檢察機關提起民事公益訴訟問題研究

黃生林　王武良　朱再良　孫遠　陳雷

摘要：由檢察機關提起民事公益訴訟以維護社會公共利益，是世界各國的通例。我國部分地區的檢察機關對此也開展了積極的嘗試，取得了良好的法律效果和社會效果，但也遭受了諸如缺乏法律依據，破壞訴訟結構，影響當事人的處分權等質疑。通過分析這些質疑，指出檢察機關提起民事公益訴訟的合法性與合理性，并對檢察機關提起民事公益訴訟應當遵循的原則，所承擔的舉證責任和享有的調查權、處分權等問題進行論證，希望能對我國檢察機關民事公益訴訟制度的構建有所裨益。

關鍵詞：檢察機關；民事；公益訴訟；公共利益；制度構建

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0109?05

近年來，隨著我國經濟社會的飛速發展，各種環境污染、毒害食品等事件層出不窮，“公益訴訟”一詞日漸被人們熟悉，而關于檢察機關能否提起民事公益訴訟的爭論更是從未停息。本來被寄予厚望的民訴法修改，只含糊規定“法律規定的機關”可以向人民法院提起公益訴訟，沒有明確規定檢察機關的起訴主體資格。最近出爐的《環保法》修正案草案更是規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”。這意味著將環境 公益訴權獨家授予中華環保聯合會，排除了其他一切訴訟主體。我們認為這種獨家授權的行為不符合立法的基本原則，也無法應對當下環境污染日趨嚴重的現實，更不利于檢察機關發揮自身優勢，維護社會公共利益。

一、檢察機關能否提起民事公益訴訟

對于檢察機關能否代表國家提起公益訴訟，理論界和實務界的分歧很大，爭論的焦點在檢察機關提起民事公益訴訟是否有法可依，是否影響傳統訴訟結構、法院審判獨立、當事人的處分權等問題。

（一） 是否具備法律依據

關于檢察機關提起民事公益訴訟的法律依據問題，在民訴法修改前已有較多的討論，修改后的民訴法雖然加入了公益訴訟的內容，卻仍沒有明確檢察機關的訴訟主體資格。據此有學者認為，我國檢察機關提起民事公益訴訟于法無據，不具有合法性和正當性，檢察機關在法律沒有明確規定的前提下提起公益訴訟是對檢察權的濫用。

對此問題，我們認為我國立法對檢察機關提起民事公益訴訟的規定確實不足，但根據我國現有法律及檢察機關的憲法定位，檢察機關提起民事公益訴訟并非無法可依。首先，憲法賦予檢察機關的法律監督權具有概括性、全面性，它包括對刑事、民事、行政等所有法律秩序的監督。檢察機關擁有公訴權，而“公訴權的行使在本質上都是以公益為基礎的，因而公訴權并不必然地局限于刑事訴訟，理應包括刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權”[1]。從這個意義上說，檢察機關將公訴權擴展到民事、行政領域的公益訴訟，不存在法理上的障礙。其次，修改后民訴法第五十五條規定公益訴訟提起的主體可以是“法律規定的機關”。反觀我國現行法律法規，僅《海洋環境保護法》中第九十條第二款規定了“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”，除此之外再無具體規定。而海洋污染案件僅僅是當前眾多公益侵權案件的冰山一角，僵化的理解將導致無適格主體能夠代表國

家對民訴法第五十五條列舉的環境污染，侵害消費者權益等案件提公益訴訟。最后，法律的價值在于適應社會發展的需要，但具體的法律規則常常不能涵蓋社會生活的所有角落。正如龐德所言，是永恒的社會需求而非僵化的條文引導了我們的法律進步?，F階段公共利益頻頻受侵，追究責任、追償損失已刻不容緩，既然憲法賦予檢察機關對涉及國家利益和公共利益的概括性監督權，那么在必要時由檢察機關提起民事公益訴訟理應屬于民訴法第五十五條的應有之意。

（二） 是否破壞訴訟結構

有學者擔心，在傳統的訴訟結構中，法院與原、被告之間構成一個等腰三角形，法院居中裁判處于等腰三角形的頂點。由檢察機關提起民事公益訴訟，會破壞傳統的訴訟結構平衡?！皺z察機關作為訴訟的當事人和訴訟的監督者的雙重身份，好比既是運動員又是裁判員，背離民事訴訟結構的正常規律，呈現嚴重失衡的狀態?！盵2]

