行政參與的權利化：內涵、困境及其突破*

鄧佑文

（浙江師范大學法政學院，浙江金華321004）

一、我國行政參與實踐之困境

行政參與即公眾參與行政，是公眾以權利主體身份參加公共行政，通過發表行政意見，表達利益訴求，甚至參與行政決定的作成和實施等方式，形成與行政機關的互動、博弈與合作，實現智識的薈萃、民意的匯集和利益的均衡分配等，從而促成民主行政、科學行政、正當行政和效率行政的行政目標的活動。①有學者認為對公眾參與進行概念的界定是一項不可能完成的任務。See Langton,S.,“What is Citizen Participation?”in Stuart Langton ed., Citizen Participation in American, Lexington Books(1978),P.13.同樣地，對行政參與進行概念的界定也是很難的。因此，本文對行政參與的解釋不是界定性的，而是描述性的。

從應然上看，公眾參與行政已成為實現行政合法性與正當性的必然要求。正如有學者所言，“公眾參與是行政法治走出‘合法性困境’的必由之路”。②王錫鋅：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版，第11 頁。更有論者認為，“公眾參與是當今公共行政領域不可逆轉和回避的基本方向和主題”。從實然上看，二十世紀七十年代以來，一場以公眾參與為核心的行政民主化浪潮已席卷全球，“公民參與行政過程成為席卷世界的浪潮”。③王霽霞：《公眾參與與行政主體理論之變遷》，《河北法學》2009年第12 期。這股浪潮也于上世紀九十年代中期開始涌入我國，近年來，行政參與不僅成為學界探討的核心話題，更是公共行政實踐中的一道亮麗景觀，諸如公告評論、網絡征求意見、座談會、論證會、聽證會等行政參與活動逐步開展。我國行政參與實踐已有一定的發展和一些成功的范例，如深圳西部通道環評事件、廈門PX 事件中的行政參與活動，在促進行政民主，化解社會風險，滿足與平衡公眾訴求，提高行政決定的合法性、正當性與可行性上，彰顯了一定的功效與價值。④深圳西部通道環評事件中，在民意推動下，深圳市政府和南山區政府開放了行政過程，在決策中認真對待利害關系人在參與中表達出來的意愿，并努力將之體現在決策中，最終通過成功的風險交流而消除了公眾對環境風險的擔憂，重建了公眾對行政決策的信任，政府則成功地表明了決定的正當性。參見金自寧：《跨越專業門檻的風險交流與公眾參與——透視深圳西部通道環評事件》，《中外法學》2014年第1 期。廈門PX 事件中，同樣在民意的推動下，廈門市政府就PX 項目啟動了公眾參與程序，并如約組織規劃環評和公眾座談會，最后在公眾參與和專家理性的雙重基礎上作出了PX 項目遷址決定，消除了PX 前期導致的公共行政的合法性危機，重新獲得了公眾的信任。參見前注②，王錫鋅書，第156 頁。

然而，若認真檢視我國行政參與的實踐，這些成功范例僅是其中一些“碎片”，整體而言，行政參與的熱鬧景觀有時只是一種表象，其發展實際上遇到了不少問題。其一，公眾能否進入行政活動不確定，基本取決于行政官員的旨趣與喜好。有些行政官員習慣封閉行政，不給公眾參與機會；有的行政官員實行開放行政，公眾有進入行政過程的可能，但屬被動加入，公眾難以主動參加行政活動，公眾參與資格無保障。其二，即使能夠參加行政活動的公眾也難以自主表達政見（行政意見與利益訴求）。在一些行政活動中，參與者有表達的機會，但議題和觀點已經由行政機關預設，參與者有顧慮，不敢提出與官方意志相左的意見。其三，即使公眾能夠進入行政過程并表達真實的政見，但能否獲得行政機關的及時回應并不確定。行政機關可能對公眾政見作出反饋，也有可能置之不理。其四，即使行政機關對公眾政見有所反饋，但可能是敷衍的應付，而非實質的與負責任的回應。實際上，行政機關并未采納公眾合理政見作出最終的行政決定，即公眾合理政見能否被行政機關采納無保障，完全取決于行政機關的裁量，公眾參與很難對行政決定產生實質約束力。其五，行政機關不履行滿足公眾參與的各種義務，公眾也難以通過監督手段追究其法律責任。

以上各種問題導致了我國行政參與的隨意化及碎片化。⑤“碎片化”是指行政參與呈現一些斷斷續續的片斷，沒有形成各部門普遍存在的常規制度，也沒有成為一種實踐中的常態。參見蔡定劍：《中國公眾參與的問題與前景》，《民主與科學》2010年第5 期。對于一些行政機關而言，行政參與似乎可有可無，時常排斥公眾參與，即使斷斷續續地開展公眾參與，也是把公眾參與作為一種純粹的政治策略，其象征意義遠大于實際意義。⑥參見王凌燕：《公民行政參與的困境與出路》，《學術界》2011年第5 期。對于公眾而言，參與行政的資格無保障，即使有機會參與，也是被動參與和形式參與，難以與行政機關形成有效的博弈與互動，難以對行政決定產生實質性影響。因而行政參與陷入發展的瓶頸，其實效目標難以充分實現。

我國行政參與發展瓶頸的形成既有傳統的管制行政思維定勢的影響，也與缺乏完善的行政參與法律制度指引有關。但蘊含于這些原因中的根本問題是行政參與未能完全權利化，與此相對應，行政機關則并未明確其保障公眾參與的法定義務與責任，相反，是否吸納公眾參與成了行政機關的裁量事項。行政參與機會的不確定，是因為公眾行政介入權沒有得到全面確立與有效保障；公眾不能自主真實地表達意見與訴求，是因為政見表達權的確立與保障存在不足；公眾的政見表達并不必然能獲得行政機關的回應，是因為政見獲回應權的缺失；公眾的合理意見與訴求不一定得到行政機關的采納，是因為合理政見獲采納權的匱乏；即使行政機關吸納民意作出行政決定，也不一定得到有效實施，這與公眾參與實施權的虛無有關；行政機關未履行滿足公眾參與的義務，且公眾難以通過監督手段追究其法律責任，是因為公眾參與監督權的欠缺。

二、行政參與權利化之內涵及其重要性

行政參與成為公眾應有的行政參與權，其各項權能得到法律的確定且公眾能實際享有后，公眾便具有了完全的參與行政的權利能力和行動能力，同時又能約束行政機關履行滿足行政參與權的各項義務，使其負責任地有效開展公眾參與活動。

