新農村規劃的背景和發展方向分析

王冠坤 劉偉瑋

摘要：自從 2006 年至 2008 年以來，中央連續出臺了三個一號文件并公布實施了《中華人民共和國城鄉規劃法》等相關法律法規，中國進入城鄉統籌的規劃管理新時代。在此背景下，我國對新農村規劃的實踐，也開始以城鄉統籌為目標，規劃內容逐漸從較為單一的新農村環境整治和對基本公共服務設施、基礎設施的配置轉向對農村的經濟、社會、文化和生態環境等多方面考慮。本文作者結合多年來的工作經驗，對新農村規劃的背景和發展方向進行了研究，具有重要的參考意義。

關鍵詞：城鄉統籌；新農村；規劃工作

中圖分類號：G812文獻標識碼： A

一、城鄉統籌思維

城鄉規劃學研究主要有實證和實用兩種傾向。換句話說就是理性傾向和感性傾向，理性傾向即實證主義，主張學科的權威性和科學性，感性傾向即實用主義，主張自由、人性化、隨心而定，只要是答案即可。而感性傾向則應對的是各種各樣變幻莫測的社會環境下所應保持的態度；在理性傾向的城鄉規劃思維發展中引人注目的要數城鄉統籌思維的提出和發展。城鄉統籌思維大致經歷了如下發展歷程：“城鄉融合”理論，城鄉發展理論，“農業區位”理論，“田園城市”理論，新古典學派，“地理上的二元結構”理論。

二、新農村規劃工作存在的問題

（一）、新農村規劃的城鄉統籌及體系框架問題

由于城鄉“二元化”體制的長期存在，重城市發展輕鄉村建設，我國在城市規劃編制體系、編制辦法及相關標準方面已經形成了較為完善的體系框架，而新農村規劃則顯薄弱，尚未形成自身獨立、完整的理論框架、編制方法及指標體系，所以新農村規劃不得不參照城市規劃的編制方法及技術指標。但由于城市與鄉村在經濟職能、人口規模、生態環境、社會系統、行政級別、空間尺度、建筑形式、生活習慣及民風習俗等要素方面差異巨大，所以它們的規劃要素必然也不一樣。

（二）、規劃缺乏對農村產業發展的引導

有些地方領導片面理解新農村建設的內涵，抱著快出成效、急功近利的想法，以為搞大拆大建，或者把房子外立面粉刷一下，搞好環境衛生，就叫做新農村建設，在這種理念指導下編制的新農村規劃往往只側重于村容村貌整治，而忽視了對農村的產業引導，沒有經濟發展的帶動，必然導致農民缺乏實施規劃的持續動力。

（三）、新農村規劃缺乏有效指導，未能充分發揮其利用效益

農村集體經濟發展預留用地是政府在征地過程中，給農村集體經濟組織安排一定比例的留用地，用以促進農村集體經濟發展，保障被征地后農民的生活來源，也常稱為“帶征地”。農村的土地征收主要是應城市建設項目的需求，由于我國現實中普遍存在的問題是城市規劃的嚴肅性不夠，規劃常因城市項目建設進行調整，但在調整的同時卻未對原有農村“帶征地”的開發利用進行統籌考慮，導致建設項目用地的安排與“帶征地”脫節。

（四）、農村土地資源浪費嚴重，用地空間缺乏統籌規劃

由于受農民“建了新村不拆舊村、多占用地”的小農意識影響，目前我國農村“一戶多宅”的情況普遍存在，空心村數量眾多，土地資源浪費嚴重；在珠三角等經濟發達地區，隨著農村經濟社會的迅猛發展，對建設用地的需求日益加大，但自八十年代以來，由于受國土政策的影響，且農村建房缺乏適合的管理辦法，農村零星住宅建設的審批基本處于停滯狀態，而農民改善生活環境和婚娶分戶的迫切需求現實存在，導致農民占用農田、路邊等非建設用地加建、搶建現象嚴重，農村建房布局凌亂，對土地資源的浪費較大。