對此問題，我們認為檢察機關提起民事公益訴訟不必然引起訴訟結構的失衡。首先，我國憲法規定人民法院作為國家的審判機關，依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。民事訴訟旨在解決平等主體間的糾紛，檢察機關以原告的身份提起民事公益訴訟，也要遵循民訴法等民事法律規范的規定，在民事訴訟的制度框架內進行證據搜集、舉證、質證和辯論，并不享有公權力機關的任何特權，所以其雖有公權力的背景，但對于“平等主體”這個三角形訴訟結構并不會形成沖擊。事實上，在民事訴訟領域，很多行政機關經常會成為案件的原、被告，他們也或多或少地掌握著部分公權力。但是多年的審判實踐說明，只要法院能夠居中裁判，任何訴訟主體的身份和背景都不會影響雙方當事人的平等地位。其次，檢察機關所擁有的抗訴權是否會影響到其作為原告的案件，在我國現行的訴訟制度內，訴訟的提起必然發生在同級檢察院與法院之間，而依照相關訴訟法的規定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定擁有抗訴權，因此，不可能存在同一檢察院既是案件原告、又是法院判決后的抗訴機關。再次，“檢察機關在訴訟過程中雖然也是法律監督者，但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作為原告和作為監督者的目的都在于保護國家和社會利益”[3]。我國檢察機關的憲法定位和價值追求，決定了檢察機關提起民事公益訴訟不會破壞訴訟結構，如果再對檢察機關提起民事公益訴訟的程序和范圍加以合理設計，完全可以消除影響訴訟結構的顧慮。

（三） 是否影響審判獨立

有學者擔心，檢察機關提起民事公益訴訟會影響審判獨立，法院會對檢察機關提起民事公益訴訟的案件更加“重視”和“謹慎”。由于檢察機關以雙重身份和角色參與到公益訴訟中，其對審判活動的監督權必將影響法院獨立審判?！皺z察機關參加民事訴訟會破壞法官自由心證的原則，實際上造成檢察機關和法院聯合辦案的結果，最終導致審判權獨立行使原則被架空?！盵4]

對此問題我們認為，首先，監督權和審判權是完全分離、相互獨立的，不存在孰高孰低的問題。監督權本身不會干涉到審判權的行使，法院沒有義務對檢察機關提起的公益訴訟更加“重視”，不會發生學者擔心的檢察機關作為原告所發表的意見法院更為“重視”的情況。多年來的民事、行政抗訴實踐也表明了這一事實。檢察機關提起抗訴的案件，法院仍維持原判的比比皆是，可見法院的裁判尺度本身不會因監督權的介入而發生改變，檢察機關作為原告不會對審判獨立造成沖擊。其次，“這個問題即使在檢察機關提起公訴的刑事案件中也存在，但并沒有對制度造成消極的影響?！盵5]檢察機關在刑事案件中代表國家提起公訴，同時檢察機關對生效的判決又具有抗訴權，但司法實踐證明，這種制度設計并未影響到法院獨立審判。如2008年最高法院的工作報告中指出，全國各級法院“五年來，依法宣告1.4萬名刑事被告人無罪”。再次，檢察機關和法院具有共同的價值追求，均將追求公正作為自己神圣的職責。不能僅根據理論的推演就臆測檢察機關提起民事公益訴訟會“影響”審判獨立，更不應僅僅因為“懷疑”便因噎廢食，理性的做法應當是根據司法實踐的需要，借鑒檢察機關提起刑事公訴的經驗，構建合理的公益訴訟制度。[6]

（四） 是否影響當事人的處分權

有學者認為，由檢察機關提起民事公益訴訟，是對當事人契約自由的侵犯，也是對當事人處分權的粗暴干涉。按照傳統訴訟理論，在民事糾紛中當事人具有自由的處分權，而當事人處分權的一項重要內容就是程序提起權，即所謂的“民不告，官不究”。檢察機關提起民事公益訴訟，無疑會對當事人的處分權造成侵害。因為“檢察機關本不享有訴權，也無享有訴權的法理依據。如果強行賦予其公訴權，不僅是對當事人訴權的蔑視，而且直接損害了當事人的自由處分 權”[7]。

對此問題我們認為，首先，任何權利都是有邊界的，處分權也不例外。當事人對其權利的處分以不損害社會公共利益和他人的合法權益為底線，否則，國家就必須進行干預?，F代民事訴訟理論將權利的保護和禁止權力濫用放在同等重要的地位。檢察機關代表國家提起公益訴訟，正是國家對侵害社會公共利益的行為進行干預的體現。其次，檢察機關提起民事公益訴訟，并非檢察機關維護社會公共利益的唯一方式，應根據不同的情況靈活處理。如有直接受害人的，該受害人又愿意提起訴訟，則檢察機關可以轉而適用支持起訴等其他方式，僅僅對判決涉及的公益部分適當提出法律意見；如果沒有直接受害人、又或者直接受害人不愿起訴導致該侵害行為無人主張權利時，則檢察機關應當通過提起公益訴訟維護公共利益。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的

