事業單位“三公”經費管理初探

徐以平

摘要：“三公”經費公開對事業單位財務管理工作提出了更高的要求，本文結合事業單位“三公”經費支出和管理的特點，對現行制度執行中出現的問題和不足進行了分析，對如何構建更加規范的事業單位“三公”經費公開制度及其對事業單位預算管理體制的影響等方面進行初探，以期提高管理效益。

關鍵詞：“三公”經費 管理 初探

“三公”經費是指政府工作人員公務用車、公務接待、因公出國（境）的經費支出，簡稱“三公”。從2011年開始，按照國務院關于“三公”經費公開的要求，從中央到地方各級事業單位按照國家規定陸續公開“三公”經費年度預決算數據。從近兩年對外公布的“三公”經費支出情況來看，相對國家行政機關，事業單位因其職能性質及其財務管理制度會計核算方法的差異，“三公”經費支出的范圍和內容都有著諸多不同之處，有著事業單位獨有的特點。同時，“三公”經費公開，對事業單位預算管理等方面的工作提出新的要求?，F就事業單位在“三公”經費公開制度實行以來面臨的問題、解決問題的途徑、“三公”經費公開對事業單位預算管理財務管理的影響談一談自己的體會和思考。

一、三公經費公開所面臨的問題

1.三公經費公開的經費來源范圍有局限。目前“三公”經費公開制只要求公開財政經費支出情況，非財政經費三公經費支出情況沒有公開，大大降低了“三公”經費公開和控制的意義。事業事業單位經費來源渠道多元，財政撥款僅是其中一部分，其余事業性收入、經營性收入、預算外收入等非財政撥款中，往往隱含著更大的“三公”經費支出空間。從財務支出和管理的角度來看，事業單位財政經費與非財政經費是一個會計主體發生的支出，“三公”經費公開也應將非財政撥款開支一并納入統計范圍，不給“三公”經費在支出渠道上提供人為操控和調節的空間，成為一種數字游戲，在財政經費與非財政經費中隨意地調節。

2.三公經費公開的內容及解釋沒有具體的規定。一些事業單位“三公”經費支出內容過于簡單模糊，難以讓社會公眾了解和解讀。同屬事業單位中行業特點工作性質的不同決定各自“三公”經費支出結構存在巨大的差異，這就需要細化“三公”經費的內容，應明確每一筆花銷的數額，解釋每一筆花銷的用途；應區分單位管理類“三公”支出和業務類“三公”支出的不同分類列支；不但要看支出數額，還要看支出績效，以利于公眾判斷支出的合理性。應出臺“三公”經費公開具體的規定，細化“三公”經費公開的格式、范圍、內容、程度，如對于出國費披露單位年度出國具體團組數、人員數，有具體項目預算占多少，有批文有邀請函的正規出國活動占多少，其他單位自主安排的占多少，便于社會公眾解讀該事業單位一年出國費用的正當合理性。對于公務用車費披露單位車輛定編數量、車輛保有數量及型號，便于公眾了解車輛單位的車輛是否超編超配置，提供車輛年度行駛里程、總里程和車輛綜合使用年限，便于公眾考核車輛費用支出標準，并對維修費、燃油費、車輛保險費及其它費用進行分項考核，分析車輛更新的合理性，不合理的原因究竟在哪一塊費用上。

3.三公經費預決算數據統計口缺乏統一的標準?，F行部門預決算基本支出部分編制口徑基本一致，預算決算數據具有可比性，但項目支出預算部分無具體支出科目明細，項目預算明細反映在項目文本中且預算科目與決算報表支出科目不一致，給項目支出預決算統計對比分析帶來很大的困難。事業單位會計科目及會計核算體系既具有行政單位預算制的特點，也具有企業成本核算制的特點，“三公”經費是根據部門決算中相關經濟科目數據統計出來的，部門決算又是以財務數據為基礎填報的?！叭苯涃M的概念不明確，口徑和標準不規范，數據統計方法不統一造成統計結果的差異化。應建立起統一規范的對應關系，實現“三公”經費、部門決算和財務數據三者之間的對接，規定“三公”經費中公務用車購置及運行維護費、因公出國（境）費、公務接待費與具體的預決算支出科目、具體的會計核算科目的對應關系，確?！叭苯涃M有據可依，有據可查。