行政參與的權利化蘊涵三層含義：其一，行政參與應當成為公眾的權利即行政參與權；其二，行政參與應當成為具有完整權利形態、綜合權利性質和豐富權能內容的行政參與權；⑦權能是有效實現權利所指向的目的所必備的各種具體的手段性權利，行政參與權的權能則是指實現行政參與權之目的所必備的各種具體的手段性權利，是行政參與權的具體權利內容。參見方世榮、鄧佑文、譚冰霖：《參與式行政的政府與公眾關系》，北京大學出版社2013年版，第126 頁。其三，應當明確行政參與權對應的政府（行政機關）義務。

要使行政參與完全權利化，保障公眾行政參與權的實現，并進而促進行政參與實效目標的達致，必須首先理解與把握行政參與權利化的內涵及其重要性。

第一，行政參與不只是行政手段，本質上看，其應當是公眾參與公共行政的權利，即行政參與權，是公民參政權在行政活動中的具體化。從行為維度而言，行政參與當然是公眾參與公共行政的一種行為活動，但這種行為本質上是權利行為，是公眾行使行政參與權的活動，是公民參政權在公共行政中的具體體現。因此，更應該從權利維度上認識行政參與。行政參與本質上是公眾參與公共行政的權利，即行政參與權，是公眾依法以權利主體身份，為維護和發展自身或共同利益，以法定形式進入行政立法、行政決策和行政執法等行政活動過程，并對行政活動發生直接影響的一種綜合性權利。⑧參見鄧佑文：《行政參與權與行政法律關系的變革》，《東岳論叢》2012年第4 期。行政參與權是公眾應當享有的權利，即應有權利。它是人民政治主權在公共行政中復歸于公眾的部分，是行政民主的內在要求，是正當行政程序的必然體現，也是政府善治需要賦予公眾的權利。行政參與權作為公眾的應有權利在行政法學界已得到學者的廣泛認可，學者們在對行政相對人權利譜系的列舉中，⑨行政相對人可以解釋為參與行政活動且其利益受到行政活動影響的公眾，是參與行政的公眾的主要部分。大多涵蓋了行政參與權。⑩參見應松年主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社2011年版，第24 頁；姜明安主編；《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第165 頁；胡建淼主編：《行政法與行政訴訟法》，中國法制出版社2010年版，第79 頁；周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2005年版，第38 頁；王周戶主編：《行政法學》，中國政法大學出版社2011年版，第164 頁；等等。但是，一些行政官員并未將其視為公眾的權利，只是將其作為獲得行政合法性與正當性的手段，這種錯誤理念應當矯正。

第二，行政參與權不僅是公眾的應有權利，更應成為法定權利和實有權利。完整的權利呈現為應有權利、法定權利和實有權利三種存在形態。?參見夏勇主編：《法理講義——關于法律的道理與學問（上）》，北京大學出版社2010年版，第336 頁。行政參與權首先是公眾的應有權利，或稱道德權利。行政參與權是公民參政權在行政領域中的具體化，公民參政權是人民主權基礎上公民應當享有的政治權利，公眾行政參與權也應是公眾在公共行政中應當享有的權利。在日趨政治化的行政立法與行政決策中，公眾基于利益的均衡代表而應當享有參與權；?參見[美]理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2003年版，第64 頁。利益代表理論給了我們一種求證行政合法性與正當性的邏輯思路，即在利益多元化時代，在已經承擔利益分配職能的行政活動中，通過各種利益主體的參與，實現利益的均衡分配，從而獲得行政合法性與正當性。在行政執法中，相對人則基于程序正義而應當被賦予參與權。因此，行政參與權是公眾的應有權利，具有道義上的正當性，應當存在于人們尤其是行政官員的意識中。然而，道德權利只是理念中的權利，雖然應當存在，在理論上可以行使，但在獲得法律認可之前，只具有道德權威，受侵害后，加害者不會受到法律懲處，即應有權利不具有法律權威，缺乏權利力量。因而，有學者認為，權利應是一種法律上有效的、正當的、可強制執行的主張。?See Samuel Stoljor, An Analysis of Rights, New York:St. Martin’s Press, 1984,pp1-6.可見，行政參與權需要法制化，成為法定權利，獲得法律保障，這樣，權利主體才能獲得法律賦予的行使行政參與權的主張和權能。行政參與權法定化之后，雖然獲得了法律權威，還只是由刻在意識里的權利轉化成寫入法律條文中的權利，要得到最終實現，還應從法律條文上的權利成為公眾的實有權利。而要完成這種轉化，一方面需要公眾自身能根據法律的賦權，積極行使權利；另一方面則需要行政機關能夠在行政實踐中履行尊重、保護和實現公眾行政參與權的義務。

第三，行政參與權應是融程序性與實體性內容于一體的綜合性權利?；趶恼斝姓绦蜻@一單一視角的認識，不少學者都認為行政參與權僅是一種程序權利，?參見章劍生：《論行政相對人在行政程序中的參與權》，載浙江大學公法與比較法研究所編：《公法研究》（第三輯），商務印書館2004年版；張曉光：《行政相對人在行政程序中的參與權》，《行政法學研究》2000年第3 期；程琥；《關于服務相對人公共服務程序參與權研究》，《行政法學研究》2011年第1 期；等等。這種觀點揭示了行政參與權的程序性維度，卻忽略了行政參與權另一重要的權利維度——實體性內容，也影響了對行政參與價值和功能的正確認知，是行政參與權利化的理念桎梏之一。實質上，行政參與權應當是包含程序性與實體性雙重權利維度的綜合性權利。行政參與權無疑蘊含了公眾基于正當程序要求而參與行政程序的權利，其中的行政介入權、政見表達權等具有明顯的程序性，但是，行政參與權不同于一般的行政程序權利，它除了具有程序性內容外，更蘊含了實體性內容。首先，行政參與權源于公民的參政權，是公民參政權在公共行政領域的具體化，其中蘊含了公民的政治利益，具有實體性。其次，完整的行政參與權應當包含影響行政決定的權能，這種權利可表現為公眾合理行政意見和利益訴求的獲采納權，這種權能無疑具有實體性。因此，行政參與的權利化，不只是要求行政參與成為程序性權利，更重要的是還應涵括實體性權利價值與內容。