原則

通過上述論證，我們認為由檢察機關提起民事公益訴訟具有充分的合理性和現實的必要性。但是，對檢察機關提起民事公益訴訟作一定的限制同樣是非常必要的，既可以防止檢察機關過多干涉私權領域，又可以避免有限的檢察資源不堪重負、疲于應付?？紤]到公益范圍的不確定、檢察機關本身職能的特殊性、以及依照民訴法第五十五條的規定可能存在多個適格起訴主體的情況，檢察機關欲提起訴訟程序，需具備必要的前置條件和啟動原則。

（一） 對訴訟范圍的有限選取原則

公共利益最顯著的特點，在于受益主體的不確定性，只要這種利益呈開放式的狀態，并且不排除社會大眾享用的機會，一旦侵犯了該利益將導致不確定的大多數人受害的，原則上即可以歸為公益的范疇。據此有人對公共利益定義為“一定區域內的某個共同體多數人的整體利益。它包括國家利益、社會公共利益以及不特定多數人的利益”。檢察機關能夠提起的公益訴訟，也應局限于上述范圍之內，一些情況下，盡管受害人為大多數人，但只要其范圍是可以確定的，都應排除在外?，F階段，諸如國有資產流失類案件、環境污染類案件、壟斷類案件、以及其他嚴重影響國家和社會公共利益的案件都在此列。應當注意的是，公益與私益常呈現一種互相交織的狀態，絕大多數公益中都包含了私益。以環境污染案件為例，它造成的損失通?？梢苑譃閮蓚€方面：一是某些個人和企業遭受健康和財產上的直接損失；二是因生態環境遭受破壞需要治理和恢復的費用。前者因受害對象明確，損害結果與侵權行為之間因果關系緊密，應屬于純粹的私益訴訟范疇；而后者才是公益訴訟的對象。所以檢察機關提起的公益訴訟，應當注意排除損害后果中屬于純私益的部分，只需對公共利益遭受損害的部分提起訴訟，這種去私益化的方式更符合公益訴訟的本質和目的。

（二） 主體重合情形下的讓位原則

修改后民訴法第五十五條規定的公益訴訟提起主體有兩類：一是“法律規定的機關”，二是“有關組織”。實踐操作中就可能出現多個主體同時擁有起訴權利的情況，即所謂的主體重合，在這種情形下，應理順其他主體與檢察機關之間的關系。檢察機關的職能有其特殊性，在民事領域，其絕大多數情況下是以監督者的身份出現，這一角色定位決定了由檢察機關來作為訴訟的發起者并非一種常態化的選擇。民訴法修改以前，公益訴訟舉步維艱，主要原因之一在于法律沒有明確規定公益訴訟的提起主體，法院往往以起訴主體不適格而不予受理，檢察機關為了維護國家和社會公共利益，不得已才直接提起公益訴訟。但修改后民訴法明確了“其他組織”的起訴主體資格，只要這些組織愿意提起訴訟，案件就能夠進入司法程序，此時檢察機關沒有必要成為公益訴訟的原告，讓位于其他適格主體更符合其職能定位。

（三） 窮盡其他手段的后置原則

檢察機關維護國家和社會公共利益的手段有多種，包括支持起訴、督促起訴、附帶民事訴訟、直接起訴等等。如民訴法第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！痹凇捌渌M織”具備作為原告條件的公益訴訟 中，檢察機關可以支持其提起訴訟，提供必要的法律幫助，在必要的時候也可以協助原告收集相關證據。如果通過其他方式可以達到維護國家和社會公共利益的目的，那么直接提起訴訟就不應成為檢察機關的首要選擇。

