政府職能缺位與保障房建設協調機制的建立

徐一然

摘要：我國保障房建設問題已成為重要的民生問題。政府作為保障房建設的主導者，在保障房建設過程中一直存在職能缺位的現象，向服務型政府轉變，合理界定保障房使用者的收入狀況和變動性，建設可靠的融資平臺，強化房地產企業在建設過程中的作用等是我國現階段房地產建設協調機制確立的途徑。

關鍵詞：保障房；政府職能；協調機制

中圖分類號：F240；F207文獻標識碼：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.47文章編號：1672-3309（2012）03-104-02

自1998年我國逐步實行住房分配貨幣化政策以來，商品房成為解決城市居民住房的主要渠道。由于偏重于商品房建設，2004-2009年后，我國保障性投資額占商品房投資額的比例不斷降低。近年來隨著商品住宅價格的迅速上漲，產生了一定的社會問題，與政府制定的“實現群眾住有所居”的目標相背離。保障房建設受到了極大的社會關注。大規模推進保障性安居工程建設，是黨中央、國務院為推動科學發展、加快轉變經濟發展方式、保障和改善民生所采取的重大舉措。

一、政府是保障房建設的主導者

作為重要的民生問題和社會問題，保障性住房建設得到了各國政府的重視，其政府參與模式從直接到間接，集中體現為美國模式、德國模式、日本模式和新加坡模式。不同的參與模式分別從提供融資貸款、利息補貼等財稅優惠政策，加強立法保障、鼓勵合作性建設、建立住房建設和金融機構等組織方面做了可貴的探索，為我們提供了豐富的經驗。

從理性層面看，政府必須是保障房建設的主導者，其利益需求是實現政府維持社會公平和穩定的功能。2008年11月，“加快建設保障性安居工程，加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施游牧民定居工程，擴大農村危房改造試點”被列為國務院進一步擴大內需、促進經濟增長的10條措施之首，同年12月的中央經濟工作會議明確要求“保持房地產市場的健康發展”、“要把滿足居民合理改善居住條件的愿望和發揮房地產支柱產業作用結合起來……”。房地產是一種特殊的消費品，由于社會個體稟賦和資源占有的差異性，無法完全通過市場完成資源的配置。因此，政府作為實施二次分配的主體，有義務通過二次分配達到對社會弱勢群體的住房保障功能。

二、政府職能缺位導致我國保障性住房建設失衡

保障性住房是指政府對中低收入家庭實行的分類保障所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準的具有社會保障性質的住房，包括兩限商品住房、經濟適用住房、政策性租賃住房以及廉價房等。近年來，針對保障性住房建設問題，各地都進行了一些有益的探索，形成了重慶模式、杭州模式、北京模式等。但是，由于我國地方政府職能缺位導致了保障性住房建設過程中普遍存在著建設資金不足、制度建設滯后、立法不夠完善、土地供應不足等問題。

第一，制度建設滯后，立法不夠完善。我國關于保障性住房的建設內容一直散見在多個制度設計中，直到2007年出臺了專門針對關于保障性住房的文件《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2007國發24號文件），文件規定了保障房物品體系架構，體現了較好的層次性差異，但在實踐過程中執行不足。24號文件發布前，“廉租房”主要針對最低收入群體，文件發布后，“廉租房”主要針對中低收入群體。公租房具備部分公共性，但在操作層面上因引入了較強的逐利性，使得公租房無法形成解決低收入群體住房困難的主導。經濟適用房（2003年18號文件）指“具有保障性質的政策性商品住房”，從本質上講是商品住宅，其公共功能居次，因此，在建設過程中出現了部分經適房套型偏大且價格偏高，近似于中檔商品房的現象，失去了其保障房的功能。

第二，建設資金成為保障性住房建設中的瓶頸。1998年住房分配貨幣化改革后商品房單兵突進的局面導致保障性住房建設不足，使我國住房體系陷入了“商保失調”的扭曲狀態。從1998年到2009年，我國經濟適用房的投資額占住宅投資額的比重持續降低，從13%降至4.4%。其主要原因是房地產行業本身的逐利性使房地產商不愿開發利潤小的保障性住房。同樣的原因，商業銀行亦不愿為保障房建設提供資金。保障性住房本身的公共性與企業盈利性需求之間的錯位是導致建設資金不足的主要原因。

第三，土地供應不足。住房分配貨幣化導致的房地產業市場盈利趨勢引導著整個房地產行業的高速發展，地方政府通過出售土地能夠形成較大的收益，土地出讓金成為地方政府經濟發展的一種重要支撐，因此，在財政“分灶吃飯”的情況下，地方政府在“經濟型財政”思想的主導下不會將大量土地用于保障性住房的建設。

三、保障房建設需要政府建立有效的協調機制

參與保障住房建設的其他利益主體對保障房建設過程的影響程度和重要性取決于政府制度設計的有效性，良好的制度設計有利于激發利益相關者在保障房建設過程中的積極性。因此保障房建設的重點是政府建立一個有效的協調機制。從保障房建設的流程看，融資體系有效性、建設和分配上的公平性、效率性和微利性是保障房建設的協調機制建設的重要前提條件。

第一，從“經濟型政府”向“服務型政府”理念的轉變。我國地方政府的工作重點正在逐步轉移到民生問題，住房保障作為人民群眾最關注的民生問題之一，迫切需要政府健全機構設置，強化實施步驟。在保障房建設的過程中，向“服務型政府”的轉變意味著政府需要建立一個有效的協調機制，通過制度設計科學調整利益相關者的行為模式，改善保障房建設過程的制度環境。

第二，合理界定低收入群體的規模及變動性。中低收入群體是保障房建設制度的受惠者，按照政策規定，保障性住房只能出租或出售給中低收入家庭。但在現實中這一規定失去了原本的意義，甚至出現了定向分配導致的變相福利分房。其根本原因在于形同虛設的審查制度。缺乏公開透明的程序和科學輪候制度，根據社會發展狀況合理界定保障群體的范圍，是保證保障房建設的數量以及保障房分配公平性的主要內容。政府應加快建立健全審查準入制度，制度設計的明細程度將會提高非低收入群體的機會成本，切實體現對低收入群體的保障效果。建立保障性住房的退出制度也同樣重要，這一制度將是擴大保障性住房來源、加大受益群體的重要途徑。

第三，為保障房建設搭建有效的融資平臺。目前保障房資金主要來源于中央財政撥款、各地政府土地出讓金劃撥以及住房公積金三個部分。但是仍然不能解決近期保障房大規模建設的需要。因此，建立長期穩定的財政資金投入機制，實施公積金貸款、保險資金投資、商業銀行貸款、社?；饏⑴c等多種方式創新保障性住房融資格局，建立信托基金引導和推進民間資本的投入。

第四，強化房地產開發商參與保障房建設的利益驅動，引導企業履行社會責任。作為保障房的建設者，房地產開發商在建設過程中雖然直接利益不足，但是卻可以獲得長遠的間接利益，如通過一二級聯動獲得土地開發權、在配套項目中實現低成本拿地、在保障房地塊中配置商品房獲得盈利空間、通過參與保障房建設的融資優惠以及優先行政審批權等，在履行企業社會責任的過程中提升企業市場占有率和社會影響力。

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