第四，行政參與權應當蘊含豐富的權能內容——行政介入權、政見表達權、政見獲回應權、合理政見獲采納權等多項權能，在特定情形下，還包含參與決定權和參與實施權。?特定情形下的參與決定權是指行政機關須作出涉及多方公眾利益的行政決策，而行政機關客觀上又難以作出均衡各方利益的決定時，各利益代表應當享有參與決定權，參與決定一般通過各利益代表與行政機關協商的方式進行，若協商不成，則通過各利益代表參與表決的方式進行；特定情形下的參與實施權是指在行政機關怠于實施已吸納公眾合理訴求作出的行政決定的情況下，公眾能主動提出實施與自己利益相關的行政決定的建議，并督促、配合與協助行政機關順利實施行政決定。人們把行政參與一般理解為公眾參加行政程序的行為，因此，往往把行政參與權簡單狹義地解讀為公眾介入行政活動的權利，即只要公眾介入了行政過程，實現了參加行政的資格，即意味著行政參與權得到了滿足與實現，或者最多把行政參與展開為公眾在行政過程中表達意見的行為，從而衍生出政見表達權，而未能發掘行政參與在整個行政過程中所蘊含的其他權能要素。當然也有一些學者對行政參與權的具體內容進行了有價值的探討與闡述。有的認為行政參與權包含參加國家行政管理、參與行政程序、了解行政信息三項內容；?胡建淼：《行政法學》，法律出版社2003年版，第135 頁。有的認為行政參與權具體包括直接參與管理權、了解權、聽證權、行政監督權、行政協助權；?周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2005年版，第38-39 頁。有的認為行政參與權包含獲得通知權、陳述權、抗辯權、申請權；?同前注?，章劍生文。還有學者指出，行政參與應當是同時包括知情權、管理權、表達權和監督權的復合權利；?莫于川：《公眾參與潮流和參與式行政法制模式——從中國行政法民主化發展趨勢的視角分析》，《國家檢察官學院學報》2011年第4 期。等等。這些學者從不同角度對行政參與權的內容進行了提煉與概括，揭示了行政參與權的豐富內涵，這對分析與把握行政參與權的權能內容具有重要的參考價值。但以上學者的闡釋不夠準確、全面與具體，未能對行政參與各個環節所體現的權能要素進行精準的提煉與概括，有的權利內容之間存在交叉與重復，有些權利，如行政知情權（了解權）和監督權，也不是嚴格意義的行政參與權的權能內容。?從廣義上說，公眾對行政信息的了解以及對行政活動的監督也可以認為是公眾對行政活動的參入，因而行政知情權（了解權）和監督權可以稱為廣義的行政參與權的權能內容，但它們不是行政參與行為本身蘊含的權利，因此并非嚴格意義上的行政參與權的權能，行政參與行為本身蘊含的權利才是嚴格意義的行政參與權，也可以稱為狹義的行政參與權，本文采用狹義的行政參與權概念。因此，有必要對行政參與權的權能內容構成進行更加準確、全面、系統地分析和釋明。

筆者認為，要理解行政參與權的具體權能內容，首先要正確理解行政參與的內涵，尤其應區分“行政參與（participate adm inistration）”與“參加行政（attend adm inistration）”。參加行政只是表明公民或組織加入（出席）了行政活動，不包含通過自己各種積極的參與行為與行政機關進行互動且對行政活動產生積極影響的內涵與意義。而行政參與是公眾介入行政活動中所進行的一切能夠影響行政活動的行為，申言之，是公眾在行政機關主持行政活動的前提下，以權利主體身份參加行政，與行政機關通過互動、溝通、博弈與合作，共同治理公共事務的活動。它不僅僅是公眾參加行政，更是公眾與行政機關對行政事務的互動治理。它包括公眾介入行政活動，表達利益訴求和行政意見，與行政機關進行溝通、協商、博弈，直至參與行政決定，參與實施行政決定等各個環節。行政參與權則是公眾參與行政活動各個環節的權能的總稱。公眾參與行政活動，首先要能介入行政活動，然后闡述自己的行政意見，表達自己的利益訴求，最后還應當能夠使自己的合理政見獲得采納，甚至能參與行政決定的作成與實施，從而使自己的行政意見和利益訴求真正影響和制約行政決定的作成與執行。以上公眾參與行政過程的行動能力和手段基本上是一個由弱到強的過程，而對行政活動的影響則是一個由淺入深的過程，這些能力和手段皆應成為行政參與權具備的權能內容。行政參與要取得實效，形成對行政權的制約和積極影響行政，必須對公眾充實這些權能內容，以此由淺入深依次形成行政參與權完整的權能鏈條和內容體系。

行政參與權的這些權能內容可以按照其性質、作用等差異劃分為基本權能和加強權能兩種類型?；緳嗄苁切姓⑴c權的基本內容，包含行政介入權，政見表達權、政見獲回應權、合理政見獲采納權等，它們是行政參與最基本的權利能力和手段。行政介入權是指賦予具備一定資格條件的公眾參加行政活動的機會和能力。這一權能首先決定公眾是否有機會或可能介入行政活動，它包括公眾主動發起行政活動的權利，即行政發起權和被行政機關吸納加入行政活動的權利，又稱行政加入權。政見表達權是指參與行政活動的公眾為維護自身合法權益或者促進公共利益對行政事務表達行政意見或利益訴求的權利。政見獲回應權是指參與者要求行政機關對其提出的政見予以合理回復的權利。?同前注⑦，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書，第134 頁。合理政見獲采納權是指社會公眾合法、合理的行政意見與利益訴求有權得到行政機關的采納。?同上注，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書，第135 頁。加強權能亦可謂之特別權能。它是指為了促進與保障行政參與對行政活動的實質影響，而特別賦予具有參與資格的公眾之權能，以增強參與主體的行政參與能力，包含參與決定權和參與實施權。參與決定權是公眾各利益代表在行政決策影響多方公眾利益而行政機關客觀上又難以作出均衡各方利益的決定的情形下，參與該行政決策的決定環節的權利。但這并不要求一定采取各利益代表直接參與表決的方式，參與行政決策的作成可以有其他方式，如由各利益代表與行政機關協商決定等。參與實施權是公眾在行政機關怠于實施已吸納自己合理訴求的行政決定的前提下，參與跟自己利益相關的行政決定實施的權利。公眾享有參與實施權，則能主動提出實施與自己利益相關的行政決定的建議，督促與協助行政機關順利實施行政決定，并最終實現行政目標和自己的利益訴求。

