從公共政策視角看大學章程的規范化管理與大學治理

唐興霖+唐琪

〔摘要〕大學治理的本質涉及到大學權力的運行問題，而公共政策也蘊含著權力的配置問題。從公共政策的視角出發來探討大學治理問題，大學治理分為外部治理和內部治理。外部治理體現的是政府、社會與大學三者權力主體的權力配置與平衡問題，這直接體現在大學章程的制定之上，類似于公共決策過程；內部治理則強調的是大學內部各個權力主體之間的權力配置與平衡問題，直接體現在大學規范化管理方面。大學治理的科學性就直接體現在大學章程與大學規范化管理的關系上，大學章程是大學的憲章，是根本法的地位，那么大學規范化管理則是大學章程的具體實施，是大學章程的真正執行。二者相互作用、相互影響，共同決定了大學是否“善治”。

〔關鍵詞〕大學治理；公共政策；大學章程；大學規范化管理

〔中圖分類號〕G647.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0098-06

一、限權與擴權：旋渦中的大學

大學，作為人類歷史文明的最重要的棲息之所和傳承之地，承載著人類歷史文明延續的重要使命。大學發展的歷史往往也折射出人類社會發展的歷史。作為人類社會的最重要的社會組織，大學對人類社會發展的各個方面都起著至關重要的作用。這種作用在人類當前面臨風險全球化的大背景之下，大學作為人類抵御和消解全球性風險的作用顯得尤為重要。然而，無論是盎格魯撒克遜傳統還是羅馬傳統的大學，抑或是社會主義傳統的大學在發展過程中都出現了功能的異化。大學傳統類型的劃分的重要基準在于大學權力的實際狀況。就中國發展自身而言，為了滿足社會主義建設的需要，國家對大學的布局及大學內專業設置的調整，使得中國大學長期處于國家意志的控制之下。國家是大學權力的主要來源，大學權力實質體現的是國家權力。這種布局和調整雖然其出發點是為了國家社會主義建設的需要，但是客觀上也造成了兩種后果：一是隨著中國改革開放的發展，中國大學對中國社會主義新的建設的需要顯示出極大的不適應性，這種不適應性由于大學自主性的長期缺失放大了這種困境；二是中國大學的數量與中國高等教育的需求一直處于矛盾之中，剛性需求使得高考成為獨特的獨木橋風景，為了緩解這種矛盾，中國逐步放開民間資本進入高等教育的準入條件，民辦高校成為中國高等教育的重要組成部分，成為培養社會主義現代化建設所需人才的重要基地。雖然民間資本的進入增加了中國高等教育的融資渠道，同時隨著高等教育連續的擴招，中國高等教育逐漸由精英教育轉向了大眾教育，人才數量得到了極大的提升。但正如人力資源的數量大國不等于人力資源的質量強國一樣，正是在這樣的背景條件下，才有了著名的“錢學森之問”。這一問的背后顯示的則是中國高等教育發展的困境，為解決這一困境，眾多學者把焦點集中在內外兩個方面：對內而言，曾經在戰火中四處搬遷的西南聯大成為反思中國現代高等教育的一個腳本，為什么在時局處于困境的狀態下，西南聯大能取得那么大的成就？對外而言，努力學習西方高等教育發展的先進經驗。從內外兩個方面的參考來看，大學自治成為了一個重要的突破口。

