導言

黨的十八屆三中全會明確指出，經濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置”。我國目前仍處于完善社會主義市場經濟體制的階段，行政機關濫用行政權力排除限制競爭的行為仍時有發生，這不利于市場配置資源決定性作用的充分發揮。我國《反壟斷法》明確禁止行政機關濫用行政權力排除限制競爭行為。為此，有關行政機關展開了反壟斷執法。幾年來的反壟斷執法狀況有待加以梳理，以作為后續深入研究的基礎。在導言部分，我們將對這一狀況做一個概觀式的描述，試圖揭示出后續深入研究的問題意識。同時，嘗試提出一些制度層面的思考，以供專家學者深入論證。

一、規制濫用行政權力排除限制競爭行為的實踐

（一）依法查處并公開典型案件

2008年《反壟斷法》實施以來，國家發展改革委高度重視規制濫用行政權力排除限制競爭的行為，運用執法建議、行政指導等方式，依法查處并公開了一系列典型案件。

1.河北省交通運輸廳等部門濫用行政權力排除限制競爭案

2014年，國家發展改革委依法向河北省人民政府發出執法建議函，建議其糾正河北省交通運輸廳等部門印發文件對本省客車實行50%通行費優惠的行為。河北省交通運輸廳進行積極整改，對與本省客車對開的外省籍客車實行同等優惠待遇，保證了公平競爭的市場秩序。據有關客運企業反映，此舉可以為其每年節省近150萬元的經營成本。

2.山東省交通運輸廳濫用行政權力排除限制競爭案

2015年3月，國家發展改革委依法向山東省人民政府發出執法建議函，建議其糾正山東省交通運輸廳指定特定企業建設運營道路運輸車輛動態監控平臺，并限制山東省內車載定位終端型號和價格的行為。目前，山東省交通運輸廳已全面放開了監控平臺市場和車載定位終端市場，取消了不合理的價格限制，恢復了相關市場的正常競爭秩序。

3.云南省通信管理局濫用行政權力排除限制競爭案

在國家發展改革委指導下，2015年6月，云南省發展改革委對云南省通信管理局牽頭組織移動、電信、聯通、鐵通云南分公司簽訂協議，約定開展贈送活動范圍、幅度、頻率的行為進行了處理，督促云南省通信管理局停止相關做法，并對參與該壟斷協議的四家電信運營商予以處罰。國家發展改革委也就此與工業和信息化部溝通，建議其指導各省區市通信管理局加強對《反壟斷法》等法律法規的學習，提高依法行政能力，對轄區內類似行為進行清理規范。

（二）對政府部門進行競爭倡導

國家發展改革委還高度重視對政府部門的競爭倡導，促進提高政府部門的競爭意識。一方面，對其他部門和委員會內有關司局在宏觀調控、產業政策、體制改革等方面出臺的政策措施，從維護市場競爭的角度提出意見，防止相關政策排除和限制市場競爭。另一方面，加強與國務院反壟斷委員會成員單位的溝通聯絡，通過信息通報、業務研討、組織培訓等形式，宣傳普及《反壟斷法》，引導有關部門做好競爭合規工作。

二、規制濫用行政權力排除限制競爭行為面臨的主要問題

我國《反壟斷法》正式實施還不到七年，總體上仍處于起步階段。從近幾年的執法實踐看，規制濫用行政權力排除限制競爭的行為仍面臨較大困難。

（一）部分行政機關競爭意識普遍較弱，習慣于過度干預市場

我國經濟體制從傳統計劃經濟轉軌而來，一些行政機關仍習慣于運用行政手段，過度干預經濟運行，認為在促進經濟增長和提高管理效率方面，“有形之手”比“無形之手”更有效；有的甚至認為，放任競爭必然會導致惡性競爭，造成市場混亂。因此，會不自覺地實施一些限制競爭的行為。部分行政機關管理理念落后、競爭意識不強，是導致濫用行政權力排除限制競爭行為的根本原因。