當然，要使行政參與完全權利化，除了充實以上公眾行政參與行為本身的各項權能外，還應充實公眾參與行政所必需的行政知情權和參與監督權。如前所述，這兩種權利并不是嚴格意義上的行政參與權，但公眾享有行政知情權是行政參與的前提，公眾享有參與監督權則是行政參與的保障。為了區分行政參與權的各項權能與這兩種權利，筆者把行政參與權的各項權能稱為行政參與的本體性權利，行政知情權是行政參與的前提性權利，參與監督權則是行政參與的保障性權利。行政知情權是行政參與的前提性權利?！爸闄唷痹从谟⑽摹皌he right to know”，是指公眾享有知悉和獲取國家有關信息的權利。行政知情權則是指公眾享有知悉和獲得政府相關行政信息的權利。它約束行政機關必須履行行政公開的義務?！靶畔⒐_是公眾有效參與的基本條件和前提?！?姜明安：《公眾參與與行政法治》，《中國法學》2004年第2 期?！靶姓_是參與式行政的一個必然要求和重要環節?！?同前注?，莫于川文?！皩崿F透明行政是實現公民參與的前提?！?劉芳：《論行政管理中公民參與的制度化建設》，《遼寧行政學院學報》2007年第6 期。這些論者的觀點都一致表明信息公開是行政參與的先決條件，從權利維度來看，則說明行政知情權是行政參與要求公眾具備的前提性權利。因為公眾只有享有行政知情權，才能知曉行政活動的進展情況以及行政目標與策略，公眾才有機會進入行政過程表達意見與訴求，也才知道怎樣與行政機關進行博弈、溝通與協商，并影響行政決定的作成。參與監督權是公眾參與行政的保障性權利。它是公眾對行政機關在行政活動中履行滿足公眾參與義務情況進行督促、糾錯和監控的權利，包含對行政機關履行滿足公眾參與義務的督促權和評價權，以及在未履行滿足公眾參與義務情況下的申請補救權、行政復議權、行政訴訟權等。公眾通過行使參與監督權，能更好地保障行政參與權的實現。

第五，行政參與的權利化必須明確行政機關對行政參與權的尊重、保護與實現義務。享有權利意味著權利主體具有要求義務主體必須滿足這種權利請求的能力或資格。而且，權利具有主體間性，某一主體享有權利，必然意味著對應另一方主體的義務?！皺嗬偸桥c義務人的義務相關聯的。離開了義務，權利就不能得到保障?！?熊文釗主編：《公法原理》，北京大學出版社2009年版，第49 頁。尤其是在行政法律關系中，行政相對人權利是具有特定意義的概念，是指由行政法所規定或確認的、由行政相對人享有并與行政主體的義務相對應的各種權利，是專門對應行政主體義務的權利。?參見方世榮：《對當代行政法主體雙方地位平等的認知——從行政相對人的視角》，《法商研究》2002年第6 期。因此，從行政機關（行政主體）與公眾（行政相對人）的關系而言，公眾行政參與權的享有必然需要法律增設行政機關相應的義務。這樣，公眾的行政參與權才是實在的法律權利。概言之，公眾行政參與權的享有要求行政機關履行滿足行政參與權的義務，即履行尊重、保護和實現公眾行政參與權的義務。具體而言，首先，需要明確行政機關的尊重和認可義務，包括承認公眾的參與主體地位，確認公眾參與資格，吸收和接納公眾參與行政活動等，這是公眾行政參與權實現的基礎。其次，需要明確行政機關保障公眾行政參與權實現的義務，包括創設公眾參與機會、渠道與方式，聽取公眾意見與訴求，及時回應公眾，依據公眾合理意見與正當訴求作出行政決定，接受公眾監督并及時糾錯等。最后，需要確定行政機關不得侵害公眾行政參與權的義務，明確侵害行政參與權應當承擔的法律責任。這些義務一方面應在法律上明確規定，另一方面要求行政機關在行政實踐中實際遵守與履行。

三、我國行政參與權利化之困境

我國現行行政法雖然有行政參與的相關規定，?參見前注⑧，鄧佑文文。行政參與在規范層面上有一定彰顯和體現，但總的來說，這些規定主要表現為一種行政手段的制度化，而未能充分體現權利的色彩與價值。有學者曾經通過分析我國行政立法制度中的公眾參與而得出“我國行政立法中的參與并未真正成為公眾的權利”的結論。?參見朱芒：《行政立法程序調整對象重考——關于外部效果規范與程序性裝置關系的考察》，《中國法學》2008年第6 期。事實上，行政參與權在我國行政立法、行政決策與行政執法制度上都未得到全面確立，而且在行政實踐中更沒有得到有效保障，即我國行政參與并未完全權利化，因為在我國行政參與遭遇到權利化困境。

第一，行政參與的前提性權利——行政知情權的確立與行使難以全面化、常態化。由于《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱：《條例》）的頒布與實施，我國行政信息公開有一定的進步與改觀，政府信息公開的門戶網站陸續建立，也發布了一些行政信息，公民的行政知情權到一定的滿足，但是我國政府信息公開仍存在不少問題。其一，信息公開隨意化。行政信息是否公開取決行政機關的裁量，甚至根據《條例》必須公開的信息，也變成選擇性公開的信息，重要但公開可能會給行政機關自身帶來“麻煩”或“不利”的信息不公開，無足輕重的信息則為了“作秀”或敷衍而公開。其二，信息公開的不徹底性。一些行政機關誤讀“過程性信息”概念，?“過程性信息不公開”中的“過程性信息”本應指“行政過程中尚未制成的信息”，然而，一些行政機關（以及一些審理行政信息公開案的法院）將其等同于在作出行政決定過程中形成的各種信息，從而將在作出行政決定過程中已經作成的具有使用價值的信息排除在公開范圍之外。參見楊登峰：《論過程性信息的本質——以上海市系列政府信息公開案為例》，《法學家》2013年第9 期。往往只公開行政結果，不公開行政依據和行政過程，還有的行政機關將本應公開的行政信息認定為國家秘密而不向公眾公開。其三，信息公開法律責任的虛置。對行政信息公開缺乏有力的監督，行政信息不公開難以追究相關責任者的法律責任。這也是信息公開隨意化和不徹底的原因之一?！坝捎跊]有形成有效的法律責任機制，許多地方的政務公開還只是事務性、程序性的公開甚至走走形式，辦事結果的公開多，辦事過程、決策程序的公開少，事后公開多，事前、事中公開少，無關痛癢的內容公開多，民眾真正關心的信息公開少?！?同前注?，莫于川文。這些問題的存在說明公眾對行政信息的知悉與獲取很難全面化、徹底化與經?；?，公眾的行政知情權得不到切實保障。