大學自主權的提出對中國高等教育的發展具有里程碑的意義。然而大學自主權的落實卻仍然步履蹣跚。大學作為現代社會的重要組織，大學治理本身所涉及的利益主體很難清晰地加以界定。政府、社會、大學三者關系的界定以及大學內部治理等等都成為要落實大學辦學自主權需加以考量的重要問題。同時，處于轉型期的中國社會，轉型期所凸顯的問題使得大學也很難獨善其身，而作為人才培養搖籃的大學，這些問題的凸顯對轉型中的中國社會的影響和危害更甚。大學腐敗亂象叢生，一方面，大學發展的困局被歸結為大學缺乏大學辦學自主權，另一方面，大學權力在運行過程中象脫韁的野馬，正如阿克頓勛爵的名言，絕對的權力導致絕對的腐敗，大學一直處于擴權和限權的兩難選擇之中，兩難選擇所指涉的對象則根本的不同，擴權是相對于大學自主權的缺失的現實而言，擴大大學辦學的自主權成為大學作為大學治理主體歷史回憶和外來經驗總結的結果，同時也是破解大學數量和質量困局，解答“錢學森之問”的鑰匙。限權則是針對大學治理的內部困局而言，大學自主權的獲得和擴大并不意味著大學質量的自動提升，如果是大學辦學自主權的獲得是大學質量的提升的前置要件的話，那么大學內部治理的水平和質量則對大學發展起著根本性的作用，大學內部的腐敗亂象更多地折射出的是大學內部治理的缺失，歸根結底在于大學權力監督和制約的缺失?；诖?，無論是從大學外部治理還是內部治理觀之，大學質量提升、破解“錢學森之問”的中心命題集中于大學權力，處于漩渦之中的大學權力運行與監督問題其實質在于大學的治理問題，或者說大學治理的實質問題在于大學權力問題。

二、大學治理的邏輯起點：大學章程建設

盡管很長一段時間，“無論傳統用法或辭書上的解釋都以‘治理為‘統治的同義詞”^〔1〕，但實質上治理與統治卻有著根本的區別。法國學者讓-彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）明確表示，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”。^〔2〕中國學者俞可平教授認為，治理與統治的區別至少體現在兩個方面：“一是最根本、最本質的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關，而統治的權威則必定是政府機關；二是管理過程中權力運行的向度不一樣”。^〔3〕因此，治理本身所蘊涵著治理主體的多元，必須依靠多元的主體之間的相互合作來共同持續改進。所以全球治理委員會在1995年發表的題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理明確地界定為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。^〔4〕從治理與統治的界分這一角度出發，大學治理與大學統治則是兩個根本不同的概念。所謂大學治理是高等學校與內部師生員工、外部政府（教育主管部門）及其他社會力量共同實施的大學管理制度。①大學治理的本質在于“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”。^〔5〕大學治理的依據和憑借在哪里？治理的邏輯起點和著眼點體現在何處？透視國內外高等教育發展的歷史經驗，大學章程構成了大學治理的主要抓手。大學治理需要制度的保障，“大學章程素有‘大學憲章之美稱，是大學治理法治化的集中體現，也是大學精神制度化的重要載體”^〔6〕。從這個意義上來講，大學章程建設是大學內外利益相關者對大學依法治理的邏輯結果。

同時，隨著“依法治國”的治國方略在大學治理中逐步深入和落實，傳統的教育行政管理模式越發不適應高等教育發展的實際需要。傳統模式體現的政府與高校的關系往往是管理者和被管理者的關系。這更是排除了社會這一重要的權力維度，政府不僅僅成為高校的“婆婆”，也更是凌駕于社會之上，代社會行社會之于大學治理的權力與職能。這種模式顯然是不符合現代大學制度，更不屬于大學治理的范疇。而大學治理則要求政府、高校和社會三者權力的平衡。大學治理需要大學內外的相關利益主體發揮合力來共同推動大學的發展，迫切需要溝通內外的一座橋梁和機制，大學章程正是“溝通‘國家意志和‘大學意志的橋梁”。^〔7〕從這一意義上講，“上承國家教育法律法規，下啟學校規章制度”^〔8〕的大學章程是溝通大學內外關系的橋梁；是“推動和規范大學面向社會依法自主辦學的基本依據，是處理學校與政府、社會及其內部關系的準則，是大學在法律框架下行使自治權利的自我規范”。^〔9〕

