主要發達國家公立大學管理經驗及其借鑒

張 宇

（長春工業大學 教學質量監控與評價中心，吉林 長春130012）

改革開放以來，中國在經濟發展方面取得了舉世矚目的成績，但在教育發展方面，特別是高等教育發展方面卻不盡人意，教育體制改革進展舉步維艱，尤其是對公立大學管理“去行政化”改革方面更是難以達到預期效果。據2011年權威媒體《美國新聞與世界報道》對世界大學的綜合排名中顯示，美國有37所高校，英國有18所高等學府入圍世界100強，而我們的鄰國日本則有4所高校入圍。而中國內地卻僅有北京大學和清華大學入圍世界100強，且排名靠后?？梢?，充分發掘發達國家高等教育管理體制的經驗，并彌補我國公立大學管理的不足，從中得出啟示和借鑒，是加強“去行政化”改革的重要一環。

一、美國公立大學管理體制

美國公立大學的管理體制分為外部的分權制和內部董事會領導下的校長負責制。從宏觀管理而言，美國是典型的實行地方分權制教育管理體制的國家，地方、州和聯邦政府三級教育行政機構組成高等教育管理體系，聯邦政府沒有直接管理高等教育的權利，教育管理權歸各州政府所有。［1］政府在公立大學管理中起宏觀調控的作用，如進行教育立法、提供配套的經濟援助和科研資金等。聯邦政府只能高校施加“間接控制”、“總量控制”和“結構控制”，高校受政府的控制很小，擁有很大的辦學自主權。各州州政府享有直接管理權，州議會負責制定州內的法律和政策，并對學校進行財政撥款，各州內設置高等教育管理委員會作為確保高等教育質量的指導機構。高校的經費來源于財政撥款、學生學費和私人捐贈，

美國的高等院校內部管理由行政管理和學術管理兩個部分組成，其關鍵管理力量包括董事會、校長和教師（教授）委員會三個部分。學校董事會是對學校重大政策的制定具有最后發言權的機構，是學校的最高權力機構，負責包括選舉并監督校長、制定學校發展規劃、管理學校資產并合理分配資源等一系列學校發展的重大事宜。董事會成員主要從高等教育領域外的各行業校友、志愿者中產生，其利益獨立于大學利益之外，義務為學校工作。校長是美國大學的最高執行官，負責制定學校的發展目標、籌措資金、引進高水平人才等。美國大學內部管理分為校、院、系三級，院具有一定行政職能，而系則屬于完全的學術管理部門，院長的管理行為要收到全體教師的監督，教師是美國大學中學術管理的掌權人。

自主辦學、學術自由和終身教職是美國高校管理體制的三大優良傳統，有利于確保高校按教育規律辦學，避免來自政府的過多干涉。

二、英國公立大學管理體制

英國的高等學校具有鮮明的獨立法人機構的特點，英國高校既不屬于國家財產，也不屬于私人財產。它由國家元首或者議會授權成立，是具有獨立法人特征的公眾機構，屬于公共財產。英國政府對高校的管理主要是引導大學的發展方向，而對于學校的日常事務，如學校課程的編制、經費使用、學術決策、教材選擇、人才聘任以及招生規模等均由學校自行處理。行政手段并非英國政府對英國公立大學進行宏觀調控的常用手段，取而代之的則是法律手段和經濟手段。英國政府在各地區設立了專門的高等教育質量評估委員會，負責對高等教育的質量進行評估，這一委員會屬于非政府機構的性質，使評估過程的公正性和評估結果的可信性都能得到更好的保障。

在英國，校長對學校負責，是學校的法人代表，高校內部管理采取校董事會領導下的校務委員會負責制。在英國公立大學內部，各級機構的權力和職責的劃分非常明確。學校校務委員會成員主要是由校外的知名人士組成，是學校的最高權力機構；理事會是學校行政權力的代表機構，負責校內的經費配置、未來規劃的制定以及教師的任命聘請等事務的管理；評議會是學校學術權力的代表機構，負責制定各項學術政策。各學院和系部也設有相應的院務委員會和系務委員會，這些機構是行政和學術權力的綜合體，形成了一種權力均衡型的管理體制。

英國公立大學的管理最大的特點就是高度的學校自主權，特別是大學經費的自主權是其最為顯著的特色，高校教師有權自由決定如何使用學校經費，這是英國大學學術自由的體現，也是其學術繁榮的重要原因。

三、日本公立大學管理體制

從2004年開始，日本實施了公立大學法人化改革，在之前兼備中央集權及地方分權于一體的管理體制基礎上，進一步擴大了日本公立大學的運營自主權。日本政府對高校的管理權限根據學校性質不同而差異較大，國立大學受高等教育局直接管理，市立大學則受地方有關機關管轄，但政府對國立大學的管理僅限于對高校政策的引導方面，而高校內部的教學、學術及行政等問題則給予學校很大的自主權。特別是國立大學改革后，國立大學從文不科學省的直屬機構轉型成為具有獨立的法人資格的機構，政府很大幅度地放寬了經費、學位、人事等方面的限制，將更多決策權下放給大學本身。此外，在高校評估體系方面，日本積極推行第三方評價制度，即由獨立于政府和高校之外的第三方評估機構對各公立大學在教研質量、辦學效益等方面進行公開評估，并將評估結果與資源配置相掛鉤，將公立大學的發展引向市場化。