第二，行政參與的本體性權利的確立不全面，不充分，難以形成完整的權能鏈條與權利體系，其行使與實現也無可靠保障。首先，行政介入權未能獲得明確認定與可靠保障。目前，我國相關法律未明確界定公眾的行政介入權，也未全面確認公眾介入（參加）行政的資格。雖然我國現行法有一些行政機關向公民或組織征求意見的規定，但具體具備哪些條件的公民或組織能夠進入行政過程表達意見與訴求，法律并沒有明確界定，而且，對那些獲得參與行政資格的公眾怎樣進入行政程序（進入期限、場所、方式等），法律也沒有具體規定。至于哪些公民或組織具有主動發起行政活動的權利，更是鮮有法律提及。因此，公眾的參與主體地位并未得到法律的全面認可。這導致在行政實踐中，實際參與行政的公眾完全由行政機關任意選擇，公眾參與行政可能陷入這樣的困境：應參與的公眾和想參與的公眾未參與，而不應參與的和不想參與的公眾被指令參與，一些公眾的行政介入權失去保障。?當然，就開放式征求意見形式（如網絡征求意見、通過電子信箱、意見箱等形式征求意見等）而言，不少公眾有參與的機會，但這種參與的效力是欠缺保障的，而座談會、論證會、聽證會等直接與行政機關對話博弈的有效參與方式，很多公眾因行政機關隨意選擇參與主體而失去參與機會。其次，政見表達權的享有不充分。應該說，對于行政參與權的權能內容的制度確立而言，政見表達權的規定是相對較多的，在不少行政領域中都規定了向公眾征求意見的座談會、論證會、聽證會等公眾可以表達政見的方式，但是這些法律規范采用的一般都是行政機關的裁量權模式，而非強制義務模式，而且也沒有規定舉行座談會、論證會、聽證會的具體要求，行政機關作出行政決定時是否征求公眾意見，是否舉行聽證會、座談會、論證會并不確定，從而導致行政實踐中公眾表達政見的機會無保障，即使有機會表達，也多為缺乏互動性和回應性的“網上留言”，公眾能夠面對面與行政機關進行有效博弈、交流和協商的機會較少。最后，對于公眾政見獲回應權、合理意見獲采納權等重要基本權能，現有法律制度則規定較少，而對于參與決定權、參與實施權等加強權能更是鮮有規定，這樣就導致公眾行政參與權之權能的嚴重不足。

第三，行政參與權的權利范圍難以覆蓋整個行政領域，即權利涉及的行政范圍不周延。我國尚未制定統一的行政程序法典，只有各種單行的行政程序規范，因此，即使在程序意義上，不少行政領域也沒有規定公眾參與。行政立法對公眾參與的規定還算比較全面，《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》等對行政法規和規章制定中的公眾參與都有一定規范，?參見我國《立法法》第58 條、第90 條，《行政法規制定程序條例》第12 條、第22 條，《規章制定程序條例》第35 條、第15 條等。但行政執法中，只有行政處罰、行政許可和行政強制等少數領域對公眾參與進行了一定規范；?參見《行政處罰法》第32 條、第42 條，《行政許可法》第7 條、第36 條、第46 條、第47 條、第48 條，《行政強制法》第8 條、第14條，第15 條，第36 條等。同樣，行政決策也只是在價格、規劃、環保等重要領域確立了公眾參與。?參見我國《價格法》第23 條、我國《環境影響評價法》第21 條、我國《城鄉規劃法》第48 條等。因此，不少行政執法和行政決策中的公眾參與并未法制化，從而導致公眾在這些行政領域失去了主張參與的權利。

第四，行政參與權的各項權能缺乏政府（行政機關）義務的對接，政府滿足行政參與權的義務難以落實。首先，對應于公眾政見表達權的政府征求公眾意見的義務雖然有所規定，但立法模式大多使用“可以”、“或者”的“裁量模式”，而很少使用“應當”、“必須”的“強制模式”，這與其說是規定政府義務，還不如說是授予政府權力（裁量權），即行政過程中政府是否征求意見以及采用何種方式征求意見完全取決于自己的自由選擇。其次，很多政府義務在立法上語焉不詳，如對公眾意見與訴求的回應與反饋義務、合理政見的采納義務、影響公眾切身利益的重大行政決策的協商決定義務等。政府義務的法律缺位直接導致了行政實踐中行政官員滿足公眾行政參與權的義務與責任意識的缺失，并對公眾參與加以規避與排斥，最終導致公眾行政參與權的虛置與擱淺。

第五，行政參與的保障性權利——參與監督權匱乏，導致行政參與權救濟途徑不暢通?！胺矙嗬艿角趾r應有法律救濟之方法，此為權利本質?！?[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95 頁。為保障公眾行政參與權的有效行使，當行政參與權受到侵犯時，應對其實行救濟與補救，并追究行政機關和相關行政人員的法律責任。這就需要充實公眾的參與監督權。然而，我國現行法中鮮有賦予公眾對行政機關履行滿足公眾參與義務的督促權、評價權的規定，也鮮有規定公眾對行政機關未履行滿足公眾參與義務的補救權、申訴權、控告權等?，F行法對行政機關侵害公眾合法權益的救濟制度主要是行政復議與行政訴訟，但行政參與權受侵害尚不在兩者保護之列，?我國現行行政復議制度的權利救濟范圍主要限于人身權、財產權和受教育權的保護，而行政訴訟制度的權利救濟范圍主要限于人身權與財產權的保護，因此，行政參與權尚不在行政復議與行政訴訟保護的合法權益范圍之列。兩者受案范圍內的行為對象也只限于具體行政行為，而不包括抽象行政行為，但公眾參與經常發生于行政立法和行政決策中。?行政立法是抽象行政行為，大部分行政決策也屬于抽象行政行為。因此，當行政機關未履行滿足公眾行政參與權的義務時，公眾很難對其提起行政復議與行政訴訟。而目前公眾尚無其他救濟行政參與權受侵害的法律手段。行政參與權受侵害基本無法獲得有效救濟與補救，從而導致行政參與權失去了強有力的保障。