三、檢察機關提起民事公益訴訟

制度的構建

（一） 檢察機關的舉證責任

舉證責任，一般是指當事人對自己提出的主張有收集或提供證據的義務，并有運用該證據證明自己的主張的責任，否則將承擔敗訴的后果。在民事訴訟中一般遵循“誰主張，誰舉證”原則，針對不同的案件還有舉證責任倒置和過錯推定等原則。有學者認為，檢察機關提起的公益訴訟應完全適用“誰主張，誰舉證”原則。因為檢察機關作為法律監督機關，具備收集證據的有利條件，所以檢察機關應當承擔舉證責任，而且收集的證據必須確實、充分，足以證明被告有侵害公益的違法行為。但我們認為，應該根據案件的不同類型，確立一般舉證與特殊舉證相結合的原則，不能簡單地一刀切。對于普通的侵害國家和社會公共利益的案件，遵循“誰主張，誰舉證”的原則，由檢察機關舉證為主。對于特殊類型的案件，仍應按照法律的特殊規定。如環境污染案件，檢察機關對侵權行為、損害后果進行舉證，而對兩者之間因果關系的證明責任則由被告方承擔。這樣的舉證責任分配，也是考慮到檢察機關雖然可以擁有比較寬泛的調查取證權，但仍受限于民事案件取證方式的限制，諸如環境污染這類比較特殊的案件，仍參照證據規則的相關規定處理較為適當。

（二） 檢察機關的調查取證權

證據是證明案件事實的依據，最終決定訴訟請求能否得到法院的支持。檢察機關提起民事公益訴訟也不例外，是否賦予其調查取證權在很大程度上決定了檢察機關維護社會公共利益的效果。令人欣慰的是修改后民訴法第二百一十條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況?！边@是以法律的形式對民事檢察調查權的確認。有人擔心，檢察機關擁有調查取證權，會造成公益訴訟雙方當事人地位上的不平等。但我們認為，首先，檢察機關提起民事公益訴訟的案件一般社會影響較大，案情疑難復雜，專業性和技術性很強，檢察機關擁有調查取證權，有利于查清危害國家及社會公共利益的行為是否發生，國家及社會公共利益遭受了多大損害，涉嫌主體是否具有過錯等情節。比如在國有資產流失案中，查清是否存在以合法形式掩蓋幕后交易的情況，如雙方當事人惡意串通，故意造成國有資產流失；當事人雙方有無故意規避法律法規和鉆法律法規漏洞的事實等。[8]如果檢察機關沒有調查取證權，此類案件只能寄希望于侵害者的良知了。其次，涉嫌侵害社會公共利益的主體多為經濟實力雄厚的企業、集團或者行政主管部門，這些主體或者是涉嫌侵害社會公共利益的生產者、經營者，或者是直接管理者，他們清楚事實真相，掌握證據資料，具有優勢的取證、舉證能力。再次，與普通公民、社會組織提起公益訴訟相比，檢察機關的主要優勢之一便是具有調查取證權，這也是許多學者將檢察機關視為維護社會公共利益的最強有力主體的原因。因此，對于檢察機關提起民事公益訴訟的案件，應當賦予檢察機關調查取證權，具體包括：向涉案單位及個人調取物證、書證；詢問證人，收集證人證言；查詢涉案單位及個人存款、匯款；對現場進行勘驗； 委托有關部門對技術性、專門性問題進行鑒定；對相關證據進行保全等。

（三） 檢察機關的處分權

我國民訴法第十三條規定：“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利?！碑斒氯送ㄟ^行使相應的訴訟權利來處分實體權利。這些訴訟權利主要包括放棄、變更訴訟請求，與被告和解，接受調解直至撤訴等。那么在檢察機關提起的公益訴訟中，檢察機關是否具有處分權？又具有哪些處分權？有學者認為在民事公益訴訟中，檢察機關代表國家和公眾意志，訴訟權利的行使涉及社會公共利益的讓渡、放棄，而檢察機關并非真正權利主體，因此不應具有處分權。還有學者認為檢察機關只能行使部分處分權，而且要受到嚴格限制，“除非已提起的公益訴訟證據不足，法院允許撤訴外，凡事實清楚、證據確鑿、被告行為明顯侵害公共利益的案件一般不允許撤訴； 同時，原被告雙方和解也應受到相應的制約?！盵9]

但我們認為，在公益訴訟中檢察機關應當被賦予完全的處分權。首先，從權利平等的角度，檢察機關在公益訴訟中享有的權利應當等同于普通訴訟中的原告，在對方當事人享有處分權的情況下，若檢察機關不享有處分權，無法保證與對方當事人的地位平等，不利于訴訟活動的充分有效開展，更不利于社會公益的維護。其次，從訴訟效率的角度，檢察機關根據調查取證的情況，依據訴訟程序的進展變更、放棄訴訟請求，接受調解、和解都應該是合理的，檢察機關合理使用處分權可以使案件處理更加靈活，避免案件審理的過分拖延，從而提高訴訟效率。再次，從訴訟結果的角度，檢察機關的訴訟請求能否得到法院的支持，取決于其提供的證據、對方的辯論、法官的主觀判斷等因素，并不是檢察機關所有的訴訟請求都能夠得到法院的支持。處分中放棄的權利和利益，并不一定就是裁判中一定可以獲得的權利或利益。綜上，檢察機關在提起的民事公益訴訟中，應當擁有完全處分權。當然也需要對該權力加以必要限制，如“人民法院對此應依職權從程序和實體兩方面進行審查核實，若有與公益訴訟性質不相符合的訴訟活動，人民法院應當實行國家干預原則進行干預?！盵10]除此之外，法律規定的機關、社會組織和個人也可以對檢察機關的處分權進行監督。

