平和防范意識，苦練基本功，提高擒拿格斗水平、射擊及處置突發事件的能力，工作中做到“說得過、追得上、打得贏”，做到在執法中增強自身安全防范意識，在提高自身的保護意識中同時增強安全執法能力。第三，提高執法水平，學會知法、懂法、守法、用法，如果警察都不能依法執法，想讓百姓一廂情愿地守法，無異于天方夜譚。在新時期，人民警察要想做到和諧執法，必須做到業務技能熟練、法律知識豐富、查緝本領過硬，在突發對抗性行為時，能夠機智果斷、善于溝通、冷靜沉著、合理處置，減少權益被侵害和傷亡情況的發生。

總之，警察執法權益神圣不可侵犯，建立起一個科學、統一、有效、完善的警察執法權益保障體系，是當今保障社會主義建設事業能夠順利進行的一項重要任務，利國利民的巨大工程。

參考文獻

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[責任編輯：周來順]