完善失地農民權益信訪救濟的對策研究

舒硯　段冉　尹秋怡

摘要：當代中國各種制度化的權益救濟途徑失效，使得作為輔助政制的信訪制度時常僭越核心政制，成為失地農民權益救濟的主要途徑。其根本原因在于壓力型體制下，從權力來源到政策實施，都違背了制度設計的初衷，導致功能錯位。其解決惟有正本清源、補充匡救，糾正制度運行的錯亂，厘清和改變信訪的功能定位，改變壓力型體制，賦予農民政治參與的能力，實現權力轉置。

關鍵詞：失地農民；權益救濟；輔助政制；壓力型體制；政治參與

在目前制度化的糾紛解決和壓力排解機制中.人大監督制度、司法訴訟制度、行政復議制度、人民調解制度都已經不能滿足當前大規模的農民群體性訴求，其無非有兩點原因，一是原有的制度或是發揮失靈或是制度缺陷：二是中國失地農民權益救濟問題有其特殊性和時代性，按照正常狀態設置的國家機關難以應付。因此，信訪救濟在事實上成為失地農民權益救濟的重要方式，有其現實需求性。但是，信訪制度作為黨和國家密切聯系群眾的重要途徑以及民意表達的重要渠道，即使具有極強的制度設計寬松性，也承受不了如此多的農民權益救濟訴求，大量的失地農民信訪給信訪制度和社會發展穩定帶來了諸多問題。事實上，一個法治國家，權益救濟的功能應該由司法部門來承擔，這也得到了官方的認可。信訪救濟作為失地農民權益救濟的方式，只能回歸到輔助、補充作用上來，且其補充作用還應該以不損害目前各種制度性的權益救濟機制特別是司法救濟的功能為前提，既要防止其無限制擴張，又要防止其侵蝕其他制度化的矛盾糾紛解決機制。國家作為一個政治實體，需要一系列的制度來支撐，更需要在大家普遍接受的制度下去維護權威。在轉型時期，運用一些“轉型”手段也在所難免，但是要把握住方向和程度。我們認為大的方針是兩條：正本清源——厘清原有制度化的矛盾解決與權益保障機制；補充匡救——信訪制度作為轉型時期矛盾多發情勢下的權益救濟補充機制和對特殊權益的匡救機制而發揮作用。

一、規范與完善失地農民權益信訪救濟機制的具體方法

（一）規范、完善各種制度性的權益救濟機制

北京市信訪辦張宗林副主任認為現代社會是亞健康社會，我們深為贊同并就這個概念再自我闡發，認為社會亞健康的重要表現就是國家社會各職能部門的機能沒有正常發揮.既不是沒有職能機構也不是職能機構癱瘓。而是各職能機構機能發揮不正常、錯位、扭曲、走樣，導致矛盾糾紛增多，并像滾雪球一樣越積越多，由司法部門滾向信訪部門，最后把信訪部門“沖垮”。因此，解決這些爛帳，還得正本清源。張宗林承認，如果我們的政府在出臺政策時依法辦事、依法行政、科學決策，很多信訪事件根本不會發生。故而，擺正核心政制的功能，理順各部門的關系是第一要務。完善失地農民權益救濟，首先得從以下四個方面入手。

首先是規范、完善人大制度。人大制度理論上的優越性并沒有在實踐中發揮出來，要充分發揮人大制度的代表民意功能，提高代表選舉質量，完善代表選舉方式，使代表由“榮譽代表”成為真正的“民意代表”：要積極發揮人大制度聯系群眾的功能：要落實人大的法律監督、違法審查功能，讓人大真正有權否定不利于農民的法規的權力，最起碼給予各級人大否定同級政府規范性文件的權力，實現對政府權力的制約：要規范人大對“一府兩院”的監督功能，防止其對司法的不當干預，減少人大的“條子”“面子”，界定好人大的權力邊界。

其次，規范、完善訴訟制度。雖然中國語境下的司法獨立與西方有很大的差異，但仍要踏實做到法院審判獨立，爭取減少涉法涉訴案件的信訪：要擴大簡易程序的應用，特別是對于經常出現的失地農民維權訴訟，可以嘗試作為特殊類別進行簡易程序，減少成本，方便訴訟：嘗試實現鄉土化的人民陪審，使在利益選擇上更易于與農民接近。

