地方農村環境保護立法的維度

施海智

【摘 要】我國農村環境保護立法尚顯薄弱。因此，《銀川市農村環境保護條例》的頒布具有重要的首創意義，該條例以農村環境為立法維度，注重對地方農村環境保護的適應性和可操作性，因而對推動我國農村環境保護立法具有重要的示范價值。

【關鍵詞】農村環境；《銀川市農村環境保護條例》；立法維度

我國已經基本形成了以《環境保護法》為主干，以《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等污染防治法為分支的環境保護法律體系。但是，我國目前尚未制定有全國性的全面規范農村環境保護的基干法律或專門性法律，而其他現行的環境保護法律法規還無法對農村環境保護活動進行科學、系統、全面、準確的調整與規制。[1]對此，《銀川市農村環境保護條例》（以下簡稱《銀川條例》）作為一部地方性法規，以農村環境保護為著眼點，在農村環境保護立法方面做出了有益的探索。

一、地方性農村環境立法的首創意義

《銀川條例》是我國第一部農村環境保護方面的專項立法。我國已有的涉農環境立法主要集中在農業環境保護立法，如《湖北省農業生態環境保護條例》、《江蘇省農業生態環境保護條例》等地方性的農業生態環境保護法，其著眼點主要在農業生態環境，這種以某一產業環境效益為保護對象的立法在發揮其預期效能時相對于以往單純的要素性環境污染防治法當然會有更明顯的作用，但是在環境保護的整體性上仍然有明顯的缺憾，主要表現為：其一，農業環境立法人為地將農村的農業生態環境與農村其他生態環境割裂，從而使農村人居環境、農村鄉鎮企業等區域得不到應有的重視，而已有的要素環境污染防止法從整體上更多的是考慮城市環境或一般性的環境問題，對于農村環境特有的問題缺乏針對性的對策；其二，農業生態環境立法以農產品質量安全為重點，這樣的立法導向體現了以城市利益為重的視角，而在全國性環境立法中仍然是以城市為主導，以解決工業三廢（廢水、廢渣、廢氣）為重點，呈現出強烈的城市中心主義色彩[2]，缺乏對農村和農民環境利益的整體考慮。

從農業生態環境立法的兩個缺憾來看，《銀川條例》首創了以農村環境為保護對象，這樣的立法視角較好的解決了上述問題，首先，農村環境立法將保護范圍覆蓋到農村整體，克服了單一產業生態環境立法調整范圍較窄的局限性，使法律貫穿在農村環境的各個要素中，使不同區域、不同要素的污染防治相互聯系、相互作用，有助于從整體上推動農村生態環境的改善。

其次，農村環境立法以改善農村環境、保護農村居民環境權益為出發點，這使其在具體問題的立法設計上更具有針對性，更能解決農村環境的具體問題，也更容易關注農村居民具體的環境訴求，從而使農村環境立法的效用更強?！躲y川條例》生效次日，環境執法人員即依據該條例第二十四條和四十條的有關規定對焚燒秸稈的行為予以了處罰，改變了以往危害農村環境最普遍的秸稈焚燒現象無法可依的局面，使當地農村環境保護走上了法治化的軌道。

最后，農村環境立法仍然會覆蓋農業生態環境立法涉及到的相關問題，并以之為立法重點。農業目前仍然是農村的主要產業，而農業污染則是農村環境的主要污染之一，這一現實在短期內難以改變，因此農村環境立法不可能脫離這一現實，仍然需要在立法設計時予以重點考慮，以此來保護農民的環境權益。

二、農村環境——《銀川條例》的基本維度

一部具有首創性的地方性立法有其積極意義，同時也必然具有一定的風險，風險不僅來自于法律層面，如是否違憲或違反其他上位法的風險，這往往只需要從立法技術上把握，盡管立法技術的運用也是一項具有高難度挑戰的工作；更多的風險還是來自于法律本身的適用性上，也就是具有首創性的立法能否發揮其預期的立法效益。而要化解這樣的風險，取決于立法本身的科學化程度，就地方農村環境立法而言，主要要看這樣的立法能否有效解決當地農村環境問題，其落腳點主要體現在農村環境上。

《銀川條例》第一條開宗明義，確定了該條例的立法宗旨為：“保護和改善農村環境，提高居民生活質量”，這說明條例以農村環境為保護對象，以提高居民首先是農村居民的生活質量和維護其環境權益為出發點。保護對象確定為農村環境，這就使農村環境保護立法具有了鮮明的指向性和針對性，需要注意的是，保護對象不同于調整對象，農村環境法是以農村環境為保護對象的，但并不等同于以農村環境為調整對象，按照我國法理學的一般觀點，調整對象界定為某一社會關系，因此農村環境法的調整對象亦可界定為在保護和改善農村環境中發生的各種社會關系。明確保護對象和調整對象的區別，既能藉此更加明確農村環境法的立法宗旨，也能厘清農村環境法的適用范圍，亦即農村環境法不以農村環境為調整邊界，凡是涉及到影響農村環境并受農村環境法調整的行為，無論該行為發生在農村或城市，也無論是由農村居民或城市居民做出的，均應當受農村環境法的調整，正如前述焚燒秸稈行為，該行為是由一家公司在其位于城市邊緣的自家場地引起的，不是農村居民做出的，也不是在農村發生的，但因為會危害到農村環境，符合《銀川條例》規定的各項要件，屬于農村環境法的調整范圍，因此《銀川條例》的調整也就是理所當然的了。

“農村環境”在《銀川條例》第二條中定義為：“影響農村生存和發展的各種天然的和經過人工改造的因素的總體，包括土壤、大氣、水、生物和農民居住場所等?！边@種表述緊扣農村環境的特點，如定義的內涵限定在農村，外延涵蓋了土壤、大氣、水、生物、居住場所等，所列舉的農村環境若干要素皆是農村的典型要素。