再次，從國家競爭優勢理論和人力資本理論出發，一國人力資源的數量和質量構成了國家的競爭優勢的要素之一。在波特的國家競爭優勢理論中，作為重要生產要素的人工素質構成了國家競爭優勢的關鍵要素之一，同時對其他關鍵要素（企業戰略、企業結構和同業競爭；需求條件；相關產業及支持產業）都有重要的影響。^〔10〕而人力資本理論則論證了“高等教育可以既影響消費又影響貨幣收入，這些影響可以通過物質資源或人力資源發生”。^〔11〕根據人力資本理論，高等教育是一種重要的人力資本投資，這種投資可以顯著地影響一個國家的經濟收益，從而從根本上決定一國的國家競爭能力。因此，從這兩種理論來看，高等教育的質量直接關系著一個國家未來的競爭能力。香港科技大學丁學良教授從大學發展的歷史出發，把大學的興衰和國家的興衰緊密聯系起來。他提出，“從公元十一世紀到現在，哪里有一流大學的興起，哪里就有一個國家的崛起、就有一個民族的興旺”。^〔12〕在2010年《中國國家競爭力》報告稱，“雖然從1990到2008年，中國國家的競爭力由73名上升至17名，但是，中國核心競爭力與大國地位并不相符”。隨著高等教育的普及，在人力資源總量上，中國在G20中排名第一。但在更能反映一個國家的人力資本構成指數卻連續5年排在第18位，指數值僅是美國的1/12，日本的1/10，差距巨大。^〔13〕顯然，中國高等教育發展雖有很大的進步，但是與發達國家相比，有很大的差距，這種差距正是導致國家競爭力差距的重要原因之一。這種差距也直觀地體現在中國缺乏一批世界一流高校，正是由于世界一流高校的缺乏，才導致中國雖有2000多所高等學校，但是始終培養不出大師的“錢學森之問”?；诟叩冉逃趪腋偁幜Φ闹匾匚灰约斑@種高等教育發展與發達國家相比的巨大落差使得中國在進行高等教育發展戰略布局上，打造世界一流的高校成為其當然選擇。2011年3月5日，溫家寶總理在十一屆人大四次會議上所作《政府工作報告》中，明確提出，“加強重點學科建設，加快建設一批世界一流高?！?。^〔14〕雖然中國高校和西方高校有著不同的歷史、文化背景，即其有著不同的成長邏輯，但是西方高校發展的成就成為我們學習的重要對象，在分析什么是世界一流高校時，大學章程成為一個重要的抓手，世界一流的高校都有自己的章程，并且構成了大學治理的基礎，既保障了大學自治的權力，同時充分發揮了大學在傳播、創造和服務的大學理念。

三、大學治理具體體現：大學規范化管理

大學規范化管理問題的提出，直接針對大學的管理缺乏制度以及即使有制度作用的發揮也存在缺陷等問題。因此，大學規范化管理首先是與現代大學制度緊密聯系在一起的，大學規范化管理的首要前提就在于科學、完善的制度；其次，大學規范化管理更多地體現在制度的落實上。大學章程所具有的法律地位決定了大學章程是大學治理的基本法，是大學的“憲章”，這種具有根本性質的制度顯然不可能對大學內部所有事務進行全盤的計劃和事無巨細的指導，大學規范化管理要求根據大學章程制定各種大學內部管理的規章制度，大學內部管理的規章制度不得與大學章程相抵觸保證了大學內部管理規章制度的合法性。同時，大學規范化管理更多地意味著這些內部管理規章制度真正得到執行和落實。因此，從大學章程與大學內部規章的關系來看，大學規范化管理實質上就是大學根據章程進行內部治理的有效性問題。在我們看來，這有著雙重執行的內涵：第一，大學章程的制訂可以看作是類似于具有全局性、統籌性的政治決策，而內部規章制定就是本身落實政治決策的行政決策問題，是執行政治決策；第二，大學內部規章的執行過程，這種執行主要體現在以大學章程為基礎，不與之發生沖突，同時注重內部規章執行的效果。因此，大學規范化管理其實是大學內部治理，即大學內部治理主體按照大學章程的要求制定健全內部規章制度以及執行內部規章制度的全部活動和全部過程。