在內部管理方面，日本的公立大學采取校長領導下的評議會及教授會制度。教授會和評議會是校長的咨詢機構，同時也具備一定的管理職能。校長具有管理學校一切事務的權力，但涉及到一些重大問題的決策必須經由評議會和教授會決定，這就避免了校長負責制下容易產生的官僚主義作風和個人專權的行政弊端。

日本國立大學最顯著的特征就是“大學法人化”和“教授會自治”，在高校內部，教師在學術上具有絕對的權威，政府通過資金上的資助和支持，確保國立大學內部以教授為中心的學術群體的領先地位。

四、對中國公立大學“去行政化”改革的啟示

通過上述論述可以看出，西方發達國家的大學治理雖然有著細節上和運作上的差異，但卻也有著本質上和方向上的相同之處，其最明顯的共同點就是努力實現大學的自治和學術的自由。我國公立大學的改革應在尊重我國國情的基礎上，借鑒發達國家大學管理的經驗，以豐富中國公立大學“去行政化”改革的實踐。

（一）樹立以人為本的服務理念和獨立自由的大學精神

現代大學應以學術自主作為辦學的基本理念，學術為先應該成為大學的運行宗旨，這是高校健康發展的必然要求，同時也是高等院校加強學術創新、發揚學術自由的必然要求。這就要求在日常的學術和其他工作中，充分尊重學者、專家、教授、學術組織及普通教師在學術決策和學術事務管理中的作用，在大學校園中積極營造充分尊重學術精神和學術自由的大學文化，高度重視并充分發揮學術權威在學術管理中的主導性作用。在教學和學術資源配置中，應當營造積極的辦學氛圍，以學術委員會、教授委員會、學位委員會等學術組織為主，這樣“教授治學”才能得到保證。［2］

（二）擴大大學的自主辦學權

首先，高教改革必須著力于正確處理政府與大學之間的關系。政府對高校的管理應從宏觀上把握學校的發展方向，將對學校發展的具體事務特別是學術性事務的自主權和決策權下放給學校本身。其次，大學自主權還體現在給予教師和學者們在學術上充分的自由，學術自由是大學精神的重中之重。再次，政府及相關部門應更多通過經濟手段和法律手段對大學的發展進行引導，減少對大學具體事務的干涉和管制。如美國共頒布了54項專門針對高等教育的立法，法制建設對美國的高等教育改革與發展有著巨大的推動作用。［3］

（三）建構行政權力和學術權力相互獨立且良性互動的治理結構

首先，應改革校長任命制度，在校長任命的過程中凸顯“教授治?！钡睦砟?，減少行政權力的獨大。其次，應明晰行政權力與學術權力的邊界，在完善黨委領導下的校長負責制基礎上，擴大和維護學術權威的學術支配力，捋順兩種權力的關系，推動二者良性互動。再次，還應進一步完善民主管理制度，不斷提升普通教師群體與學生群體在治理學校中的作用。

（四）促進評估方式的多元化

對我國公立大學教學質量及學校發展的評估，不應僅限于政府部門的評估和學校內部的自我評估，而應集思廣益，引入外部評估，通過非利益相關方的民間組織的評估，形成公平、公正、公開的評估機制，使評估過程更加透明，評估結果更加客觀。我國應效仿國外辦學的先進理念，積極發展高等教育中介機構，推進評估體系多元化。高等教育中介機構是緩和政府與高校間矛盾的重要媒介和橋梁。在公立大學“去行政化”改革的過程中，積極發展高等教育中介機構，特別是發揮其組織評估的職能，有利于打破目前高校評估體制的單一性，有利于推進政府更好發揮服務者和宏觀領導者的作用，有利于改變政府對高校直接管制的僵化管理方式，是推進改革的較優選擇。

近十幾年來，我國建立起了一些高等教育中介機構，但這些機構往往存在獨立性欠佳、權威性不強、動員能力弱等共性問題。要推動高教中介機構發揮其在咨詢決策、調節關系特別是組織評估等方面的作用，必須從法律上明確政府與中介機構之間的關系，賦予中介機構更大的獨立性。

［1］朱騫.大學去行政化的思考——基于美、英大學治理的比較研究［J］.中國農業教育，2011，（1）.

［2］徐建培.大學知識管理研究［M］.北京：高等教育出版社，2009.

［3］屈秀玉.試析1958年以來美國高等教育立法及其啟示［J］.比較教育，2007，（5）.