生態環境保護與治理中的政府干預手段探究

謝枝麗 宋長英

（1.福州大學至誠學院，福建 福州350002；2.福州大學 機械工程及自動化學院，福建 福州350002）

環境保護與治理的手段是指人們為解決環境問題所采取的手段、工具。如今的很多環境問題，都具有跨區域、跨國界的特點，如全球氣候變化、臭氧層空洞擴大、危險污染物跨國界轉移等都危及人類共同的未來，迫切要求世界各國采取一致行動來進行治理，而各國的行動也只能以政府的承諾和政策形式出現。單個的個人或組織往往難以做到，因此需發揮各國與各級政府的力量加以倡導與防治。

一、加大環保宣傳教育，鼓勵公眾參與，是政府干預環保事業的關鍵

在整個環保事業中，環保宣傳教育是一個重要的組成部分。對于提高全民族的環保意識，推動整個環保事業的發展，具有重要的意義。政府普及環保知識宣傳教育，從多種渠道提高公眾的環保意識，可以增強大眾和企業的環保意識和責任。讓所有公民都認識到，保護環境與資源和每個人都息息相關，并非多我一人少我一人差別不大，每個單位、每個企業、每個人都應該承擔直接、具體的責任。保護環境不僅關乎子孫后代的千秋大業，而且也直接關系到人類社會今天的生存。

政府要把環保列入重要的社會道德規范以及法制程序中，鼓勵公眾參與環保事業。環境保護的公眾參與指的是廣大公眾有權通過各種途徑參與到環境保護中，保護環境既是公眾的權利，也是義務，參與的過程應貫穿于環境法律所實施的所有過程中，包括決策與實踐。目前我國公眾的環保意識還很不夠，多數人會關心環境問題，但還沒有認識到環保與個人的關系，沒有去深入思考環保問題，對環保問題的認識還很膚淺，沒有形成獨立的意識，自發的參與基本不存在。公眾參與的概念也只是在一些會議或文件中有提到。制度方面，也沒有形成獨立的、完善的公眾參與制度。制度的缺失使公眾參與的實施缺乏預見性、條理性和實施性。法律方面，從環境法的建立到具體問題的解決都由政府有關部門完成，很少涉及公眾參與。我國目前還沒有環境公益訴訟機制，保護公眾利益的訴訟仍缺乏渠道，這些也打擊了公眾的參與熱情。

為了讓公眾能真正參與到環保中，首先，不僅要通過拓寬參與的渠道來提升公眾的環保意識，而且要在環保的實踐中完善公眾參與制度，讓公眾可以切實地參與到環保的治理中，可以自發地組織環境管理，參與有關會議的旁聽、聽證，對政府行為進行監督，為環境法的制定與實施獻計獻策；其次，應建立完善的環保公眾參與法規，對于參與中的相關細節，制定詳細的規定，頒布法律賦予公眾參與的具體權利，保證公眾的參與有法可依、有據可循，調動公眾參與的熱情；再次，應建立環境公益訴訟機制，引進先進國家的做法，向國際看齊，切實保障公眾的環境權益。

二、規制手段是目前政府干預環境問題的強有力手段

（一）政府應從制度方面入手，把可持續發展戰略目標落實到實處

對于環境污染問題，由于受傳統的工業化與信息化的發展模式的影響，發達國家曾經是走上了先發展后治理的道路，可如今的發展中國家，很多卻還繼續走上了這種老路。在發展的同時，沒能在事前對發展可能造成的環境破壞采取很好的防范措施。因此，政府首先應從政策上保證將可持續發展目標落實到實處。例如，在城市建設中，應增加綠地面積，提高綠化率，開辟大規模開放式的公共綠地；同時加大環境污染治理力度和工業廢水、廢氣排放的管理。對于內河污染嚴重的城市，應改進城市河道整治和污水處理工作，及時疏通內河，做好沿河的綠化工作，開發城市內河的觀賞、休閑價值，對造成內河污染的主要污染源要嚴加管理，堅決從源頭上斷絕污染源，嚴禁工業廢水向城市內河排放。應嚴格控制機動車的尾氣排放標準。對建筑施工嚴格進行噪聲、粉塵等環評及環保論證。要盡量開發易于被自然吸收凈化、易于回收利用或易于無害化處理的產品。比如用紙質包裝產品代替塑料、玻璃等難以回收的產品。如今，日本的牛奶、飲料、酒業已做到改塑料包裝為紙質包裝；法國的食品與大多數的奶制品、果汁和液體飲料包裝已基本上都改為了無菌紙盒包裝。同時做到所有的產品垃圾和生活垃圾都消化于社會內部或以對自然無害化的方式排出。對于產品消費后產生的消費垃圾，必須進行處理，要么進行回收利用，避免對自然資源的過度開發；要么進行無害化處理，禁止造成對自然環境的進一步破壞?？梢詫Ω鞣N生活垃圾實行嚴格的分類制度，即有利于回收垃圾中的可用資源，也有利于對垃圾進行無害化處理。垃圾處理的費用應由生產者和消費者共同承擔，可由社會或政府委托專業的企業集中處理。