大學規范化管理直接導源于企業規范化管理。企業規范化管理是為了完成企業的使命及追求顧客滿意而進行的明確崗位職責，規范管理流程，定義工作標準，持續改進管理過程及績效的活動和過程。規范化管理并不等同于制度化管理或標準化管理，制度化管理或標準化管理只構成規范化管理的一個面向。事實上，與泰勒所倡導的科學管理相對立，規范化管理的一個重要前提為建立在科學的人性觀之上的，強調員工對組織使命實現的參與和貢獻。但是由于大學與企業的使命存在根本的差異，大學的公益導向和企業的利潤導向存在著根本的差別，這種差別決定了雖然大學規范化管理與企業規范化管理在分享規范化管理共同價值上存在著共性，但是大學規范化管理與企業規范化管理也存在著不同的特征。

大學規范化管理屬于大學內部治理范疇，是大學內部各個治理主體依據大學章程所開展的大學的內部管理活動和過程。以大學為邊界，大學治理可以分為外部治理與內部治理。大學外部治理協調的是大學與政府、大學與社會、大學與企業等外部利益相關者的利益關系；大學內部治理則是協調大學內部利益相關者的利益關系。大學規范化管理屬于大學內部治理范疇，主要解決和協調的是大學內部各利益相關者的利益關系，是大學內部各治理主體對大學內部事務進行民主決策、民主管理的管理活動和過程。

大學規范化管理是以制度建設為基礎的具有雙重執行特性的管理活動和過程。雖然大學規范化管理不等同于大學制度化管理和大學標準化管理，但是大學的制度化是大學規范化管理的基礎，沒有制度就沒有大學規范；沒有大學的制度化就沒有大學的規范化；沒有大學的制度化管理，就沒有大學的規范化管理。大學規范化管理首要的是建立現代大學制度，大學章程所具有的大學“憲章”性質是大學制度建立的根本性基礎。大學內部規章制度建設必須以大學章程為基礎，體現大學章程的意志，不得與大學章程相抵觸，這就表明，對大學內部治理而言，大學章程是大學內部治理的根本性的制度，而內部規章制度則是大學章程在各個層面的具體化，是具體的制度。從這個意義上講，大學內部規章制度的建設就具有為落實大學章程帶有第一層的執行特性。而建立健全內部規章制度只屬于大學規范化管理的初始階段，大學內部規章制度的落實則具有了第二層的執行特性。從大學規范化管理所追求的實際成效來講，第二層面的執行特性更具有根本性的意義。

大學規范化管理是平衡大學內部權力主體利益矛盾和沖突的協調機制。在當今利益多元化的大背景之下，任何管理活動無非就是把眾多利益分化的主體凝結成一個整體去追求共同目標的過程，這個過程成功與否取決于管理活動能否協調好利益分化主體之間的利益矛盾。事實上，有效管理活動和管理過程就在于把利益沖突保持在一定的界限內，通過整體利益的實現來化解這種沖突。在這個意義上，管理活動或管理過程本身就是一種利益協調機制。大學規范化管理涉及到大學內部各個權力和利益主體，從理想意義上來講，規范化管理所取得的最終績效恰恰依賴于權力和利益主體協調一致。但是大學權力主體和利益主體的多元不可避免會出現權力和利益的沖突，對大學內部權力分化而言，權力之間的沖突非常突出。大學內部最基本的權力在于行政權力與學術權力。從文化視角分析，行政權力與學術權力的沖突代表著兩種文化的沖突?！按髮W中學術文化和行政文化間的基本張力在于教師雖處于一個組織中，但卻有著不同的目標追求?！?sup>〔15〕然而從制度的本意出發，大學內部權力的沖突的根源則在于利益，大學規范化管理就在于把文化的張力保持在合理的界限內，把利益的沖突加以調適以實現學校內部治理的優化。

總之，大學規范化管理問題的提出直面大學內部管理的問題，主要解決大學內部治理優化問題，屬于大學內部治理范疇。借鑒于企業規范化管理的經驗，大學規范化管理分享規范化管理基本的特征和理念，大學所不同于企業使命和公益性質則決定了大學規范化管理與企業規范化管理存在顯著的差異。對大學內部治理來說，大學規范化管理不僅是大學內部各個治理主體依照大學章程管理大學內部事務的活動和過程，還是平衡和協調大學內部各個治理主體的利益的重要機制。