（四） 訴訟費用的承擔

對于檢察機關提起的公益訴訟是否需要交納訴訟費用，學界的觀點并不統一。有學者認為，檢察機關為了維護國家和社會公共利益提起訴訟，不是為了檢察機關自身的利益，不應當承擔訴訟費用。而且檢察機關作為國家機關，其財政來源和訴訟利益都出自同一特殊利益主體，即公共利益，因此沒有收取訴訟費的必要。[11]從鼓勵檢察機關提起民事公益訴訟，更好地維護公共利益的角度看，上述觀點有一定的道理。但我們認為檢察機關交納訴訟費用更具合理性。首先，訴訟費用是當事人對公共開支的分擔，也是對占用審判資源的一種補償，起訴主體應當預先支付一定的費用，待判決后該費用一般由敗訴方承擔?！皯斆鞔_訴訟費用是起訴要件之一，假如當事人不依法繳納，那么他的訴權行使將受到阻礙?！盵12]檢察機關提起民事公益訴訟也不應例外。其次，收取訴訟費用具有促使當事人審慎行使訴權，防止權利濫用的目的?！安粩嘤薪涷灨嬖V我們，每一個擁有權力的人都易于濫用權力，并盡其最大可能地行使它的權威?！盵13]檢察機關作為公益訴訟的提起人，也存在濫用訴權的可能，所以應當繳納訴訟費用。而且如果檢察機關免交訴訟費用，會造成與對方當事人事實上的不平等，甚至損害訴訟結構的平衡。再次，根據修改后民訴法的規定，有權提起公益訴訟的主體包括“法律規定的機關和有關組織”，如果檢察機關提起民事公益訴訟可以免交訴訟費用，那么其他機關和組織將會怠于行使訴權，過分依賴檢察機關。這既違背了立法的初衷，不利于公共利益的保護，也違背檢察機關提起民事公益訴訟的原則。最后，依照各國民事訴訟通行的規則，應當由敗訴方承擔相應的訴訟費用，檢察機關亦不例外。當然檢察機關提起民事公益訴訟，維護的是國家和社會公共利益，屬于履行法定職能的行為。檢察機關在敗訴的情況下，向法院繳納的訴訟費用由國家承擔。不論是從訴訟費用設置的目的還是出于訴訟公平的考慮，不論是借鑒國外的成功立法經驗還是從促使檢察機關慎重行使訴權的角度，檢察機關都應當交納公益訴訟費用。

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On civil public interest litigation filed by prosecutors

WANG Shenglin， HUANG Wuliang， ZHU Zailiang， SUN Yuan， CHEN Lei

（Peoples Procuratorate of Huzhou City， Huzhou 313000， China）

Abstract： Civil public interest litigation filed by prosecutors to protect the public interests is the general practice around the world. Some procuratorate organs in China have made a positive attempt， which obtained grate legal and social effects， while bringing about problems from some aspects， such as lacking legal basis， damaging litigation structure， and affecting the parties disposition. Through an analysis of the doubts， the authors expound the legitimacy and rationality of the prosecution filed public interest litigation， discuss the principle， the burden of proof， and the rights of investigation and disposition， which is useful to construct public interest litigation filed by prosecutors.

Key Words： procuratorate organs civil； public interest litigation； public interest system construction

[編輯： 蘇慧]

收稿日期：2013?07?31；修回日期：2013?08?30

基金項目：浙江省人民檢察院 2012 年度重點課題《檢察機關公益訴訟制度研究》（ syll2012A10）

作者簡介：黃生林（1963?），男，浙江浦江人，浙江省湖州市人民檢察院檢察長，主要研究方向：訴訟法學；王武良（ 1962?）， 男， 浙江湖州人， 浙江省湖州市人民檢察院副檢察長；朱再良（1966?），男，安徽當涂人，浙江省湖州市人民檢察院研究室主任；孫遠（1979?）男，浙江湖州人，浙江省湖州市人民檢察院民行處副處長；陳雷（1984?），男，安徽蕭縣人，浙江省湖州市人民檢察院干部.