（二）制定、執行環境保護與治理的法律法規

1.及時發現某些法律尚且滯后或空白的領域，建立或調整相應的法律，解決“法律不足”問題。首先，聯合國及各國政府應制定相應的法律來抵制全球范圍內存在的生態侵略現象，維持整個生態圈的平等和諧。從生態平等角度分析，全球范圍內存在的生態侵略也是目前發展中國家生態環境嚴重受破壞的原因之一。目前，有些發達國家以開發、貿易之名，不耗費一槍一彈，用金錢開路的方式對發展中國家進行著赤裸裸的生態侵略。這種持久而廣泛的對發展中國家自然資源進行的巧取豪奪，對發展中國家的生態環境來說，是一場災難，其造成的創傷可能比一場明顯的戰爭更嚴重與持久。這種生產者或生產國把生產廢棄物和工業污染物直接向自然排放，或把它轉移到落后的第三世界國家的做法，對整個生態圈都是一種同樣的威脅。其實，地球生態系統是一個整體，一個國家的污染或把本國的污染轉嫁給其他國家，最終還是導致整個生態系統的損害，受報復和懲罰的還是整個地球上的人類。其次，應從多方面制定相應的法律，解決由于環境污染對人體健康造成的損害。目前很多發展中國家在污染對人體造成的損壞的賠償問題方面，在法律上還是滯后或是空白的。沒有法律的約束，企業就可以推諉責任，環保部門就可以不作為，當事人的合法權益就無法得到保障。很多國家沒有成立權威的專門的環境醫學研究機構對環境污染對人體健康進行認定。受科技和醫學發展的限制，一些污染和傷害之間的因果聯系無法揭示，導致有關部門對因果關系判定缺乏依據，使環境污染侵權訴訟陷入困境，一些顯而易見的污染受害者的合法權益得不到保障。由于環境污染而引起人體健康受到損害的情況和具體數據無法全面掌握，很難判定污染與健康損害之間的因果關系，也就很難提出具體有效的措施進行應對。一些國家法庭對受害原因的審判講究的是單一性、唯一性，但醫學上往往只能確定污染是一個人致癌的原因之一，因而使受害者權益的保護無法可依。因此，政府應研究制定《環境損害賠償法》，結束“法律不足”問題。

2.在有法可依的領域，加強監督力度，確保做到有法必依，執法必嚴。令人感到欣慰的是，中國目前正在完善環境管理制度方面進行不懈的努力。政府已采納了法律界的一部分建議，已確立了相應的法律來維護受害者的權益。民眾也被明確了一些他們本身擁有的權利。法律明確規定環保部門應接受民眾的委托，給其如實提供相應的檢測數據?？梢哉f中國已基本上做到了有法可依了，但還沒有做到確保有法必依與執法必嚴。新法實施多年以來，還有一些污染嚴重的地方反映仍未見有大動作，漸成氣候的環境問責制度在一些領域也還處于停滯狀態。如果有法也沒依的話，那么有法也就沒有任何意義了。因此，政府部門一定要確保法律的徹底執行，利用法律的強有力手段，保護和整治好人類賴以生存的生態環境。

三、經濟手段是目前我國政府干預環境問題的有力補充

黨的“十八大”明確指出“建立體現生態文明要求的獎懲機制”。體現了環境保護與治理中以經濟激勵的方式約束人們的生產生活行為的思想，使獎勵與懲罰并重、激勵與約束協同發展。目前，我國已形成三大環境經濟手段執行部門：環保部門、產業部門、綜合管理部門?！碍h境經濟手段涵蓋排污收費、排污許可證交易、生態環境補償費、資源稅、財政補貼、廢物回收押金制度、污染責任保險、污染賠償、罰款等多種方式。主要實行的環境經濟手段是征收稅費?！?/p>

但目前中國的環境經濟手段還有很多不足之處，首先，環境經濟手段的實施面臨很大的困難。由于我國東中西部市場發育程度不同，而環境經濟手段在區域的實施往往依賴于市場的發育程度，于是，環境經濟手段在全國的實施就受到限制。此外，相應的配套措施、技術保障也跟不上。其次，環境經濟手段沒有充分體現“環境成本”和“污染者原則”，目前我國的污染收費、環境懲罰、環境稅等都無法體現環境價值。排污標準低，污染罰款低，導致污染成本低，因而對污染行為沒有約束力。生態補償政策尚未實質性啟動，生態補償專項基金還未成立。因而，人們還存在“資源低價，環境無價”的思想。再次，目前我國環境管理主要依靠的是政府的規制手段，環境經濟手段還處于起步階段，地位還很薄弱，其研究和制定很不成熟。因為規制手段能更明顯的發揮政府行政勢能的作用，對環境問題能起到更明顯的效果。而環境經濟手段相對于公眾參與手段、行政法規手段的優勢表現在“成本有效性高、靈活性強、資源配置能力強，能充分調動市場配置資源環境的作用，在減少環境管理成本的同時，促進企業改進技術和綠色轉型，提高企業競爭力”。所以，在那些市場條件已經發育較成熟的發達國家，采用環境經濟手段對生態環境進行保護與治理會取得比較好的效果?！暗瑫r，環境經濟手段的缺陷在于其對市場的完善程度提出了更高的要求，需要具備充分的市場條件才能發揮其作用?！币虼?，在我國現階段市場發育還很不成熟、還沒具備充分的條件的前提下，暫時還應先著重選擇規制型手段，充分發揮其“法律效應大、執行力強”的特點，促進生態環境保護和資源綜合利用。

總之，政府在生態環境的保護與治理的干預中，應將公眾參與手段、規制手段、經濟手段三者協同驅動，才能保障生態文明建設的實現。

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