（五）、規劃缺乏公眾參與

規劃師往往根據自己或決策者的審美喜好，簡單追求整齊劃一的效果或現代時尚的風格，按照城市住宅小區的模式布局農村，大量使用非鄉土性材料，忽視了對村民生活習慣、新農村原有的傳統歷史文化風貌、布局肌理和建筑風格的考慮，造成了規劃不符合村民生產生活習慣、涉及工程量大（如較大的拆遷量、需要改變鄉村原有的地形地貌等）、實施困難和農村地域特色缺失等問題。

三、新農村規劃發展的思考

（一）、以傳承發展村落文明為規劃基調

以人為本是規劃存在的首要理由，對于新型農村社區規劃來講，應該從規劃對象農民本身出發，要清楚所規劃對象的社會屬性、傳統習俗及切身利益；防止使用城市方法規劃農村；以社區為本是指應以社區更好的存在及發展為目標，不可以只考慮土地開發或者其他利益而忽視社區本身。

（二）、以加強政策優化，注重人才培養為根本

維納說：“在已經成熟的科學領域相互之間的空隙和留白處，是最容易最取得豐碩成果的領域”。此話用在新型農村社區規劃這一亟待研究的空白處也顯深意。優化政策促進新型農村最佳發展模式探索，加大新型農村規劃建設人才培養；政策先行，引領和扶持整體發展，調動規劃建設及公眾參與的積極性，鼓勵相關人才的培養，激發公眾創新發展的能動性，引導新村更好更快的發展。

（三）、新農村、居民點分類及規劃策略

為防止城鎮化過程中現狀新農村演化為城中村，推動新農村與城鎮和諧共生，使新農村逐步融入城鎮。根據新農村受城鎮化影響的程度分為三類：完全城鎮化新農村、部分城鎮化新農村、保留農地性質的新農村。按照現狀基礎、交通條件、自然條件、人口規模、土地用地情況、發展與遷并動力等情況，再將三種類型行政村的居民點細分為四個發展類型，進而提出不同的規劃策略。

（四）、“兩規”協調及用地控制策略

1、“占補平衡”原則

在建設用地總量上不超過土規的農村民居建設用地總量，不占用基本農田。對于耕地部分，可根據實際建設情況調整耕地的空間位置，即在規劃中當利用原土規的非建設用地安排建設時，需從原土規的建設用地中復墾一部分予以平衡。

2、分期建設新村策略

按照市域新增村生活用地總規模與鎮街各行政村分戶情況，結合新農村遠景發展需要、各鎮街總體規劃和土地利用規劃，建立新村建設用地和發展預留用地兩類新村用地實施策略，并結合分期建設管理指引確定新村建設具體需求。

（五）、地域特色及鄉土性保持

1、保護與利用相結合，保持歷史文化傳承

規劃注重前期調研，充分發掘地方優秀傳統文化、民俗風情和民居建筑文化，對一些具有獨特自然風貌和歷史文化遺存的新農村，規劃給予加強保護，編制保護規劃，劃定保護范圍，控制建筑高度，提出保護要求，制定保護措施，重點保護好村落中的古跡、特色民居、祠堂和古樹等歷史文化遺產，豐富村民的文化內涵，注重鄉村形象設計，突出地方特色和鄉土特色，達到人工建筑與自然風景、歷史文化的有機融合。

2、合理劃定新農村的空間增長邊界

目前許多新農村仍保留著“山-水-田-村”的嶺南古村落格局，規劃在劃定新農村用地邊界時，按照“精明增長”理論的“緊湊、高效、集約”的發展理念，將新農村建設與農田、山地和水系等自然要素有機融合起來，在原有舊村范圍的基礎上，將山地、道路和河流等地物作為劃定新農村空間增長的邊界線，引導村民在滿足“一戶一宅”政策的前提下，在劃定的界線范圍內進行建設，同時積極盤活舊村內的閑置土地，將其作為新村建設用地選址，或者用于建設村內小游園或公服設施，高強度利用舊村建設用地，控制舊村無序蔓延。

結束語

總之，村莊規劃不能站在城市的角度，單純拷貝城市規劃的做法，而應根據鄉村的歷史傳統、布局肌理和特點，統籌考慮城鄉關系，以上層次規劃（城市規劃、鎮總體規劃和土地利用規劃等）為指導和依據，構建基于城鄉統籌的村莊規劃編制體系。

參考文獻

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[2] 黃艷麗，蘇輝.新農村建設中村莊規劃的作用及重點研究[J].山西建筑，2007（8）.