（二）現有體制機制難以有效預防和制止行政壟斷

一是反壟斷執法機構對濫用行政權力排除限制競爭行為只有執法建議權，不能直接予以糾正?！斗磯艛喾ā芬幎?，對行政機關濫用行政權力、排除限制競爭的行為，由上級機關責令改正，這弱化了《反壟斷法》的法律威懾力，也不利于樹立反壟斷執法機構的權威。二是對濫用行政權力排除限制競爭行為，限于事后救濟，缺乏事前預防。反壟斷執法屬于事后規制，即使有關行為得到及時制止，但市場競爭和政府公信力已經受到一定程度的損害。三是反壟斷執法機構的獨立性有待加強。我國反壟斷執法機構同時也是經濟管理部門，反壟斷執法不是其唯一或者主要的職能。在調查濫用行政權力排除限制競爭行為時，容易受到其他部門的干擾和影響，難以保證足夠的獨立性。

（三）執法資源有限，地方執法積極性有待加強

一方面，中央級執法機構的執法資源非常有限，除了調查濫用行政權力排除限制競爭行為外，還要查處大量的壟斷協議和濫用市場支配地位的行為，對辦案數量和質量產生較大制約。另一方面，由于濫用行政權力排除限制競爭案件一般涉及地方政府，地方執法機構在執法時往往存在較大顧慮，執法難度較大，限制了相關執法活動的深入有效開展。

三、規制濫用行政權力排除限制競爭行為的思考

為有效規制濫用行政權力排除限制競爭行為，應按照事前預防與事后規制相結合、行政處理與競爭倡導相結合、積極執法與完善體制相結合的原則，在繼續推進相關反壟斷執法的同時，進一步完善有關制度，規范行政機關的有關行為。

（一）繼續加大反壟斷執法力度

當前階段，反壟斷執法是規制行政機關濫用行政權力排除限制競爭行為的有力手段。一方面，我國社會主義市場經濟發展仍不成熟，行政機關濫用行政權力排除限制競爭行為仍時有發生，需要進一步加大反壟斷執法力度，努力維護公平競爭的市場秩序，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發揮。另一方面，執法是最好的普法。通過查處典型案件并予以公開曝光，特別是充分發揮查處大案要案的示范效應，有效警示政府部門，明確有關行為界限，促進其公平競爭意識的提高。

（二）探索實施公平競爭審查制度

在有關政策制定過程中即進行公平競爭審查，考量其對市場競爭的可能影響，可以有效預防行政機關濫用行政權力排除限制競爭的行為。為此，可以考慮我國有關法律規定和執法體系，并借鑒國外有關經驗，建議采取政府部門自查和反壟斷執法機構監督相結合的方式，構建公平競爭審查制度。一方面，根據“誰制定誰審查”原則，由制定有關政策措施的政府部門承擔主要審查責任，從維護競爭角度對有關政策措施進行自我審查，并形成審查報告向社會公布。對于一些重大復雜的情況可以向反壟斷執法機構征詢意見。另一方面，反壟斷執法機構應承擔監督指導責任：通過加強反壟斷執法和競爭倡導，督促政府部門做好競爭審查工作；借鑒有關國家做法，制定競爭評估指南，將核心限制競爭行為和當然豁免行為以清單形式列明，為政府部門提供更加清晰的分析框架和法律預期。

（三）建立后評估制度

后評估制度是指對已實施的政策措施，定期對其執行情況、實施效果、存在問題等進行客觀調查和綜合評價，重點關注是否實現了預期經濟效果、是否產生了實質性的競爭損害，以達到及時糾偏的目的。在有關經濟政策實施一定時期后，建議由反壟斷執法機構或獨立的第三方機構，對相關政策是否達到預期目的及影響市場競爭的情況進行評估。對沒有實現預期效果或產生競爭損害的政策措施，應當及時停止執行或進行必要修改。

（四）系統推進規制體系的完善

規制濫用行政權力排除限制競爭行為，不是一部《反壟斷法》能夠完成的任務，也不能單單依靠行政執法，需要從深化改革的高度及立法、司法、執法多個維度和系統推進。首先，要從更高層面上確立市場競爭的優先地位，在推進政治體制改革和深化經濟體制改革中最大限度地予以體現。其次，發揮人大監督、行政訴訟對行政壟斷的規制作用，形成立法監督、司法審查、行政執法“多輪驅動”的局面。最后，要加強競爭倡導，培育競爭文化，只有社會具有了良好的競爭文化，才能真正管住“有形之手”，保障市場配置資源決定性作用的充分發揮。

（責任編輯：陳越峰）