再次，規范、完善行政復議機制。要嚴格行政程序，消除違反法定行政程序這一巨大誘因，既做到形式正義又保證實質公平：還要界分行政復議與行政信訪，在實體上對信訪和行政復議救濟作出的界分，在行政系統內部不得以行政信訪取代相對人應通過復議獲得的救濟：要擴大行政復議的受案范圍，把可以由行政復議解決的問題放在行政復議哪里解決，做好行政復議與信訪之間的銜接，減少不必要的麻煩和糾紛。

最后，規范、完善人民調解制度。要增強人民調解的獨立性和鄉土性，既免受國家機關背影影響又保證人民調解員來自民眾之間、是“知情的陪審員”，從而利于矛盾的化解和結果的說服，使人民調解的功能得到擴展。

（二）實現信訪機制的制度化和合法化

1.信訪的權利救濟功能：保留基礎上的弱化

為了不至于貿然取消其權益救濟功能而導致社會安全閥缺失而影響社會穩定，信訪作為對失地農民權益救濟機制的輔助與補充，只能在保留的基礎上進行弱化。我國現行信訪制度的權利救濟功能在很大程度上與司法權利救濟功能交叉，這不僅極大地增加了信訪救濟本身的負擔以及其他救濟活動的復雜性和敏感性，而且嚴重損害了司法救濟活動的規范性、權威性、公正性、穩定性和有效性。因此，要進一步明確信訪救濟與司法救濟的關系，把信訪救濟的范圍限制在尚不屬于司法制度管轄權之下的事項或者成為上述司法管轄事項的疑難處理機制，剔除信訪權利救濟功能對司法權利救濟的任意侵漁，還司法權利救濟以本來面目。

《憲法》、《信訪條例》以及未來有關信訪的立法中，應明確上述信訪權利救濟的補充或輔助地位，對信訪救濟的范圍給予明確規定，嚴格禁止信訪權利救濟對訴訟、復議、檢察、監察等權利救濟，尤其是司法救濟的任意干涉與侵害。此外，對于日益嚴重的信訪問題，僅靠一部在性質上隸屬于行政規章的《信訪條例》來調整，名實嚴重不符。因此，制定一部全面涵蓋各種類型、系統、部門和級別信訪活動的《信訪法》亟待出臺。此外，最為重要的是，信訪的權利救濟功能僅僅是一種“指導性”的權利救濟，換句話說，信訪機構的權利救濟功能的行使只能以《信訪條例》第6條規定的轉辦、督辦、協調和反饋等“指導性”權利救濟功能為限，而不能具體的解決問題。

2.回歸信訪的本色、實現制度的創新

信訪作為中國共產黨走群眾路線最鮮明的標志，最初是為了“密切地聯系人民”、“切實地為人民服務”、“加強和人民聯系”，其核心并非防范和化解社會矛盾。同時，通過信訪工作實踐和理論的深入，信訪部門也認識到了信訪部門該有的位置，即信訪部門應成為代表黨和政府接受人民群眾監督的部門；應擔負起引導民主、補充法制的職能。這種定位既傳承了傳統，保持了黨和政府的群眾路線方針，同時也順應了法治時代的的要求。

同時，在制度功能上也要實現創新，即實現信訪工作的三個轉變：一，表層匯總型向深層剖析型轉變。就是不再僅僅限于簡單的信息匯集、中轉，而是要對集中的信訪信息進行分類整理，從中分析出矛盾的核心，挖掘到問題的實質：二，從實務操作型向理論研究型轉變。就是不再簡單得履行對上訪群眾的勸說、說服工作，而是要研究產生問題的根源、對信訪問題的諸方面進行理論研究，以利于更好地指導信訪工作實踐：三，從參與保障型到參與決策型轉變。就是改變信訪部門以前的給其他部門“檫屁股”的地位，改變信訪部門只有替其他部門解決麻煩而不能對問題的產生起到任何作用的地位，轉變成能夠參與政府部門的決策，以自己豐富的經驗和精深的理論是政策出臺時就能力求避免引起不必要的社會矛盾。

3.當務之急：提高社會保障水平

我國城市化過程中出現的大規模的征地活動。之所以會給農民帶來極大的危害，在于我國的城鄉二元體制、不完全的市場經濟地位以及模糊和不完全的土地產權，使得農民的土地在官商的權錢結合下極易喪失，而配套的權益保障體系難以建立，這樣直接損害了以土地為中心的失地農民的權益。既然“生存倫理”是失地農民信訪的底線，那么當務之急莫過于解決掉失地農民的生存問題，把對社會穩定危害最大的、最需要得到解決的信訪問題給解決掉。