四、結論

為實現大學善治的目標，大學章程建設和大學規范化管理是兩個驅動輪軸。大學章程是現代大學制度的載體。^〔16〕大學章程不僅明晰了大學與政府、社會等外部治理的關系，同時大學章程也明晰了大學內部治理的結構，理順大學內部治理各主體之間的關系。大學章程構成了大學治理的“憲章”，是大學的“憲法”。這種根本性的“憲章”或“憲法”地位決定了大學章程的法律定位。大學章程的制定過程體現大學、政府、社會權力的博弈，大學章程本質上就是這種博弈的結果。其結果體現出大學、政府、社會三者權力及利益的平衡，形成科學合理的大學內外部治理結構。從大學章程所賦予的法律定位和法律意義來看，大學章程具備了典型的政策意義。因此，大學章程的制定過程類似于公共政策的制定過程。就一般公共政策的制定過程而言，“從時間角度看，它們構成一系列獨立的階段：議程建立、政策形成、政策采納、政策執行、政策評估”。^〔17〕大學章程的制定過程也依次體現在大學章程議程的建立、大學章程文本的形成、大學章程的采納、大學章程的執行和大學章程的評估的全過程。就本課題研究的主題而言，我們認為作為政策制定過程的大學章程建設本身就是一個權力博弈過程。因此，權力關系成為大學章程核心。一方面，大學章程的制定過程體現大學相關利益者之間權力的博弈過程；另一方面，從大學章程的結果和目的來看，大學章程同樣涉及到大學與政府、社會等關系以及大學內部權力管理的協調。所以，大學章程具有典型的公共政策特性，大學章程的制定過程可以通過政策過程來加以解釋和厘清。

大學章程是大學的根本法，這決定了其對于大學治理所具有的超然的地位。作為上承高等教育法律法規下啟大學內部規章的大學章程實際上發揮著雙重作用，其一是大學外部治理結構；其二則在于大學內部治理結構。對大學內部治理而言，大學章程具有統率全局的作用，其規范和優化內部治理結構成為大學規范化管理的前提和基礎。大學內部的規章制度處于從屬的地位，其制定必須以大學章程為基礎，不得與大學章程相抵觸。從這個意義上講，大學章程作為公共政策的制定過程只是完成了大學章程的合法化的過程，而公共政策的完整過程需要大學章程的執行過程和評估過程，因此，大學內部規章制度的建立本身就體現為大學章程在內部事宜的具體化過程。從法的效力視角來看，如果說大學章程是學校治理的上位法的話，那么大學內部規章制度則是下位法。針對大學內部而言，大學章程與大學內部規章制度屬于一般與具體的范疇。大學內部規章制度的建立過程本身表現為按照大學章程進行規范化管理的過程，所以大學內部規章制度的建立和完善過程體現為大學章程的執行過程或具體化過程，這是大學規范化管理與大學章程關系的第一層含義。第二，大學規范化管理借助于大學內部各權力主體充分的參與，嚴格執行大學內部規章制度，大學規范化管理的過程實質就是大學內部規章制度的執行過程，這是大學章程與大學規范化管理的第二層含義。

大學章程與大學規范化管理的關系實質上是公共政策的全過程。大學章程的法律地位決定了大學章程屬于政治決策范疇，具有根本性特征；大學規范化管理則屬于行政決策和行政執行范疇。大學章程與大學規范化管理的關系表現為雙重執行性。第一，大學規范化管理的前提是大學內部規章制度的建立和健全，大學內部規章制度屬于下位法，必須以大學章程為基礎，不得與之相抵觸，從大學內部規章制度的制定角度看，屬于行政決策，這種行政決策體現為大學章程的政治決策的執行過程，體現出執行性。第二，大學規章制度的建立和健全并不意味著大學規范化管理的實現，大學規范化管理必須嚴格按照大學內部規章制度的要求管理，大學規范化管理是在以人為本的基礎上，強調全面參與的，以制度化和標準化為依托的管理活動和過程。這種活動和過程強調效果和效率，因此大學規范化管理過程不僅僅表現為大學內部規章的執行過程，也表現為大學章程的執行過程。這種雙重執行的特性準確地表達了大學章程與大學規范化管理之間的關系。

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