煙基項目管護模式初探

楊杰++譚青濤++陳為習++王寶劍++李曙光

【摘要】2005年以來，各地積極響應國家局關于開展煙葉基礎設施建設、改善煙田基礎條件的號召，大力開展基本煙田基礎設施配套，推動了現代煙草農業發展。但隨著基本煙田基礎設施項目的不斷配套完善，如何能夠有效地管控項目，提高設施的利用率、利用效率和完好率，實現煙基設施項目長期安全運行，發揮最大效益，對于促進煙葉生產健康穩定可持續發展具有重要意義。

【關鍵詞】項目 管護 初探

一、引言

2005年以來，各地積極響應國家局關于開展煙葉基礎設施建設、改善煙田基礎條件的號召，大力開展基本煙田基礎設施配套，推動了現代煙草農業發展。但隨著基本煙田基礎設施項目的不斷配套完善，如何能夠有效地管控項目，提高設施的利用率、利用效率和完好率，實現煙基設施項目長期安全運行，發揮最大效益，對于促進煙葉生產健康穩定可持續發展具有重要意義。

二、國內外研究現狀

農田水利設施建成后，如何管護？這是發展中國家普遍面臨的世界性難題。20世紀80年代一些國際性組織，包括世界銀行、聯合國糧農組織等在許多發展中國家推行“用水戶參與灌溉管理”模式。規定所有使用世行貸款項目的農田水利工程，都必須組建農民用水協會，從實際運轉情況來看，農民用水戶協會沒有發揮應有的作用。在國內，2011年中央一號文件提出了要“深化小型水利工程產權制度改革，明確所有權和使用權，落實管護主體和責任，對公益性小型水利工程管護經費給予補助，探索社會化和專業化的多種水利工程管理模式”。在現實中，建成水利設施項目管護情況令人堪憂，煙草行業投資建設的水利設施在管護方面，面臨同樣的境地；建成的烘烤工場、育苗工場等也面臨同樣的尷尬境地，各地利用烤房、育苗工場開展了養殖、種植等綜合利用，取得了一定成效，但仍需進一步完善機制、提升水平。

三、項目主要研究內容

分類明晰項目產權。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。目前臨沂的農村產權制度改革工作正在從小范圍試點轉向大范圍推進。借鑒地方農村產權制度改革的經驗，積極爭取政府支持，穩步推進煙基項目法律意義上的產權確認。2015年我們在沂南縣進行了產權確認試點。

（1）選擇產權辦理場所。我們通過篩選，確定沂南縣金葉黃煙種植專業合作社的烘烤工場進行法律意義上的產權確認。烘烤工場位于沂南縣辛集鎮劉家八角汪村，于2011年建設，主要建設內容包括密集烤房30座、辦公室、農機棚、院墻等設施，占地20畝，用地性質為一般農田。

（2）產權確認辦理流程。通過協調地方政府、行政部門，梳理出產權確認辦理流程。①土地流轉。建設用地單位（沂南縣金葉黃煙種植專業合作社，以下簡稱合作社）與農戶簽訂土地流轉協議，支付土地流轉費，將土地從農戶手中流轉出來，流轉到農戶土地承包經營權到期，一般在15年左右。②規劃申請。合作社向規劃局提出申請。③規劃審核、頒證。規劃局根據《中華人民共和國城鄉規劃法》進行審核，依據該法第41條規定，對符合城鄉規劃要求的建設工程，頒發鄉村建設規劃許可證。④建設用地申請。合作社向國土資源局提出建設用地申請，所在鄉鎮人民政府以正式文件向國土資源局提出建設用地申請。⑤建設用地審核、批復。國土資源局測繪大隊經測繪制作烘烤工場用地備案圖，國土資源局經過審核研究，以正式文對農業建設用地做出批復。

（3）產權確認辦理試點結果。通過多方協調、努力，合作社的烘烤工場取得了規劃局頒發的鄉村規劃許可證和國土資源局的農業建設用地批復。

建立煙基項目管護基金。積極爭取地方政府支持，從當年煙葉稅收中提取一定比例返還用于煙基項目管護基金建立，按照規范收支、便于操作、發揮實效的原則，以合作社為主體，完善煙基項目管護基金籌集、運行體制。

（1）管護資金籌集渠道。目前，村委會、合作社都對管護資金無能為力?？紤]到國家局開展煙葉生產基礎設施建設的目的就是為了發展現代煙草農業，就是為了服務于煙葉生產。而每年投放于煙葉收購的資金非常巨大，僅2014年，臨沂市煙葉收購就投放收購資金3.65億元，實現煙葉稅8033萬元，平邑縣煙葉收購投放資金3788萬元，實現煙葉稅833萬元。如果積極爭取地方政府支持，從當年煙葉稅收中提取一定比例返還，用于煙基項目管護資金，就能夠解決管護資金缺乏的問題。若按3%比例提取日常管護資金，全市為241萬元，平邑縣可提取25萬元，即可滿足煙葉基礎設施的日常管護費用。

（2）管護資金籌集落實情況。市局（公司）選擇平邑縣為試點單位。平邑縣2013-2014兩年從煙葉稅收返還中提取了90萬元作為煙基管護資金（這是全省第一份也是唯一一份）。在此基礎上，計劃2014年繼續從煙葉稅收返還中提取25萬元作為煙基管護資金。

（3）建立管護資金籌集運行機制。①建章立制。制定管護資金使用辦法，?？顚Ｓ?，用于煙基項目管護，確保項目正常運行。②明確使用主體。以合作社為主體，按照規范收支、便于操作、發揮實效的原則，規范使用管護資金。③規范付款程序。項目維修完成后，首先由煙站進行初驗，驗收合格后報合作社，合作社匯總全縣情況報縣局（分公司），組織監管小組成員進行統一驗收，并出具驗收合格證明。合作社以驗收合格證明為依據，出具付款審批及資金補貼合同等相關報帳手續，由監管小組組長及合作社社長簽批后進行維修費用支付，合作社進行財務記帳。④完善監督機制。明確由村委會提出申請，由所在煙站把關審核，合作社支付管護資金，賬務公開。同時，縣局（分公司）將資金使用情況及時以書面形式匯總上報縣政府，以便及時掌握管護情況，進一步做好監管，確保?？顚Ｓ?，取得實效。

四、主要創新點

開展了產權確認試點，明晰了產權辦理流程，實現了法律意義上的物權歸屬，項目有了“身份證”。

爭取到了煙葉稅返還，建立了管護資金籌集運行機制，實現了煙葉基礎設施服務于煙葉生產收購、煙葉稅收返還補貼于煙葉基礎設施建設管護的良性循環。