其實提高社會保障水平亦是無奈之舉，因為并不是沒有征地補償，而是征地補償不到位。城市化的本質是人的城市化，城市化過程中不能把為城市化犧牲巨大的失地農民排除在外。由于種種原因，一次性的補償往往不能保障失地農民的生存，因此要根據所征地數量來確立相應的社保水平，對完全失地農民就應該實現市民待遇。

二、根本策略：變革壓力型體制。加強農民的政治參與能力

（一）壓力型體制：信訪制度異化的根本原因

失地農民權益信訪救濟異化為五組信訪困境：一，信訪部門權力有限，卻職責重大、繁雜：二，意在解決、疏導矛盾的信訪制度，卻成為矛盾聚集上升的通道：三，作為補充性救濟的信訪制度，卻消解了國家司法機關的權威：四，旨在解決信訪問題的創新辦法，卻進一步異化信訪制度：五，旨在維護民眾民主權利的信訪制度，卻會影響國家的社會穩定。對于這些困境，張宗林的“亞健康社會”的很形象。我們在這里做延伸，現代上班族的亞健康在于生活壓力過大，那么國家機構也是否也是“壓力”過大呢？其實這種分析早有學者提出中國的政治體制是壓力型體制：權力高度集中于中央，國家在各種資源的調配中仍具主導性。因此，國家的核心政制如人大制度、司法制度等并未得到充分發揮，在國家推進社會正義過程中未起到應有的作用，“政治資源配置高度計劃化，各級人大代表和各級地方國家機關領導人不是在競爭性選舉體制中靠吸引選民選票當選的，而是在很大程度上由自上而下的影響管道決定的”“這一點決定了各級人大不可能有足夠的利益表達功能和協商決策功能。也決定了地方國家機關領導人必然選擇首先對上負責，而不會首先考慮選民的意愿。政治資源配置高度計劃化是與計劃經濟體制下經濟資源配置實行高度中央集權化的特點相匹配的?！彼痉ㄖ贫纫嗍侨绱?，由于人民法院在人事權、財政權實質上都掌握在黨委政府手中，因而，司法權威遠未樹立起來。正是由于核心政制未能滿足社會正義的基本需求，輔助政制的信訪制度才應運而生，而且其在當代中國已經逐步發展成為一種常常被用來部分地取代核心政制甚至超越憲法、法律推進社會公平正義的體制。特別是到了21世紀第二個十年以后，當社會主義法律體系已經逐步完備時，當按照民主法治憲政的理念架構政權成為共識和發展潮流時。信訪制度仍然占據國家憲法框架核心政制位置，這必然會導致核心政制的受損、弱化，以及社會秩序的無序與混亂。這一錯位不僅使信訪制度本身各項制度設計問題滋生，而且使信訪制度無法厘清與其他諸多制度之間的正常關系，進而衍生許多新的且彼此之間相互纏繞的信訪問題。2005年《信訪條例》出臺后，信訪數量不僅沒有得到實質性地減少，而且信訪制度引發諸多困境，在現實生活中，信訪體制損害核心政制的情況比比皆是：截訪、拘留、勞教：銷號、陪訪、金錢收買等現象層出不窮。

（二）破解之道：政治權力的轉置——農民政治參與能力的加強

在壓力型體制下農民根本不存在政治學意義上政治參與。由于政治參與涉及國家政治穩定與發展.考慮我國的現實國情。迅速放開政治參與或許不僅不可能被執政黨接受。也可能不太適合中國國情。我們才這里傾向于分階段逐步推進，即首先從信訪體制本身入手，加強失地農民第一層次的政治參與。

1.弱化信訪的權利救濟功能，強化信訪的政治參與功能

現行常規的信訪制度下，公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，對黨和國家機關的工作提出批評或建議，即所謂的“民意表達”就是第一層次的政治參與。只是在信訪體制異化的情況下使得它在現實中的權利救濟功能顯得更加突出。信訪作為公民的一項憲法基本權利，民眾政治參與和表達意愿方式的功能更應得到發揮。

首先，要認識到“生存倫理”是失地農民信訪政治參與的基本動力。失地農民的政治參與，最初仍是停留在經濟利益的爭奪上，而不是要獲得某種政治權力，因此這種政治參與更好控制，更易實現，也更應該被執政黨所接受。失地農民在表達和追求利益的過程中與公權利之間的交往、協商、斗爭活動才逐步展開，當民眾通過各種方式更為積極地影響政治權力的運作行為以實現自己的利益時，其政治參與意識和參政目標才逐漸明確，信訪的政治參與功能也逐漸得以凸顯。因此，強化信訪政治參與功能的前提就是要正視民眾的利益，給民眾受損的利益給予充分的救濟。