4.三公經費預決算數據缺乏審計機制。目前國有企業的年度報表需經社會中介機構審計，上市公司報表要公告接受股東和社會公眾的監督，但對國有事業單位的預決處報表沒有審計要求，一般經系統內逐級匯總后上報，無報表審計的要求。年度報表數據真實性無法得到可靠驗證，“三公”經費統計口徑是否合適，數據真實與否難以認定。隨著國家財政監管機制的進一步完善，近兩年部分地區財政經費監管部門對管轄內國有單位開展了一些預決處報表審計工作，但由于管轄單位多，人手有限，一般只能做到抽查，難以進行全方位普查。建立事業單位年度財務報表審計制度，對事業單位年度預決處報表和“三公”經費支出報表進行例行審計，對提高“三公”經費和預決算報表數據質量很有幫助。

二、改進措施

1.三公經費總量控制的預算管理辦法需要改進。從事業單位“三公”經費實際支出情況看，除公務接待費部分這一項非剛性支出可以采取總量控制，逐級分解的方式加以控制外，公車費用和出國費用不考慮實際需求，采取定額指標，不得突破上年指標的方式不可取。眾所周知，我國財政預決算是由基本支出和項目支出構成，基本支出一般安排人頭費、運行費等常規性支出，財政經費及非財政經費均可以安排支出，但項目支出是依據項目管理部門批準后的項目任務書和預算實施，全額由國家財政資金安排，其中用于出國的費用、車輛購置運行的費用支出具有一定的剛性，如受制于“三公”經費總量控制目標的限制，往往造成項目難以完成或者難以按期完成，一些正常的業務活動不得不壓縮或被后延，影響到業務活動的正常開展，項目執行結果與批復項目預算不符，項目經費結余也給項目驗收造成影響?？茖W的控制方法應是對于基本支出中的“三公”經費規模依據基本支出預算總額人員編制數核定“三公”經費的規模和比例，對于項目支出中的“三公”經費嚴格按照項目批復預算執行。

2.“三公”費用支出預算的監督考核機制應該跟上。制度是否有效，關健在于落實。多年來，社會公眾對控制“三公”經費的呼聲不斷，但效果甚微，究其原因主要是沒有建立完整的監督考核機制。政府沒有建立統一的“三公”經費支出監督考核標準，各單位的預算執行結果是否超預算、是否缺乏監督與獎懲手段，導致“三公”經費支出和公開方面弄虛作假的現象屢有發生。2012年國家公布了《機關事務管理條例》，對行政機關“三公”經費的規模和比例及定期公開做出了明確的規定，事業單位“三公”經費的管理、控制和公開統一的規范應參照國家機關的管理規定及時跟上不能缺失。建立問責制，明確責任人，對不依據法定要求和規定范圍、規定途徑、規定范圍公布“三公”經費，在“三公”經費公開中弄虛作假的行為，嚴肅追究部門和責任人的責任。此外，發揮好社會監督的作用，對于“三公”經費公開的公眾信息反饋體系和公眾信息評價體系的建設也應作為“三公”經費監督考核機制的重要組成部分。

3.三公經費公開應致力于事業單位預算管理體制的整體改革。我國事業單位“三公”經費問題的體制性原因主要有兩個：一是財政預算制度，二是職務消費制度。預算與決算兩張皮，預算執行上的嚴肅性不夠，財務報銷制度的制度性缺陷，以及根深蒂固的職務消費觀念等都是導致“三公”問題突出和嚴重的體制性根源。要從“三公”經費問題的體制性原因中去尋找制度治理之策，盡快實現我國財政預算的全公開，且都公開到“項”級科目，那“三公”經費的單獨公開就不必要了，“三公”經費公開制度只能作為防范腐敗風險的過渡性舉措。我國的預算制度一直帶有軟約束的特征，只要領導愿意批準，沒有預算也可以照樣支出。要從制度上真正實現預算的嚴肅性，沒有預算就不能支出，對違反預算的行為堅決查處決不姑息。制定合理的公務報銷制度，我國的公務報銷制度存有一些不合理規定和標準，衍生出一些中國特色的怪現象，例如下級單位附屬單位為上級單位負擔報銷費用轉移隱藏“三公”支出，在這種情況下，就很難搞清楚一個單位的“三公”經費到底有多少。推行職務消費制度改革，我國公車配備數量如此之大，經費支出如此之巨，很大程度上是由于我們一直實行的是落后的職務消費制度，要改革在公車使用上實行的實物配給制，進一步推進規范市場化、貨幣化公務用車改革之路。

三、總結

從事業單位角度來講，“三公”經費公開只是一種手段，目的是為了強化其執行經費預算的嚴肅性，提高預算管理的水平，完善財政資金支出的控制措施，減少不必要的公務支出?！叭苯涃M公開，將經費支出置于全社會的監督之下，提高了財務信息的透明度，成為事業單位預防和治理腐敗的重要舉措?？傊?，“三公”經費公開，必將推動事業單位預算體制和事業單位財務管理改革進一步深化。

（作者單位：中國科學院測量與地球物理研究所）endprint