四、我國行政參與權利化困境突破之路向

（一）理念矯正

黑格爾強調，認識事物應當把握事物的全面，即理念。?參見呂世倫主編：《西方法律思潮源流論》，中國人民公安大學出版社1993年版，第157 頁。理念是制度理性的來源，也是制度實踐的先導，會影響良好制度的生成與執行。有學者就認為，行政理念強烈影響和支配著行政人員的行為，決定政府的行為方式及其政策的價值取向。?參見宋源：《轉型期公共行政模式的變遷——由管制行政到服務行政》，《學術交流》2006年第5 期?？梢?，行政人員尤其是行政官員樹立正確的行政參與理念，對行政參與權能否在制度上完整確立以及能否在行政實踐中受到政府的尊重和保障而得以實現十分重要。然而，在我國，一方面，由于深受傳統管制行政理念的影響，一些行政官員在思想上往往排斥和規避行政參與；另一方面，一部分具有民主意識的行政官員，基于提升行政的正當性與可行性而吸納公眾參與行政過程，但因其對行政參與存在一些誤讀與曲解，也并未真正尊重和認可公眾行政參與權，即觀念上尚未完全將行政參與視為公眾的應有權利。為此，需要對一些行政官員的錯誤理念進行矯正?？傮w上應改變一些行政官員傳統的管制行政意識，增強其民主行政意識、正當行政程序意識、權利本位意識以及善治思想等，從而促使其在思想上重視行政參與。這些方面學者多有論述，在此不再贅述。此外，對行政參與的誤讀影響了行政參與的權利化的情況，必須加以矯正。尤其是行政參與權作為一種新型權利，更需要釋明其權利性質、內涵、價值等，并澄清一些行政官員的錯誤認識。

其一，對行政參與涵義的正確解讀。一些行政官員往往混淆“行政參與”與“參加行政”兩個概念，認為行政參與即行政機關吸納公眾參加行政，只要吸納公眾加入了行政活動，滿足了其參與資格，就意味著公眾參與。這與傳統行政并無實質性區別，行政活動仍是行政機關一家之治，而不是行政機關與公眾平等博弈與合作治理。因此，這些行政官員應當廓清“行政參與”與“參加行政”的區別，不能把行政參與簡單視為“公眾加入行政程序”，而應理解為“公眾與行政機關互動治理行政事務的活動”。

其二，對行政參與的權利性的全面認知。在不少行政官員意識中，行政參與只是提升行政合法性與正當性的手段，本質上并非權利。當然，對行政官員關于行政參與的權利性的錯誤認知的糾偏不應僅限于此，還應當使行政官員進一步明了行政參與權應當呈現的應有權利、法定權利和實有權利的三重權利形態，以及行政參與權融程序性與實體性內容于一體的綜合權利屬性。

其三，對行政參與權的價值的深入理解。由于功利目的的驅使，一些行政官員一般只重視行政參與表面上的工具價值，即將行政參與視為促進行政合法性和正當性的工具，把行政參與手段化，而沒有深入理解其民主性價值和權利性價值等本體價值，從而影響行政參與的權利化，因此，需要行政官員實現從工具價值意識到本體價值意識的轉變，行政參與的本體價值實現了，工具價值也會得到實現，行政參與的實效目標亦能達致。

其四，對公眾參與主體地位的承認與尊重。一些行政官員雖然吸納公眾進入了行政過程，也給予了公眾發表意見的機會，但只是把參與的公眾當作意見的征集者、信息的提供者，而沒有將其視為擁有行政參與權的治理主體之一，他們認為參與的公眾本質上仍是行政管理的對象，政府與公眾之間仍是主客體關系，而不是主體間性關系。?“主體間性關系”是指政府與公眾的關系是平等的行政法上的主體——主體關系。參見王錫鋅：《行政過程中公眾參與的制度與實踐》，中國法制出版社2008年版，第127-128 頁。然而，行政參與作為現代行政程序的一種發展趨勢，它要求不得將公民作為行政的客體對待，而應當作為“成熟公民”和在決定程序中具有獨立權利的當事人對待，當事人享有實現自己認識、要求和觀點的機會。?參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》高家偉譯，法律出版社2000年版，第459 頁。這要求在行政參與中，行政官員應當認識到公眾的參與主體地位，將公眾由管制行政中的管制對象轉變為參與式行政中具有行政參與權的參與主體，?這里的參與式行政是指，在社會公眾以平等主體身份的參與下，行政機關通過充分聽取意見建議、進行協商合作等各種良性互動的方法開展行政立法、行政決策和行政執法活動，以實現行政為民的宗旨，保障行政具有正當性與合理性的一種民主行政模式。參見前注⑦，方世榮、鄧佑文、譚冰霖書，第28 頁。同時，行政關系也實現從行政主體與行政相對人的主客體關系到行政主體與參與主體的主體間性關系的轉變。其實，只要行政機關尊重和保障了公眾的行政參與權，公眾也就獲得了與行政機關平等博弈、合作治理的參與主體地位。

其五，對行政參與效力的認可。一些行政決官員認為行政參與只具有咨詢性，對行政決定沒有實質約束力。由于行政官員對行政參與存在這種錯誤理念，加之害怕分權，擔心降低效率，這些行政官員只是把參與的公眾當成決策咨詢的對象，把公眾參與當作行政民主的標簽。例如，2008年轟動一時的山東濟寧“中華文化標志城”事件足以充分反映上述現象。這個計劃耗資300 億元的“百年工程”規劃一經公布，即招致108 名政協委員簽名反對，公眾紛紛通過網絡建言表示質疑，然而，濟寧市市長張振川表示，“中華文化標志城”此前得到了69 位院士的簽名支持，允許有爭論，但是標志城肯定要建。?參見李琳：《中華文化標志城：真文化還是假古董？》，《政府法制》2008年第9 期。此種高調而又專斷的言論足以顯露一些行政官員對公眾行政參與的漠視態度，行政參與也因此而淪為形式。為防止行政參與的虛化，行政官員應當承認行政參與對行政決定的實質約束力，這需要行政官員敢于和善于“納諫”，從而化形式參與為實質參與。