農村環境和農村居民有著完全不同于城市環境的自身特點：1.農民居住和人的活動較為分散，污染的分布較為分散，污水、垃圾等污染物處理也較為分散；2.農民經濟承受能力普遍較低；3.農業污染比較突出，如化肥、農藥污染較為普遍?；谶@樣的與城市環境完全不同的特點，農村環境法也應具有針對性的解決方案，體現出自身獨有的特征，首先，應當針對農村的環境問題量身定制，而不是照搬傳統環境法以城市環境為重點的立法傳統，農村環境法解決的是農村環境問題，因此就應當圍繞著農村環境問題的諸多特點提出針對性的法律對策體系；其次，農村環境法也應當考慮農村的適應性問題，盡管環境污染具有傳導性，農村環境問題的惡化可能傳導到城市，但是農村畢竟不同于城市，特別是農村地域廣大、農村居民的經濟承受能力普遍弱于城市，因此農村環境法在管理體制、保護防治的重點、法律責任的設計等方面也應當體現出不同于一般環境的特點。

《銀川條例》圍繞著保護和改善農村環境這一主題，在農村環境治理上契合農村環境法的自身規律，體現了頗具首創意義的探索，第一，在管理體制上，打破了農村環境保護無人負責的空白，規定在鄉（鎮）設立環境保護機構，鄉（鎮）人民政府、村民委員會可以聘任農村環境監督員。有人可能擔心在鄉（鎮）機構精簡的形勢下，設立環境保護機構是否可行？實際上環境保護機構并不需要新設，可以在原有的鄉（鎮）有關機構下加掛一塊“環境保護站”的牌子，這樣既不需要新增加編制，又從法律層面實現了農村環境保護落實到具體的機構和人的目的。

第二，有的放矢，突出重點。農村環境污染點多、面廣，但都和農村的地域特點有著密切的聯系，《銀川條例》抓住突出的六大類型，包括農村飲用水水源地保護和水質改善、農村生活污染治理、農村地區工業污染、畜禽、水產養殖污染防治、農業面源污染和農村自然生態保護，規定了針對性的防治措施，這些規定既符合農村實際，也具有很強的可行性，如第二十一條要求各級政府“劃定畜禽、水產養殖業禁養、限養區域，對在劃定的禁養區內已有的規?；笄?、水產養殖場及集中的散養區，要予以關閉”，以此來防止畜禽、水產養殖對農村居民的污染；第二十五條為防治農村工業污染規定“新建工業生產項目應當進入園區，審批部門不得批準在園區外新建工業生產項目”。類似的規定為防治主要的農村環境污染提供了明確的法律依據。

第三，法律責任，重在實效。法律的生命在于實踐，而法律責任的設計是保障法律實施的最重要手段，沒有法律責任的法律是蒼白無力的，往往淪為紙面上的法律，成為一紙空文?！躲y川條例》針對所有設置了義務性條款的規定都同樣設置了法律責任條款，這樣就使義務性的規定具有威懾力，能夠發揮實效，同時法律責任條款的設計也注意了可行性，一方面在國家有相關規定情況下，注意和國家規定的銜接，另一方面又結合實際情況，特別是要考慮農村居民經濟承受能力較弱的實際情況，使法律責任不致于難以落地實施，如第三十九條規定：“從事農業生產經營的組織或者個人隨意拋棄盛裝農藥的容器、包裝物、過期報廢農藥和不可降解的農用薄膜的，由環境保護主管部門或者其他依法行使監督管理權的部門責令限期回收，逾期未回收的，處以警告或者五十元以上一百元以下罰款?！钡谒氖粭l規定：“將農村土地、房屋等租賃給他人從事產生污染的生產經營活動的，由環境保護主管部門或者其他依法行使監督管理權的部門責令改正，并對租賃人處以二百元以上二千元以下罰款?！边@些規定很好的注意了當地實際，考慮了農村居民的承受能力，又保證了了法律的嚴肅性和可操作性。

三、《銀川條例》對農村環境立法的啟示

農村環境保護關系到我國數億農民的環境權益，因而很早就有學者極力呼吁應當在《環境保護法》修改時體現對農村環境保護的重視[3]，即將生效的《環境保護法》也確如所望，強化了對農村環境的保護。但是作為一部環境保護的基本法來說，農村環境僅僅是其關注的一個方面，要真正做到農村環境保護的有法可依，制定專門的農村環境保護法律是其應有之義，這也是《銀川條例》給我們帶來的最重要的啟示，這一條例開創了農村環境保護立法的先河，體現了立法機關對農村環境保護的關注，使地方農村環境保護走上了法治化的軌道。

不僅如此，加強農村環境保護立法還應當重視自身的立法質量，特別是要強化法律的適用性和可操作性，使制定出來的法律能靠得住，用得上，而不是淪為紙面上的法律。這方面，《銀川條例》也堪稱以后類似法律的示范，該條例既考慮了農村環境保護的特殊性，也注意到了農村居民的適應性，從而使法律發揮實效具備了必要的現實土壤。這對今后農村環境保護立法的推動和完善具有重要的借鑒意義，

參考文獻：

[1]蔡守秋，吳賢靜.農村環境保護法治建設的成就、問題和改進[J].當代法學，2009（1）：72-73.

[2]蔣莉.農村需要什么樣的環境法——基于對城市中心主義環境立法的反思[J].內蒙古社會科學（漢文版），2011（4）：54.

[3]欒志紅.《環境保護法》的修改應加強農村環境保護[J].理論前沿，2007（11）：44.