（二）法律規范建構

行政參與的權利化要求在法律規范中全面確認行政參與的各項權利。然而，在我國，行政參與的前提性權利、本體性權利和保障性權利都未能得到法律規范的全面確立，以致影響了行政參與的權利化。因此，我國需要建構全面確立這些權利的法律規范。

其一，建構全面確立前提性權利即行政知情權的法律規范。關于行政知情權，我國目前雖然已有國家層面的行政法規《條例》對其進行了一定的規范，但《條例》對行政知情權的確立還存在一些不足，例如，未對保障公眾行政知情權的立法宗旨進行明確宣示，即沒有明確規定公民享有行政知情權，?參見張龍：《行政知情權的法理研究》，北京大學出版社2010年版，第181 頁。也未能確立以行政信息公開為常態，不公開（保密）為例外的原則，列舉的行政信息公開范圍較窄，規定的信息公開審查標準過嚴，需經過嚴格的保密審查，?《中華人民共和國保守秘密法》規定的定密范圍廣、定密標準寬泛，定密程序不嚴，且不受審查，從而導致行政機關把不愿公開的信息定為秘密，可保密也可不保密的信息為保險起見也定為秘密。參見前注②王錫鋅書，第124 頁。以確定是否屬于危及安全、穩定的信息等。?《條例》第8 條規定，行政機關公開政府信息不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。而2010年國務院辦公廳發布的《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第2 條還規定，行政機關處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。這樣，應當公開的信息可能被拒絕公開，不應被保密的行政信息，又有可能因被行政機關裁量為“危及安全、穩定的信息”或“過程性信息”而不公開，公眾行政知情權可能受到侵害，而《條例》規定的救濟途徑有限且可操作性不強。?對于公眾行政知情權受侵害的救濟，《條例》第33 條規定了行政救濟與司法救濟雙重路徑，但是不管是行政救濟還是司法救濟可操作性都不強，尤其司法救濟，仍然把受案范限定于具體行政行為，加之行政訴訟制度本身的局限，導致行政知情權糾紛案件受理難，勝訴難。因此，公眾行政知情權的全面確立與實現仍然遭遇法律困境，亟需重構并完善政府信息公開法律規范。首先，應當將政府信息公開法律由行政法規上升為法律，全面確立行政知情權，即制定《中華人民共和國行政信息公開法》，并在這部法律中著重解決下列問題：明確公眾行政知情權和政府的行政信息公開義務；確立“信息公開為常態，保密為例外”的原則；明確和擴大信息公開范圍；科學界定不公開的“過程性信息”概念；?不公開的“過程性信息”是指“行政過程中尚未制成的信息”。參見前注?，楊登峰文。擴大和暢通行政知情權救濟路徑，成立專門處理行政知情權糾紛的專業機構。?應借鑒國外經驗建立介于行政和司法性質之間的救濟機構，以其活動作為司法審查的前置程序（國外的類似的機構包括日本的“信息公開審查委員會”、泰國的“信息委員會”、英國的“信息裁判所”等）。這種救濟方式兼顧了行政的效率性和司法的中立性，比較合理地滿足了信息公開的權利保障。參見前注②王錫鋅書，第119 頁。其次，解決政府信息公開法律與國家保密法律的沖突問題，修改和完善《中華人民共和國保守秘密法》，明確國家秘密的定密主體、標準和程序，建立定密審查法律規范和解密法律規范等。

第二，建構全面確立本體性權利即行政參與權的法律。對行政參與權的各項權能，世界各國一般都規定在行政程序法中，但行政程序法不是專門的行政參與法律，而且不少國家的行政程序法是在行政參與興起以前頒布的，因此，行政程序法中涉及的行政參與主要是正當程序意義的參與，行政參與的權利性成分不強，行政參與權的權能不夠豐富，主要是一些淺度參與的權能，如程序介入權、意見表達權和獲回應權等。參照美國學者謝利·安斯坦(Sherry Arnstein)的“公眾參與階梯”理論，［51］See Amstein, S. R., A Ladder of Citizen Participation, Journal of American Isitute of Planners, Vol. 35, No.4, 1969，pp.216-224.行政參與不只是公眾進入行政程序表達意見與訴求和行政機關對公眾意見與訴求的一般回應，還應包含公眾合理意見與訴求獲得行政機關的采納，甚至包括公眾參與行政決定、參與決定實施等更深層次的參與，這需要充實公眾的合理政見獲采納權、參與決定權、參與實施權等權能；這些深度參與的權能更難在非專門規范行政參與的行政程序法中得到全面、具體的確立。因此，為全面確立行政參與的各項權能，還需制定專門的行政參與法律。在我國，統一的行政程序法尚未出臺，淺度參與的權能也只是零星散見于單行的行政立法、行政決策與行政執法制度中，缺乏完整系統的規定，而其他深度參與的確立權能性的法律制度更是付諸闕如，雖然在個別行政領域已出臺專門的公眾參與的部門規章和地方政府規章，［52］前者如國家環?？偩?006年2月14 日頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，后者如廣州市政府2010年10月26 日頒布的《廣州市規章制定公眾參與辦法》。但對行政參與權的權能內容的規定仍然不夠系統與具體。行政參與權的各項權能的全面確立無疑遭遇了法律障礙。因此，應當從以下幾方面循序漸進地建構全面確立行政參與權的法律規范。

首先，修改現行的關于行政立法、行政決策、行政執法的法律規范。其一，明確行政參與權的保障原則；其二，明確規定公眾的行政介入權，規定能夠介入行政活動的公眾的條件和范圍，明確哪些公民和組織具有行政活動的發起權，哪些公民和組織能夠并被行政主體吸納參加行政活動；其三，對這三大行政領域中的公眾政見表達權、獲合理回應權、合理政見獲采納權等基本權能進行拓補和完善，且明確政府的相應義務；其四，增設公眾參與決定權、參與實施權這兩項加強權能，并規定行使條件和相應的政府義務。

其次，加緊制定統一的行政程序法，對行政參與權的權能及政府的相應義務進行程序性的一般規定，為公眾行政參與權的行使提供程序上的法制保障。

最后，進一步在一些行政參與實踐較成熟的行政領域率先頒行專門的行政參與法律規范，明確該領域中的各項行政參與權能，待條件成熟后制定統一的行政參與法，確立行政參與權的保障原則，行政立法、行政決策、行政執法等各項專門的制度規范中具體嵌入行政參與權的各項權能。

第三，建構全面確立保障性權利即參與監督權的法律規范。我國對參與監督權的確立存在更為嚴重的法律缺陷，一方面，現行法對公眾監督行政權的規定中鮮有涉及專門的參與監督權；另一方面，受限于現有行政復議與行政訴訟法律確定的受案范圍，受害人對行政參與權受到行政機關侵害的行政復議權與行政訴訟權也沒有得到認可。因此，應當修繕和拓補監督行政法律規范，全面確立參與監督權。一方面，有必要增設和補充公眾對行政機關履行滿足公眾參與義務的督促權、評價權，以及行政機關未履行滿足公眾參與義務時公眾的補救權、申訴權、控告權等參與監督權；另一方面，應當擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，將行政參與權納入行政法律救濟的保護范圍，把規章以下的抽象行政行為歸入行政復議與行政訴訟的受案范圍。

（三）制度機制完善

行政參與權利化的最終標志是公眾行政參與權得到實現，即公眾在行政實踐中能夠有效行使行政參與權。行政參與權的實現要求在權利確立的前提下，從法律制度和行政實踐雙重路向建立權利本身的運行機制和對應的義務履行機制。然而，在我國，無論是行政參與權的行使還是對應的政府義務的履行都遇到了機制障礙。首先，在行政法律制度中，一方面，對于公眾而言，誰能參與，參與什么，如何參與，參與效力如何，參與權利受侵害如何救濟等都未能得到全面、具體、明確的規定；另一方面，對于行政機關而言，是否應當吸納公眾參與，是否應當對參與主體的意見與訴求進行回應，如何進行回應，公眾的意見與訴求是否應當采納，如何采納，不采納是否應當說明理由，如何說明理由，未履行上述義務應當承擔何種法律責任，如何追究法律責任等大多語焉不詳。其次，在行政實踐中，政府則未能充分提供公眾參與的機會，沒有建立公眾行政參與權行使的綜合平臺，也沒有確定專門負責處理公眾參與的行政機構及工作人員，更沒有成立或確定公眾參與的監督組織和救濟機構。制度規范的缺失以及權利實踐平臺與組織機構的缺位導致無法形成有效的行政參與權的實現機制。因此，應當從以下兩方面完善行政參與權的實現機制。

第一，拓補行政參與權行使機制。當下行政法制度對公眾行政參與權的行使有一些規定，例如，行政立法和行政決策制度中規定公民可以通過參加座談會、論證會甚至聽證會等形式行使政見表達權，而行政執法制度也規定行政相對人可以陳述、申辯和要求舉行聽證會等。但是，行政參與權的行使很不充分，也得不到切實保障，因為行政參與權的行使沒有形成完善的機制，需要進行拓補。首先，應當在各種行政法制度中明確行政參與權的主體和范圍，擴大權利保障范圍，完善參與程序，擴展參與方法與手段，明確參與效力，賦予公眾監督行政機關履行滿足公眾參與義務的權利，以及確定行政參與權受侵害的救濟途徑等。其次，在行政實踐中建立行政參與權行使的綜合平臺，落實各種參與渠道與形式，建立公眾參與行政機關的績效考評制度，以及參與行政官員的年度考核和任前考核制度，［53］參見候?。骸墩搶癖磉_的政府回應義務》，《法學》2013年第11 期。提高公眾對行政機關及行政官員的倒逼責任能力，保障行政參與權的行使與實現。

第二，建構義務履行機制。行政參與權成為公眾的實在權利之關鍵在于對應的義務主體即政府應當履行滿足公眾行政參與權的義務，即對行政參與權的尊重、保障和實現義務。而現行法除了對政府滿足公眾行政介入權、行政知情權、政見表達權的義務有一些粗疏的規定外，對于行政參與權其他權能的政府保障義務基本上付諸闕如。而且，就義務的履行機制而言，對于政府是否必須履行義務，誰來履行義務，應當履行哪些義務，如何履行義務，不履行義務應當承擔何種法律責任，又由誰來追究法律責任等都未有相應制度作出明確的規定。因此，為保障行政參與權的實現，應當建構政府滿足行政參與權的義務履行機制。首先，在各種行政法制度中應當明確滿足行政參與權的義務主體和義務范圍，確立履行義務的方式，確立不履行義務的法律責任追究制度等。其次，在行政實踐中，成立專門處理公眾參與的行政機構，配備專職工作人員，建立對公眾意見和訴求的征集、回應與反饋制度，［54］參見鄧佑文：《行政參與權的法律保障》，《中國行政管理》2012年第4 期。建立上級問責、專門機關問責和公眾問責的問責體系，落實不履行滿足公眾行政參與權義務的行政機關及其工作人員的法律責任，確保政府義務的履行。

五、結 語

公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分。［55］參見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2010年版，前言第1 頁。公眾參與行政則是發展行政民主和通往善治的必經途徑，近年來也一直得到了黨和政府的大力倡導和宣示。然而，這種政策性的宣示雖能夠對行政參與起到總的指導作用，但這畢竟是原則性指導，行政參與還需要以權利和義務為導向的具體明確的法規范指引，換言之，行政參與應當成為法律權利，并進而明確義務主體即行政機關的義務。這樣，由法律規范具體指導和規范公共行政實踐，行政參與將進一步成為公眾的實有權利，并最終實現行政參與的實效目標?？梢?，行政參與實效目標的實現無疑倚仗行政參與的權利化。然而，我國行政參與權利化卻遭遇了一些困境。

通過對我國行政參與權利化困境的復式觀察，我國行政參與權利化困境的突破需要從理念、制度、機制三條進路進行努力，這恰好對應行政參與權理論的成熟、行政法制度的改進以及行政參與權實踐機制的完善。而這三者不管哪一方面的推進都不可能是一蹴而就的事情。盡管如此，我國行政參與實踐已經在不斷發展，黨的十八大報告又進一步明確提出保障公民的參與權，我國的行政程序法即將面世，各行政領域專門的行政參與法律制度也在陸續出臺。因此，我們有理由期待和相信，行政參與的權利觀念必將深入政府和公眾的頭腦，行政參與權也將會逐步在行政法制度上得到全面確立，行政參與權行使的路徑將愈來愈寬廣，行政參與必將走向規范化、常態化和實效化。